CE-SEC1-EXP1990-N1351

SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia por falta de requisitos / ACCION DE NULIDAD - No hay ostensible quebranto de norma superior / GOBERNADOR - Delegación de funciones en prefectos provinciales Debe dilucidarse, después de un cuidadoso estudio, si el texto demandado confiere privativamente a los gobernadores la facultad de cumplir y hacer cumplir los decretos y demás actos administrativos de tales funcionarios y de las asambleas. Debe definirse la legalidad de la figura del Prefecto Provincial que se crea en la Ordenanza 010 de 1988 y cuya validez es cuestionada a través del presente contencioso objetivo de anulación. Sólo con motivo de la sentencia es dable entrar en las particularidades del caso para arribar a la conclusión que correspondiera, todo lo cual pugna con el instituto de la suspensión provisional en que de un simple cotejo entre la norma y el acto acusado debe surgir el quebranto ostensible. (Art. 152 Del C.C.A.).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 1351

Actor: DIEGO ROJAS GIRON

Demandado: ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: RECURSO DE APELACION Se decide el recurso de apelación interpuesto por el señor Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, mediante procurador judicial, contra el auto de 11 de mayo de 1989, mediante el cual se decretó la suspensión provisional del

literal b) del artículo 21 de la Ordenanza 010 de 24 de noviembre de 1988 por la Asamblea del mencionado departamento. EL ACTO ACUSADO Lo es, como se dijo, el literal b) del artículo 21 de la citada Ordenanza 010 "por la cual se modifica el Estatuto Básico de la Administración Departamental del Valle y conceden facultades al Gobernador" y cuyo tenor literal es el siguiente: "Artículo 21. Los prefectos cumplen las siguientes funciones generales: ……….. b) Cumplir y hacer cumplir las Ordenanzas, Decretos y Resoluciones y demás órdenes del Gobernador y dictar las providencias que sean necesarias para tal efecto". EL AUTO RECURRIDO Por éste luego de admitirse la demanda, se decretó la suspensión provisional atrás señalada y para ello se fundó el a - quo en el artículo 194 de la Constitución Nacional que estimó quebrantado por la norma suspendida y que entre otras, confiere a los Gobernadores la atribución de: 1. Cumplir y hacer que se cumplan en el Departamento los Decretos y órdenes del Gobernador y las Ordenanzas de las Asambleas".

LA SUSTENTACION DEL RECURSO

Se expresa en síntesis, así: a. La norma impugnada y el artículo 194 numeral 1o., de la Carta tienen distintos propósitos y por ello no puede existir entre ellos interferencia ni conflicto, pues la referida atribución otorgada a los Gobernadores por la Constitución no lo es en forma privativa y exclusiva. "En la jurisdicción de cada Departamento, es evidente que todos los funcionarios departamentales deben cumplir y hacer cumplir, además de la Constitución y las

Leyes, las Ordenanzas que expida la Asamblea Departamental, pues se trata sin duda de una función atributivo de carácter general. Al comparar la norma ordenanzas suspendida por el Honorable Tribunal Administrativo del Valle con la norma constitucional que se supone violada, puede observarse que A LOS PREFECTOS, funcionarios públicos departamentales, les corresponde cumplir y hacer cumplir los decretos, resoluciones, y demás órdenes del Gobernador. Porque según el esquema general adoptado por la Ordenanza 010 de 1988, los Prefectos dependen jerárquicamente del Gobernador, son agentes suyos o sus representantes, con dependencia administrativa, normativa y funcional de él, a quienes no se les otorga autonomía y deben, por tanto, ejercer sus funciones sujetándose a las políticas, orientaciones e instrucciones que les imparta el Gobernador. Pero, de lo anterior no puede deducirse que tales funcionarios, a quienes la Ordenanza parcialmente acusada denominó PREFECTOS, están excluidos de la obligación constitucional y legal que corresponde a todos los funcionarios públicos colombianos, de CUMPLIR Y HACER QUE SE CUMPLAN, las ordenanzas, las Leyes y la Constitución Nacional expidiendo, si es del caso y si la norma que determina sus funciones los autoriza, las providencias o actos administrativos que sean necesarios para tales efectos". En tales circunstancias la deducción del Tribunal al respecto desconoce el artículo 20 de la Carta. "Otra cosa sería si la ordenanza 010 de 1988 hubiera pretendido realmente desconocer o suplantar el numeral 1 del artículo 194 de la Constitución. Entonces

sí hubiera sido legítimo sospechar que esa norma quería liberar al Gobernador del Valle de su obligación constitucional de cumplir y hacer cumplir las Ordenanzas, dejando radicada esa función en cabeza de los Prefectos. Pero, evidentemente, no es así. Su artículo 21, literal b), no despoja al Gobernador ni le reduce la función de cumplir y hacer cumplir en su jurisdicción las Ordenanzas expedidas por la Asamblea Departamental. Y, en consecuencia, no vulnera en ninguna forma la integridad del mandato constitucional como consideró la providencia del Tribunal Administrativo del Valle que decidió la suspensión provisional apelada, atendiendo la aseveración que el (sic) respecto formuló al demandante". "Se deduce, entonces, de este análisis, que al Tribunal Administrativo del Valle le faltó una mejor lectura de la Ordenanza 010 del pasado año, pues que de haberla realizado su conclusión no sería la que por éste escrito se está recurriendo ante el Consejo de Estado. "Porque se hubiera percibido que las providencias a que se refiere la Ordenanza atacada son meras reparticiones o distribuciones administrativas y, en ningún caso, divisiones territoriales como pretende el demandante. Que el propósito de la Ordenanza es modificar la estructura administrativa del Departamento, DESCONCENTRANDO algunas funciones y actividades de la administración central, pero no la DESCENTRALIZACION de las mismas, como se explicará a continuación". b. No fueron además consideradas las siguientes disposiciones: El artículo 3º de la Ley 78 de 1986 según el cual los Alcaldes elegidos por votación popular deberán ejercer las funciones que les asignen la Constitución, la

ley, las Ordenanzas y los Acuerdos. El artículo 239 del Código de Régimen Político y Municipal con arreglo al cual a los empleados departamentales se puede imponer deberes "por las Leyes, por las Ordenanzas, por los reglamentos que dicte el Gobernador del Departamento respectivo y por las órdenes de sus superiores". Los Decretos Extraordinarios Nos. 1602 a 1612 de 1977 expedidos en desarrollo de la reforma administrativa del Departamento del Valle adoptada en esa época y que determinaron como una obligación rutinaria de los Secretarios de la Gobernación y Directores de los Departamentos Administrativos la de "cumplir y hacer cumplir las ordenanzas, decretos, resoluciones, y demás órdenes del Gobernador". c. Es preciso señalar algunas diferencias importantes entre descentralizar y desconcentrar, así: "DESCONCENTRAR, modificando previamente la estructura de la administración departamental, es facultad que a las Asambleas les otorga el artículo 187 de la Constitución Política en su numeral 5º., reproducido por el artículo 60 del Decreto 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental). Según esta norma le corresponde a la Asamblea, por medio de Ordenanza, "DETERMINAR, A

INICIATIVA DEL GOBERNADOR, LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION

DEPARTAMENTAL, LAS FUNCIONES DE LAS DIFERENTES DEPENDENCIAS..." "El artículo 70 de la Ordenanza cuya nulidad se busca, dispone: "LA ADMINISTRACION CENTRAL ESTARA COMPUESTA POR: a) LA GOBERNACION. b) LAS PREFECTURAS PROVINCIALES". "El artículo sexto de la misma Ordenanza 010 de 1988 señala que la

administración departamental está integrada por una administración central y una administración descentralizada. Y el artículo décimo indica que son componentes de la administración descentralizada los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta. Obsérvese bien que no se incluye a las provincias como elemento de la administración descentralizada sino de la administración central, determinándose sin ambigüedades ni equívocos el contenido DESCONCENTRADOR Y NO DESCENTRALIZADOR de la Ordenanza atacada. "Si su propósito hubiera sido el que erróneamente se le atribuye, quizás por la fácil confusión entre las palabras DESCONCENTRACION y DESCENTRALIZACION, se hubiera dotado a las Provincias de personaría jurídica, autonomía administrativa y financiera y se les hubiera independizado relativamente del Gobernador, disminuyendo su carácter de superior jerárquico en beneficio de un elástico control de tutela sobre los prefectos provinciales. "Pero, la Ordenanza 010, dictada por la Asamblea del Valle (a iniciativa del Gobernador, como prevé la norma antes mencionada), se limita a reorganizar la administración Central del Departamento, diseñando mecanismos y estructuras que permitan desconcentrar, en procura de una mayor eficiencia administrativa, los servicios que usuarios fundamentales de esos servicios y los beneficiarios de la acción que ejerzan las autoridades del orden (sic) departamental. "Al distribuir la administración central del Departamento en Provincias no se procedió, como ya se ha dicho, con un criterio descentralizador, pues en tal caso se les hubiera dotado de personaría jurídica y a los Prefectos se les hubiera

revestido de autonomía. Se acogió, en cambio, un criterio descentralizador, que se expresa - como atrás se dijo - en una modificación de la estructura administrativa mediante el establecimiento de unos nuevos cargos: los Prefectos, que ejercerán en lugares diferentes a Cali funciones propias de la administración central del Departamento. Sin que esto signifique que las Provincias sean nuevas divisiones territoriales, situación necesaria de un proceso descentralizador y no, simplemente, desconcentrador". CONSIDERACIONES DE LA SALA No encuentra ésta que se produzca violación flagrante por las normas impugnadas del artículo 194 numeral 1 de la Constitución Nacional, por las siguientes razones:

1. En primer término, es cuestión que debe dilucidarse, después de un cuidadoso estudio, si ese texto confiere privativamente a los gobernadores la facultad de cumplir y hacer cumplir los decretos y demás actos administrativos de tales funcionarios y de las Asambleas. Y si al consagrar en cabeza de los Prefectos de Provincia semejante atribución significa despojar de ella a los gobernadores.

Sólo con motivo de la sentencia es dable entrar en las particularidades del caso para arribar a la conclusión que correspondiera, todo lo cual pugna con el instituto de la suspensión provisional en que de un simple cotejo entre la norma y el acto acusado debe surgir el quebranto ostensible. (Art. 152 del C.C.A.).

2. La cuestión anterior pasaría a un segundo plano porque sobre todo debe definirse la legalidad de la figura del Prefecto Provincial que se crea en la Ordenanza 010 de 1988 y cuya validez es cuestionada a través del presente

contencioso objetivo de anulación. Habrá entonces dentro de esta perspectiva de analizarse los fenómenos jurídicos de la Centralización vis - á - vis la desconcentración, tal como lo adelanta y plantea la parte recurrente. En mérito de lo expuesto la Sala DECIDE: REVOCASE la suspensión provisional decretada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante el auto recurrido, del artículo 21 literal b) de la Ordenanza No. 010 del 24 de noviembre de 1988 de la Asamblea de dicho Departamento. Cópiese, notifíquese y devuélvase el negocio al Tribunal de origen. Se deja constancia que la presente providencia fue considerada y aprobada en sesión de treinta y uno (3 l) de enero de mil novecientos noventa (1 990).

SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA

GUILLERMO BENAVIDES MELO SAMUEL BUITRAGO HURTADO

VÍCTOR M. VILLAQUIRÁN

SECRETARIO