CE-SEC1-EXP1990-N1431

DECAIMIENTO DEL ACTO / SUSPENSION PROVISIONAL Es de elemental lógica, que una disposición que entra a reglamentar otra, pierde su vigencia cuando ésta no la tiene. El decreto demandado reglamenta el artículo 118 del Acuerdo distrital 7 de 1989 que fue suspendido provisionalmente, medida que se mantiene aún. En esto es nítido el mandato legal contenido en el artículo 66 del C.C.A., tanto en su antiguo texto como en las modificaciones introducidas por el Decreto 2304 de 1989. CONFIRMA LA SUSPENSION PROVISIONAL de los efectos del artículo 15 del Decreto 1467 de 1987 del alcalde mayor del Distrito Especial de Bogotá.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RODRIGO VIEIRA PUERTA

Santafé de Bogotá, D.C., primero (1) de junio de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 1431

Actor: HORACIO PERDOMO PARADA

Demandado: ALCALDIA DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA Referencia: RECURSO DE APELACION Habiendo concedido el recurso de apelación en el proceso de la referencia, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca remitió a esta Corporación el expediente y el auto objeto de la alzada. La Sala entra a decidirlo.

LA DEMANDA Tiende la acción a que se declare la nulidad del artículo 15 del Decreto 1467 de 9 de octubre de 1987, proferido por el señor Alcalde del Distrito Especial de Bogotá

que dice: “Artículo 15. CESION GRATUITA Y OBLIGATORIA. “El Instituto de Desarrollo Urbano, para efectos de adelantar la negociación directa o la expropiación de los predios que se requieran para vías arterias del plan vial, descontará en cada caso el área de cesión gratuita y obligatoria, equivalente al siete por ciento (7%) del área bruta del terreno. Con tal objeto el Instituto elaborará un registro topográfico en el cual se determinará la afectación vial. “Cuando la afectación vial sea superior al siete por ciento (7%) del área bruta del predio, el Instituto de Desarrollo Urbano negociará la diferencia con su propietario. Si no hubiere acuerdo para elevar a escritura pública la cesión gratuita y obligatoria se ordenará tal cesión por resolución motivada, contra la cual solo procederá al recurso de reposición. “El firme la resolución sin que el propietario hubiere hecho la citada cesión, el Instituto mediante apoderado iniciará proceso judicial para obtener el título traslaticio de dominio correspondiente al área de cesión gratuita. “En dicha resolución se establecerá claramente el área de cesión gratuita que tomará el Instituto para la construcción de la vía según el registro topográfico correspondiente y se ordenará la iniciación del proceso de expropiación para adquirir al área restante, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la misma conforme a las normas que regulan la materia”. LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL El actor, en el Capítulo V de su demanda, ha pedido al Tribunal a quo la suspensión provisional del acto demandado sustentando su súplica en la violación de unas normas superiores cuyos textos cita al hacer el parangón, exigido por la ley, entre

los extremos incompatibles. Tales normas son: el artículo 30 de la Constitución Nacional y el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo. Estima el peticionario, al exponer, la “violación manifiesta”, que el juzgador ya había oportunidad de estudiar y comparar la norma superior y la inferior a decidir la viabilidad de la suspensión provisional de un acto administrativo similar al acusado. Se refiere a una providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 1o. de diciembre de 1988 por la cual se suspendió provisionalmente el Acuerdo 7 de

1987. En lo dicho por el Tribunal, afirma el solicitante, hace consistir el concepto de violación: “Se presenta en forma clara y patente la violación de una de las normas invocadas, como lo es el artículo 30 de la Constitución Nacional que garantiza la propiedad privada y que sólo permite la expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa, por motivos de utilidad pública o de interés social definido por el legislador por cuanto nadie puede ser obligado a ceder su propiedad sin obtener la indemnización que le corresponde como titular del derecho de dominio”.

En cuanto al artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, manifiesta el actor que esta norma dice en seis numerales cuáles son los documentos que prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva y que siendo taxativa esta enumeración, “el señor Alcalde Mayor de Bogotá, no puede crear por medio de decretos nuevos títulos ejecutivos que no se encuentran contemplados en forma expresa en el C.C.A. y si lo hace se viola este estatuto”. LA PROVIDENCIA APELADA En auto del 13 de abril de 1989, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Tercera, admitió la demanda y se pronunció sobre la suspensión provisional impetrada. Juzga el Tribunal de primera instancia que al establecerse con la norma impugnada “que el 7% del área bruta de un terreno sobre el cual el IDU inicie negociación directa o si no se logra el acuerdo, se seguirá la EXPROPIACION, que se cederá gratuitamente, vulneró el artículo 30 de la Constitución Nacional que al garantizar la propiedad privada SOLO permitió la expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa por motivos de utilidad pública o interés social”. Advierte además dicha Sala que “en asuntos como éste, donde se impugna la nulidad de un acto reglamentario y se pide suspensión provisional, como es el artículo 15 del Decreto 1467 de 1987, reglamentario del Acuerdo 7 de 1987Estatuto de Valorización del Distrito Especial de Bogotá - del cual esta Corporación suspendió provisionalmente el artículo 118 - 1, norma que se reglamentó con el que ahora se acusa, se produce en el ordenamiento jurídico la cesión de los efectos de ese acto y por ende la de su reglamentario que depende de aquel. No podría un acto reglamentario producir efectos, cuando el que reglamentó no los produce, por decisión jurisdiccional ya por declaración de nulidad o ya de suspensión provisional, o porque la administración haya hecho uso de los poderes de revocación”. En la parte resolutiva de la providencia, numeral 2, el Tribunal suspende, provisionalmente “los efectos del Artículo 15 del Decreto 1467 de 1987 del Alcalde

Mayor del Distrito Especial de Bogotá”.

LA APELACION.

La providencia referenciada en el acápite anterior fue apelada, mediante memorial presentado el 10 de agosto de 1989, por la representante judicial del Distrito Especial de Bogotá. La recurrente hace una extensiva aplicación de su fundamento para apelar la decisión del Tribunal partiendo de dos “conceptos que son los que llevan a engaño al actor y por ende al Honorable Tribunal Administrativo”. Tales situaciones, derivadas, según el libelista, de la Constitución Nacional, la Ley 113 de 1928; Ley 1a. de 1943 y el Código civil, son: a) Dominio Eminente del Estado. “De acuerdo a lo establecido en el Artículo 4 de la Constitución Nacional; el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, sólo pertenece a la Nación. Así mismo; el artículo 674 del Código Civil señala que son bienes de la Unión aquellos cuyo dominio corresponde a la República”. b) Expropiación. “Tiene su fundamento en el artículo 30 de la Constitución Nacional en la cual se señala que “por motivos de utilidad pública e interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa”. Es ésta, según la apelante, una “Circunstancia singular, justificada en la incompatibilidad entre una situación patrimonial existente y una específica causa de utilidad pública e interés social que impone un cambio en dicha situación inmueble que pasa a ser destinada a una finalidad distinta de aquella a que su propietario lo venía utilizando”. Manifiesta también la apoderada del Distrito que al determinarse que solo el 7% del área bruta del lote a urbanizar debe cederse y el resto es asumido por el Distrito, el

Instituto de Desarrollo Urbano entra a negociar directamente o a expropiar con el fin de pagar la diferencia que resulta entre el monto de la cesión y la afectación de la vía arteria; concluyendo que se debe revocar la suspensión provisional que ha sido decretada del artículo en cuestión.

LA SALA CONSIDERA: Sin perder de vista que el motivo de la alzada es la suspensión provisional del artículo cuya nulidad se pide como demanda principal, es preciso cotejar la providencia recurrida con el postulado procedimental que, en lo contencioso administrativo, indica la operancia de esta medida precautelativa.

Así tenemos que, el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 31 del Decreto 2304 de 1989, estipula que, además del requisito de la solicitud y sustentación expresa de la medida, y tratándose de una acción de nulidad, “basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”. En el caso sub - judice, dos son las situaciones a tenerse en cuenta: a) La primera, hace referencia a la advertencia consignada en la parte considerativa de la providencia examinada. El Decreto número 1467 de 1987 (octubre 9) reglamenta parcialmente el Acuerdo No. 7 de 1987, “Estatuto de Valorización del Distrito Especial de Bogotá”. Dicho Acuerdo, el No. 7 de 1987, contiene en su articulado una disposición que, señalada con el número 118, “dice que el Instituto de Desarrollo Urbano para

efectos de adelantar la expropiación o negociación directa de los predios que se adquieran para vías arterias del Plan Vial, descontará en cada caso, EL AREA DE

CESION GRATUITA Y OBLIGATORIA EQUIVALENTE AL SIETE POR CIENTO

DEL AREA BRUTA DEL TERRENO”.

El artículo 118 del Acuerdo No. 7 de 1987 había sido demandado en acción contenciosa de nulidad ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca al cual decretó la suspensión provisional de dicha norma en auto de 1o. de diciembre de 1988 (Expediente 88D - 1782), providencia ésta que fue confirmada por esta misma Sala mediante auto de 23 de noviembre de 1989 (expediente 1278). Es de elemental lógica, que una disposición que entra a reglamentar otra, pierde su vigencia cuando ésta no la tiene. El artículo 118 del Acuerdo No. 7 de 1987 no esta en vigencia puesto que, como se dijo en el párrafo anterior, fue suspendido en forma provisoria y esa suspensión se mantiene según lo afirma la misma apoderada del Distrito al relacionar este recurso por ella interpuesto contra el auto que la decreta. En esto es nítido el mandato legal contenido en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo tanto en su antiguo texto como en las modificaciones introducidas por el Decreto 2304 de 1989. Esta sola razón es suficiente para mantener sin variación alguna lo decidido por el Tribunal a - quo. b) El actor señala exclusivamente dos normas superiores como violadas como fundamento de la suplicada suspensión provisional: El artículo 30 de la Constitución Nacional y el artículo 68 de la misma codificación superior.

En seguimiento de lo ordenado por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo en la parte ut supra transcrita, aparece “prima facie” una contradicción entre las normas superiores señaladas y el artículo denunciado. Podría tener razón, como podría no tenerla, tanto el Concejo Municipal como el señor Alcalde de Bogotá para establecer reglas de “cesión gratuita y obligatoria” con base en los criterios de “dominio eminente del Estado” y “expropiación” expuestos en forma por demás amplia por la profesional apoderada en el proceso. Sobre ello, esta Sala no hará mayores disquisiciones, en la decisión tomada por el Tribunal cuando suspendió la norma principal, es decir, el artículo 118 del Estatuto de Valorización el Distrito Especial de Bogotá; también, porque al entrar a analizar los argumentos que a la decisión del juzgador de primera instancia opone la recurrente en los que trae a colación otras disposiciones gubernamentales, que no estaban en el presupuesto jurídico inicial, sala a luz la dificultad en que se convierte el tratar de desvirtuar lo que “manifiestamente” aparece como transgredido sin que esto signifique que a la postre, expectativa obvia en todo proceso normal, el resultado no coincida con la apreciación que llevó al juzgador a tomar la medida cautelar. Entrar a hacer esa especie de lucubraciones, sería introducirse en los terrenos del prejuzgamiento. Por otra parte, como ya se dijo, la razón expuesta en el literal a) es suficiente para confirmar lo decidido por el Tribunal de primera instancia. Expuesto lo anterior, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

RESUELVE: CONFIRMAR el auto apelado.

Cópiese, notifíquese y una vez en firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa.

SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ PABLO J. CACERES CORRALES

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ RODRIGO VIEIRA PUERTA

AUSENTE

VÍCTOR M. VILLAQUIRÁN

SECRETARIO