CE-SEC1-EXP1990-N1352
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC1-EXP1990-N1352
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1990
LEGITIMACION PROCESAL / LEGITIMACION EN LA CAUSA No existe ningún texto legal que faculte al ex funcionario a actuar a nombre propio cuando las decisiones tomadas durante el ejercicio de su cargo sufren en el futuro alteraciones, modificaciones o revocaciones. Haber ocupado un puesto público no es considerado por la ley procesal como razón para la legitimación en la causa.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Santafé de Bogotá, D.C., doce (12) de Julio de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 1352
Actor: LUIS JAHIR POLANCO MORENO
Demandado: SECRETARIA DE GOBIERNO DE CALI - VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCION DE NULIDAD El doctor LUIS JAHIR POLANCO MORENO, en su propio nombre, en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demanda la Resolución RJ - 022 de 1984 (abril 6), proferida por el Secretario de Gobierno de la ciudad de Cali (Valle del Cauca).
Contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que se declaró inhibido para fallar, el actor interpone recurso de apelación que corresponde, desatar a la Corporación.
I. ANTECEDENTES El actor fundó su queja de ilegalidad en los siguientes hechos: 1 - Siendo él Secretario de Gobierno de Cali expidió la Resolución RJ - 018 de 1984 para conceder al señor Eleázar de Jesús Agudelo permiso o licencia de
explotación de un juego llamado "lotería de precisión".
2. El señor Agudelo comenzó a ejercer el derecho concedido.
3. El sucesor del actor en la Secretaría de Gobierno revocó la resolución sin el consentimiento expreso y escrito de Eleázar de Jesús Agudelo (subraya el actor).
El Concepto de la violación lo expresó el actor en los siguientes términos: El acto de revocación expresa que la decisión se debió a manifiesta ilegalidad, cosa que de acuerdo con el actor no se dio en los autos. El acto revocado, por su parte, tampoco demuestra manifiesta ilegalidad pues se debió a lo dispuesto en el artículo 183 del C. de R.P. y M., que atribuye al alcalde el carácter de jefe superior de la Policía en el municipio. Además, compete a la Secretaría de Gobierno, según decreto municipal, la facultad de conceder licencia para juegos permitidos; a lo anterior hay que agregar que la Ordenanza 1 - 77 sustrajo del alcance del municipio una competencia que la ley le había otorgado. Alega del mismo modo violación del artículo 14 de la Ley 87 (sic) para contradecir la afirmación del Tribunal en el sentido de que la anulación de la Resolución RJ022 de 1984 reviviría la Resolución RJ - 018 de 1984.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Inicia sus consideraciones el a quo con la afirmación de que la acción de nulidad libremente puede ser ejercida por cualquier persona y procede contra un acto unilateral de la administración en la busca de la legalidad del acto. Recuerda que, según la jurisprudencia, no es la generalidad del acto lo que determina el
contencioso de anulación, sino los motivos determinantes de la acción. A lo anterior agrega que la anulación del acto acusado acarrea automáticamente el restablecimiento del derecho; de donde se tiene que la anulación de la resolución acusada implicaría, sin más, el restablecimiento de la anterior mediante la cual se otorgaba un permiso a un tercero; donde halla improcedente que sea un tercero no vinculado directamente por el acto acusado quien lo demanda y estima que ha debido ser el señor Eleázar de Jesús Agudelo el actor y ello dentro del término de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho. Lo anterior lo estima suficiente el Tribunal de Primera instancia para declararse inhibido de fallar en el fondo por ineptitud de la demanda.
III. EL RECURSO DE APELACION El actor intenta recurso de apelación con base en los siguientes argumentos: a) La simple nulidad se explica porque el acto acusado es ilegal. Admitida la demanda se notificó a quien no era el autor del acto acusado; no se le notificó al Secretario de Gobierno que sí lo era.
El alcalde alegó la ineptitud de la demanda. El Tribunal decidió no revocar el auto admisorio de la demanda pues no halló ineptitud, pero después en Sala de Decisión se declara inhibido. b) El apelante considera que el lesionado directo es él, "pues mi patrimonio moral, laboral y profesional ha sido mancillado por el acto acusado, el cual (sic) me consideró autor de un acto 'manifiestamente ilegal'. De modo que si el daño es un argumento, tengo los suficientes para que la jurisdicción de lo contencioso
administrativo produzca fallo de mérito. “(subraya la Sala). c) La anulación del acto acusado no implica que el acto revocado reviva. d) La ineptitud de la demanda es una excepción previa que fue decidida en el auto del 15 de julio de 1985 (fl. 52). Los hechos que configuren excepciones previasagrega - no podrán ser alegados como causal de nulidad por quienes tuvieron oportunidad de proponer tales excepciones. Tampoco infiere - podrá proponerse como hecho nuevo. De donde concluye que no puede el Tribunal, en un momento, considerar que es admisible la demanda y en otro, que el actor carecía de legitimidad en la causa para obrar procesalmente.
IV. VISTA FISCAL Según la Ordenanza 1, de 1977, se dispone que la licencia de funcionamiento será otorgada por la Gobernación del Departamento por intermedio de la Secretaría de Hacienda; de donde se sigue que el acto demandado - (sic) - la resolución RJ - 022 de 16 de febrero de 1984 - "se expidió por funcionario incompetente y violando por lo demás normas superiores - la Ordenanza 1 de 1977 - razones por las cuales la administración podía revocar motu propio la resolución mencionada, como así se hizo a través de la Resolución RJ - 022 de 1984 (sic)" (fl. 7 del cuaderno del recurso).
Por otra parte, son los motivos determinantes de la acción los que precisan el contencioso por seguir. Al demandar el actor la nulidad de la Resolución RJ - 022 y ser favorable la sentencia revivía automáticamente la Resolución RJ - 018 que
fue expedida por funcionario incompetente; en el fondo se trataba del ejercicio de una acción de restablecimiento del derecho, exclusivamente por el señor Eleázar de Jesús Agudelo, titular del derecho de invención y explotador del juego, desde
1978. Por otra parte, la acción debía ejercerse de oportunamente para evitar su caducidad.
De acuerdo con lo anterior, es legal la decisión del a quo por lo que sugiere se denieguen las pretensiones del apelante.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para comenzar las consideraciones de la Sala, debe observarse que en cuanto la aseveración del señor Fiscal, la Resolución RJ - 022 de 1984 no es el acto originalmente expedido por funcionario incompetente, ya que lo fue la Resolución RJ - O 18 de 1984, pues ésta no aparece de ninguna forma demandada, La demanda versa acerca de la Resolución RJ - 022 de 1984 que fue la que revocó aquella, con el fundamento de que el Secretario de Gobierno Municipal carecía de competencia para otorgar licencia de funcionamiento de la explotación del juego.
Hecha esta aclaración, pasa la Sala a considerar cada uno de los argumentos del apelante contra la sentencia de primera instancia.
A. Alega el apelante que su interés fue la legalidad de la decisión, de donde proviene la razón de haber intentado acción de nulidad, el interés general era lo vulnerado al dictarse una decisión que quebrantaba el orden jurídico superior. No encuentra entonces razón para que el Tribunal, al resolver sobre el recurso contra el auto admisorio de la demanda considerara que se trataba efectivamente del ejercicio de la acción de nulidad y no podía al dictar sentencia variar su concepto
para declararse inhibido de decidir. Ciertamente la parte demandada propuso en la contestación de la demanda, la excepción de inepta demanda, con fundamento en que realmente correspondía intentar la acción de restablecimiento del derecho, dentro de la oportunidad y por el interesado directo; pero al admitir la demanda el Consejero Ponente y ratificarse en ella al resolver recurso de reposición (fls. 52 a 57 del cuaderno administrativo), el Tribunal no renunció a considerar debidamente el cargo en el momento de dictar sentencia. Como se sabe, el auto admisorio de la demanda se refiere estrictamente a las condiciones formales de la demanda, no a las de fondo; porque si esto último fuera cierto, la sentencia sobraría. Para la Sala no se dan los supuestos para enervar la decisión del Tribunal con el argumento de haber admitido la demanda, circunstancia que no se deberá tomar como abandono de la discusión de la acción admisible. De lo anterior resulta que no es del caso aplicar lo dispuesto por los artículos 99 y 100 del Código de Procedimiento Civil, ya que el primero se relaciona con la decisión de las excepciones en incidente, cosa que no ocurrió en los autos. Tampoco procede el artículo 100 pues en este caso no se alega nulidad alguna, sino que el fenómeno que tiene lugar es la consideración de si la pretensión era ciertamente general y despersonalizada, que justificara la acción de nulidad y la intemporalidad para su presentación En relación con este argumento del apelante se tiene, simplemente, que la generalidad y desinterés personal del actor, no los juzgó tales el a quo porque
fundándose en la teoría de los motivos determinantes consideró que no era la legalidad lo que interesaba sino un particular interés, como se verá al desatar el siguiente argumento.
B. La demanda la intenta el actor alegando su condición de Secretario de Gobierno autor del acto revocado; su explicación para instaurar la acción la dio en los siguientes términos: "pues mi patrimonio moral, laboral y profesional ha sido mancillado por el acto acusado, el cual me consideró autor en un acto manifiestamente ilegal. ¿Qué prueba más se puede pedir de que el interés que animaba al actor era desbaratar una inferencia nacida del acto revocatorio, motivado en consideraciones de incompetencia en el funcionario que había otorgado la licencia de explotación del juego de precisión?
La teoría de la conducta administrativa, a semejanza de lo que ocurre con la personalidad jurídica, enseña que la persona jurídica es distinta de la natural que la representa. Lo propio ocurre en la administración: el funcionario actúa en nombre de la administración porque ésta, en últimas, es un ente de razón que obra solo a través de los individuos que la representan. Pero no existe ningún texto legal que faculte al exfuncionario a actuar a nombre propio cuando las decisiones tomadas durante el ejercicio de su cargo, sufren en el futuro alteraciones, modificaciones o revocaciones. Haber ocupado un puerto público no es considerado por la ley procesal como razón para la legitimación en la causa. Queda claro, entonces, que el actor alega haber instaurado la demanda, no en defensa de la legalidad, cosa que se busca en el ejercicio de la acción de nulidad, sino la defensa de su actuación como funcionario durante la cual expidió el acto
que fue revocado con el argumento de ser manifiestamente irregular; en otras palabras, está tratando de salvar su obra de gobierno y no la legalidad del orden jurídico. Para que no quede duda de que lo anima una pretensión de restablecimiento del derecho, afirma que es innegable el factor daño y que ello justifica la decisión del mérito. De lo anterior la Sala deduce que la acción instaurada fue equivocada y no puede entrar a corregir, o a interpretar de diversa forma, lo que en los autos aparece, por la enorme distancia conceptual que existe entre una y otra acciones. Se ha debido intentar la acción de restablecimiento; pero no era el actor, sino el beneficiario con la licencia de funcionamiento quien ha debido hacerlo, no sin tener en cuenta la noción de oportunidad del ejercicio. Pues si se aprecia debidamente, entre la presentación de la demanda y la expedición del acto acusado transcurrieron exactamente nueve (9) meses y no menos de cuatro (4) como es la exigencia legal para impedir que se produzca caducidad de la acción.
C. Resulta impertinente la mención del artículo 14 de la Ley 87 (sic. debió tenerse en mientes la Ley 153 de 1987) en relación con la regla de que la derogación de una ley no desaparece porque la disposición legal que la causó fue a su vez derogada. En el presente caso se trata de actos administrativos y no de leyes, cuya dinámica es enteramente distinta. Como se sabe, en el derecho administrativo se predica la doctrina del acto administrativo como decisión ejecutoria, institución jurídica que consiste en que proferido un acto administrativo, con las condiciones que determina la ley, debe cumplirse, salvo que sea
revocado, suspendido o modificado por otro en firme. En el caso de autos no se debe considerar este argumento pues resulta inaplicable, ya que la decisión del a quo se fundó en la consideración de que al actor no le asistía el derecho para intentar la demanda que no podía ser calificada de nulidad sino de restablecimiento del derecho. (Las subrayas son de la Sala).
D. El cuarto argumento del apelante es una reiteración del cargo que se examinó en el literal A: por lo que la Sala se remite a lo allí expresado.
Lo anterior es suficiente para concluir que no supo el apelante demostrar la ilegalidad denunciada en la sentencia de primera instancia razón por la cual se habrá de proceder a confirmar la decisión del a quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en un todo de acuerdo con el colaborador fiscal, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el día 22 de agosto de 1989, en la demanda instaurada por el doctor Luis Jahir Polanco Moreno, actuando en su propio nombre. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión del día doce de julio de mil novecientos noventa (1990).
