CE-SEC1-EXP1990-N1482

CONTENCIOSO OBJETIVO IMPROPIO / CONTENCIOSO OBJETIVO PROPIO / ACCION DE LESIVIDAD / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES El legislador es quien define exactamente la titularidad de las acciones y su alcance, siendo de todas maneras excepcional el permitir a cualquier persona atacar ante los jueces administrativos los actos de contenido particular y concreto. El uso de la acción regulada por el inciso 2 artículo 136 C.C.A. (o recurso jurisdiccional de lesividad,) supone que el acto sea declarativo de derecho y de contenido particular, porque si fuera de carácter general, la administración posee la atribución de la derogatoria de sus propios actos abstractos, para cuyo ejercicio no necesita habilitación judicial alguna, o la acción de nulidad si se trata de un acto de otra persona jurídica de derecho público. Cuando el acto administrativo cree o reconozca una situación o un derecho individuales que, a juicio de¡ legislador, afecten de alguna manera el ejercicio general de los derechos y libertades impida su efectividad o sea incompatible con el orden jurídico y los fines de] Estado, es atacable por la vía de la acción pública de nulidad, siempre y cuando la ley haya previsto el uso de ese contencioso objetivo contra el acto individual. Si la ley no establece concretamente la acción popular y objetiva contra el tipo de acto subjetivo que se pretenda atacar ante el juez administrativo, tal providencia no será posible juzgarla en esa vía.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejero ponente: PABLO J. CACERES CORRALES Bogotá, D. E., dos (2) de agosto de mil novecientos noventa (1990)

Radicación numero: 1482

Actor: OSWALDO CETINA VARGAS Demandado: EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA Referencia: Naturaleza del negocio: Acción de nulidad Decisión: Admisión de la demanda y suspensión provisional

I. - LAS PARTES Y LOS INTERESADOS EN EL PROCESO El Sr. OSWALDO CETINA VARGAS, utilizando la acción de nulidad de que trata el artículo 84 del C.C.A. y actuando en su propio nombre, demanda la resolución No. 178 del 27 de marzo de 1990 expedida por el Gerente General (encargado) de la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, mediante la cual dispuso, al decidir un recurso de reposición, el pago de una suma de dinero a la sociedad CONSORCIO PROCTOR LTDA. CAICEDO INGENIEROS LTDA. con base en el desarrollo de un contrato suscrito entre la Empresa Oficial y el Consorcio privado.

Son, partes e interesados en el proceso que aspira a promover el actor las siguientes personas: A. - PARTE DEMANDANTE: Es el ciudadano colombiano Sr. OSWALDO CETINA VARGAS quien usa la acción pública de nulidad contra la Resolución 178 de 1990 de COLPUERTOS.

A. - PARTE DEMANDADA: Es la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA S.A. representada por el Gerente General, de cuyo despacho proviene el acto acusado. Igualmente, es demandada la firma CONSORCIO PROCTOR LTDA.

CAICEDO INGENIEROS LTDA. beneficiaria del reconocimiento de la deuda y de la orden de pago que hace la resolución demandada No. 178 de 1990. A esas personas solicita el actor se les notifique el auto admisorio de la demanda

y, por lo tanto, se les vinculó en tal calidad al proceso. Il. - LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA Con el fin de documentar esta decisión, la Sala estima pertinente consignar en ella la súplica de la demanda que consiste en reclamar la nulidad de la Resolución No. 178 del 27 de marzo de 1990, originaria de la Gerencia General de la EMPRESA COLOMBIANA DE PUERTOS, acto que al desatar un recurso de reposición interpuesto por el consorcio ya mencionado dispuso textualmente: "PRIMERO. - Revocar, como en efecto se hace la decisión adoptada por esta Gerencia General mediante oficio No. 174373 del 26 de diciembre de 1989 en el sentido de negarle la petición formulada por el CONSORCIO PROCTOR LTDA. CAICEDO INGENIEROS LTDA. y referente al restablecimiento del equilibrio económico y financiero del Contrato No. 72 / 86 y en su reemplazo ordenar el reconocimiento solicitado con fundamento en los considerandos de esta Resolución". "SEGUNDO. - Ordenar pagar a la Firma CONSORCIO PROCTOR LTDA. CAICEDO INGENIEROS LTDA., la suma de DOSCIENTOS TRES MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS ($ 203.838.984,50) moneda corriente, por concepto de reconocimiento hecho y correspondiente al restablecimiento del equilibrio económico y financiero del contrato No. 72 / 86". "TERCERO. - Negar el reconocimiento de intereses sobre la suma anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia".

"CUARTO. - Con la presente Resolución queda agotada la vía gubernativa". La providencia de COLPUERTOS fue notificada personalmente al representante legal del Consorcio el 29 de marzo de 1990. El actor pide, igualmente, la suspensión provisional del acto acusado y aporta, en copias auténticas, la Resolución No. 178 de 1990, los Estatutos de la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, el contrato 72 de 1986 y una certificación del Jefe de la División de Presupuesto de la citada Empresa donde se hace constar que en el presupuesto de gastos de inversión no aparece apropiación alguna para el pago de la suma de dinero de que trata la resolución 178.

III. - LA ADMISION DE LA DEMANDA

A. - LOS ELEMENTOS MATERIALES DE LA DEMANDA.

La primera determinación que ha de adoptar la Sala en este asunto es sobre la admisión de la demanda, para lo cual es imprescindible estudiar, con base en ella y en los documentos que la acompañan, la procedencia de la acción de nulidad intentada por el ciudadano demandante. Será oportuno, pues, precisar los elementos teórico procesales que han servido para diseñar la naturaleza y las formalidades de semejante mecanismo de control de la legalidad del derecho administrativo nacional. Los datos básicos y objetivos para el análisis están descritos en los apartes anteriores de donde se puede establecer sin duda alguna que: 1o. - El ciudadano actor obra en su propio nombre, invocando, como móvil de su gestión, la defensa del orden jurídico colombiano e impugnando, por tanto, la validez de un acto de la administración con uso de la acción pública de nulidad sin

pretender para sí alguna forma de restablecimiento del derecho ni de indemnización, por cuanto el acto per se no se dirige a modificar, reducir o aumentar sus derechos y situaciones jurídicas individuales. Los atributos, pues, de la persona demandante son ajenos de manera absoluta, a las disposiciones y los efectos del acto acusado en esta vía jurisdiccional. 2o. La Resolución de la Gerencia General de COLPUERTOS es un acto administrativo de índole particular que fue expedido con los antecedentes de un contrato de obra pública y de unas situaciones de hecho y de derecho que sirvieron al Consorcio contratista para pedir a COLPUERTOS, reconocer la existencia de un desequilibrio económico y financiero que afectó la ejecución del objeto y la consecuente orden de pago de los costos asumidos por la Firma perjudicada con tales situaciones imprevistas. Finalmente el reclamo fue aceptado por la Empresa del Estado en la resolución 178 de 1990, acto que agotó el autocontrol de la vía gubernativa. 3o. - En la contratación, en la actuación administrativa y en el trámite de la vía gubernativa no aparece como parte interesada en el asunto que ella trata, el ciudadano demandante, Sr. OSWALDO CETINA VARGAS. Evidentemente, las relaciones jurídicas engendradas en el Contrato 72 de 1986 de COLPUERTOS y en las providencias que hacen parte de la gestión de la administración activa en este asunto no se encuentra determinación alguna que tenga efectos sobre los intereses particulares del demandante. Las partes vinculadas en esos desarrollos administrativos se concretan a COLPUERTOS y al

CONSORCIO PROCTOR LTDA. CAICEDO INGENIEROS LTDA.

B. - LOS ELEMENTOS TEORICO - PROCESALES DE LA ACCION UTILIZADA. 1. - El ejercicio del acción de nulidad contra actos de contenido particular.

La evolución de nuestra jurisprudencia en materia de la viabilidad de las acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho, antes llamada de plena jurisdicción, ha tenido varios períodos que fueron bien descritos en la sentencia de la Sala Plena de lo contencioso Administrativo del 8 de agosto de 1972 (Consejero: Dr. HUMBERTO MORA OSEJO).EL primero de ellos identifica con la vigencia de la ley 130 de 1913 que consagró las acciones nulidad o ciudadana contra los actos nacionales o locales y la privada dirigida contra los actos violatorios de derechos civiles ejercida exclusivamente por sus titulares. Informa la sentencia que en 1938 el Consejo de Estado estuvo que cuando un precepto afectaba un derecho civil individual era pertinente ejercer ambas acciones: la de nulidad por cuanto el acto violentaba orden superior y la privada para obtener la reparación del agravio sufrido. le denominó acción mixta que contaba, además, con el antecedente del artículo 4o. de la Ley 80 de 1935 que permitía solicitar la nulidad de los ,actos violatorios de los derechos civiles y la forma de reparar los perjuicios. Es decir, la competencia del juez se extendía desde el examen de la nulidad del acto hasta la indemnización de perjuicios: era una plena jurisdicción, una competencia integral sobre todos los elementos de discusión litigioso comprendidos en esos extremos.

Con la expedición de la ley 167 de 1941 (arts. 62 a 65) se inicia un segundo período distinguido por una tesis según la cual la acción de nulidad procedía contra los actos creadores de situaciones jurídicas generales, "por estimar - dice la sentencia citada de la Sala Plena de 1972 - como en la legislación anterior, que la naturaleza del acto condiciona la procedencia de la acción". Fue una época (1941) en la cual ya había hecho carrera la escuela de Burdeos (DUGUIT, JEZE Y BONNARD) que abandonó críticamente y en medio de la crisis de la estructura estatal clásica, las definiciones formales y orgánicas de los actos jurídicos para observar, mejor, su contenido y derivar así el régimen aplicable y, ante todo, conceder una mayor capacidad al reglamento frente a la ley. El atribuir al campo de la acción objetiva los actos generales y a la plena jurisdicción los de contenido particular y concreto, hizo una interpretación rígida de los postulados de esa escuela cuya labor precisamente se orientaba en otra dirección: a criticar lo estricto e inoperante de las clasificaciones del Siglo XIX y se dirigía, con sentido político - constitucional, a una reinterpretación de los dominios de la ley y del reglamento. Esa tesis se mantuvo entre nosotros hasta 1961, año en el cual se inicia otro período con la conocida sentencia del 10 de agosto (Consejero: Dr. CARLOS GUSTAVO ARRIETA). Allí el Consejo adoptó la doctrina denominada de los motivos y finalidades que parte del criterio consistente en que los artículos 62 a 65 y 83 del C. C. A. vigente en la época (Ley 167 de 1941) permitían ejercer, de

acuerdo con una interpretación exegética, la acción de nulidad contra "todos los actos administrativos" a que se refieren esos artículos sin distinguirlos según su contenido. La ley, advirtió entonces la jurisprudencia, no establece la asignación rígida de la acción de nulidad para los actos generales y la de plena jurisdicción para los de contenido particular, porque de acuerdo con el artículo 83 el "contencioso de anulación puede ejercerse en cualquier tiempo contra todos los actos administrativos". El tema lo había considerado un pionero salvamento de voto del mismo Consejero, Dr. C. A. ARRIETA y, en el asunto propio de la sentencia de 1961, por iniciativa del colaborador fiscal. (Cita de la Sentencia del 18 de agosto de 1972. Anales. T. LXVII, la. parte. pp. 82 - 86). Para esta nueva interpretación jurisprudencias la procedencia de la acción de nulidad depende de la compatibilidad entre los motivos y finalidades del actor y los motivos y finalidades "que las normas asignan a la acción. Cuando se trata de juzgar actos generales demandados en el contencioso de anulación la similitud es obvia, pero cuando se trata de actos particulares se ha de considerar si la sentencia favorable determina "el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuicidad " porque allí " el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley". Se trataba de cerrar el paso a quienes, habiendo perdido por caducidad la oportunidad de ocurrir ante la jurisdicción, utilizaban la acción de nulidad contra

actos particulares que les perjudicaban y cuya anulación implicaba automáticamente el restablecimiento del derecho. Por esas fechas ' varias personas intentaron tal tipo de procesos. Según la comentada jurisprudencia era evidente que la intención de los demandantes no se ajustaba a las previsiones legales sobre el fin de la acción de simple nulidad sino que perseguían eliminar los efectos de la ejecutoriedad del acto y de los términos de caducidad invocando la posibilidad legal de impugnar en cualquier tiempo las providencias de contenido particular que los afectaban. Precisamente la sentencia de 1961 se dictó en un proceso de nulidad que buscaba el restablecimiento del derecho con semejante mecanismo. En dicho juicio el Sr. Agente del Ministerio Público (Dr. ULADISLAO DOMINGUEZ) manifestó en su concepto que: "... por lo tanto, la acción a seguir era la contenciosa de plena jurisdicción y no la de simple nulidad. Son estas las situaciones que el Consejo de Estado no puede pasar por alto, porque al establecer esta práctica, cualquier ciudadano a quien asista interés directo para censurar o pedir la nulidad de actos administrativos, invocando simplemente la acción de nulidad de actos administrativos, podría intentar acciones caducadas por el transcurso del tiempo". La jurisprudencia de los motivos y los fines tuvo y tiene ese propósito: evitar que gracias a la equívoca redacción de la ley procesal administrativa los particulares interesados eviten los efectos de la caducidad de las acciones con el designio de revivir los términos que la ley consagra para hacer efectivos los derechos individuales mediante la vía jurisdiccional. El postulado de la necesaria

compatibilidad entre los motivos del actor y los fines de la ley se concibió como el lógico y eficaz instrumento teórico procesal que servía para analizar la pertinencia concreta del uso de la acción de nulidad contra actos particulares y poder así criticar la prosperidad de las acciones en cada caso para negar la relación procesal desde el mismo momento de la admisión de la demanda. En este último período la jurisprudencia ha refinado y aclarado la tesis de 1961. Varios problemas se han resuelto: a) La obligación de vincular al proceso al titular de la situación jurídica constituida por el acto demandado en el contencioso objetivo, por cuanto surge allí un litis consorcio necesario que le impone al juez tal deber ineludible (Sección Primera. Sentencia del 20 de agosto de 1979.

Consejero: Dr. CARLOS GALINDO PINILLA). b) La precisión doctrinario acerca de la diferencia fundamental entre las acciones de nulidad y de plena jurisdicción, para remitir a la primera la tutela del orden jurídico abstracto con apoyo en la jerarquía normativa, y la segunda, además de la virtual defensa del orden jurídico, a la garantía de los derechos privados civiles o administrativos "violados o conculcados por actos, hechos y operaciones administrativas". Es importante anotar que si bien se dice comúnmente en la doctrina y en la jurisprudencia que toda persona perteneciente al cuerpo político de la Nación tiene el claro interés y el deber general de vigilar el mantenimiento del orden jurídico y por esto se le confiere la facultad de demandar las normas que considera violatorias del orden superior, en el fondo de la cuestión está el objeto del sistema jurídico: la eficacia,

vigencia y efectividad de los derechos y libertades fundamentales del individuo. Corresponde ahora llamar la atención sobre otra situación diferente y no considerada por la jurisprudencia de 1961 cuya preocupación se refirió, primordialmente, al ejercicio indebido de la acción de nulidad contra actos de contenido particular para burlar los efectos de la caducidad de la acción. Ocurre que si se permitiera ejercer la acción pública contra actos particulares, con la única restricción que anota la sentencia de 1961, la ilimitada extensión de esta facultad tiene un grave peligro que se ubica en el otro extremo de su tesis porque se crearía la inseguridad más desestabilizante en las relaciones jurídicas y la inequidad más absurda, porque al mismo tiempo que al particular perjudicado con una decisión administrativa se le limita el derecho a demandar con el plazo de los cuatro meses y se le prohibe el ejercicio de la acción de nulidad para eludir los efectos de la caducidad, se autoriza a todas las personas para que impugnen las situaciones y los derechos ya constituidos, asaltando indiscriminadamente de esa manera la seguridad de las relaciones que protege la Constitución Política de Colombia. No vale contra esta preocupación el argüir que el interesado debe ser llamado para que defienda sus derechos en el proceso, porque lo cierto es que los derechos y situaciones particulares que no afectan más que los intereses puramente individuales y no interfieren en manera alguna el ejercicio de los derechos y las libertades, deben quedar en firme en algún momento, a partir del cual se tornan inatacables, así existan motivos de invalidez en los actos

administrativos que los engendraron. Cosa distinta será si la situación particular interfiere el sistema de derechos y libertades, monopoliza su ejercicio, rompe la igualdad y los principios que sustentan el orden jurídico y trastorna el orden público. En tal caso el acto particular se ha transformado, por la extensión de sus efectos erga omnes en una determinación de alcance general y quedará expuesto al ataque jurisdiccional. Pero en este punto es obligatorio dar continuidad a la tesis de los motivos y los fines para hacer armónico el sistema del control de la legalidad. Si observamos la evolución legislativa desde la ley 167 de 1941, Código bajo cuyo imperio se formuló la jurisprudencia de 1961, encontramos que la procedencia de la acción pública contra actos de contenido particular y concreto está precisamente regulada por la ley. El legislador colombiano ha venido considerando, en las diversas normas procesales expedidas desde 1941 hasta el Decreto extraordinario 2304 de 1989, cuales relaciones individuales y concretas (creadas en el seno del derecho público) pueden afectar gravemente el orden jurídico y, por supuesto, la vida social y, con esa presunción indiscutible (originada en la esencia política de la potestad legislativa), ha señalado expresamente los casos en que cualquier persona puede atacar ante el juez los actos administrativos de contenido individual. Veamos, como ejemplos, varias de estas previsiones en las cuales la ley faculta a los ciudadanos en general, sin que tengan que acreditar un interés privado, para intentar las acciones públicas contra actos particulares:

a). - El contencioso electoral. - Con el fin de mantener la base democrática del sistema representativo fundamentado en el artículo 2o. de la Constitución, la ley procesal consagra la acción pública sobre actos electorales concretos. (Arts. 223 y ss del C.C.A.) b. - Los contenciosos de nulidad de cartas de naturaleza. - Con el fin de preservar la integridad misma de la Nación conformada por los colombianos según los principios del artículo 8o. de la Constitución Política. (Arts. 221 y ss. ibídem). ' c. - Los contenciosos de nulidad con los nombramientos de empleados del control fiscal de la Nación. En 1975 la Ley 20 (Art. 57) estimó de vital importancia para la eficacia y los fines del control fiscal, conferir a los ciudadanos la potestad de impugnar jurisdiccionalmente los nombramientos de los empleados de la Contraloría General de la República. Es un elemento de control popular frente a una Institución que era necesario someter a la mayor vigilancia posible según el concepto soberano del legislador colombiano producido en la coyuntura institucional que originó la ley 20. d. - El contencioso de nulidad de los nombramientos ilegales de funcionarios. El Decreto legislativo No. 2898 de 1953 confiere al Procurador General de la Nación la facultad de demandar, en cualquier tiempo, los nombramientos de funcionarios hechos en contra de las condiciones y exigencias legales. Existe un compromiso de orden público en esta excepción por tratarse del ejercicio de la función pública. (Para un análisis sobre la vigencia de esta acción de nulidad Cfr.

C. de E. Sala Electoral. Sentencia del 24 de marzo de 1988. Consejero: Dr.

SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ. Actor: Procurador Regional de Neiva. Expediente No. E - 137). e. - El contencioso de nulidad de marcas. Establecido por el artículo 596 del Código de Comercio por causales especiales (art. 585 y 586) y con una caducidad de cinco años. En todos los casos anteriores se trata de actos de contenido particular que la ley ha considerado de especial interés público y por ello ha entregado, expresamente, a los integrantes todos de la Nación colombiana, el derecho de impugnarlos ante la jurisdicción administrativa con el empleo de la acción de nulidad. Es interesante anotar que la acción de nulidad no se distingue por el plazo de su utilización. La ley puede estimar que el ejercicio de la acción se someta o no a un término de caducidad, sin que tal lapso haga parte de su esencia. Lo básico en la definición del contencioso objetivo es el alcance de su titularidad. Cuando se consagra por la ley a favor de todas las personas o se adscribe como una función a los representantes del interés general de la Nación, podemos advertir que estamos en presencia de la acción de nulidad. En el caso listado arriba en la letra d) EL Ministerio Público (Decreto legislativo 2898 de 1953) actúa en representación de la Nación y su demanda puede ser incoada a instancias o sugerencias de personas particulares que llene conocimiento del nombramiento o la designación ilegal del funcionario en cuestión. Estas anotaciones sirven para destacar y distinguir dos situaciones: 1a. ) cuando el representante de la Nación (el Ministerio Público, en el caso del Decreto 2898 de

1. demanda en uso de la acción de nulidad expresamente consagrada para atacar los actos administrativos de contenido particular por existir una violación del orden superior, no necesita acreditar perjuicio o lesión algunos que haya recibido el Estado por efecto de las providencias acusadas. 2a. ) cuando las entidades públicas demandan los actos particulares en el contencioso denominado en el derecho comparado de lesividad, es necesario acreditar ese daño pues se trata de una acción de restablecimiento del derecho como lo indicará la Sala más adelante. (Art. 136 del C.C.A.).

La extensa y compleja legislación colombiana, expedida a veces con la inspiración transitoria de la coyuntura político - social, ha considerado en el pasado otros casos similares a los anteriores o, a veces, modalidades de las acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho que, de todas maneras parten de un principio: el legislador es quien define exactamente la titularidad de las acciones y su alcance, siendo de todas maneras excepcional el permitir a cualquier persona atacar ante los jueces administrativos los actos de contenido particular y concreto. Jurisprudencialmente se han discutido esos casos debido a la dificultad técnica de precisar, dentro de nuestra metodología legislativa, su vigencia en medio de esa gigantesca normativa sustancial y procesal colombiano. (Cfr. Ley 135 de 1961, Ley agraria, art. 381 ya derogado).

En consecuencia: a) Utilización del contencioso de restablecimiento del derecho: Cuando el acto administrativo que reconoce la situación particular y concreta o el derecho individual no tiene más alcance que el de la simple relación subjetiva, tal providencia causará estado y su demanda puede promover el juicio, siempre que

el actor demuestre un interés y la presente dentro de los términos de caducidad de que habla el Código Contencioso Administrativo y las normas que lo complementen. En este sentido tiene plena aplicación la tesis de la ya citada jurisprudencia de 1961 porque únicamente con esta acción puede intentarse la anulación de los actos administrativos de contenido individual para obtener el restablecimiento del derecho, pues el designio del actor se acomoda a los fines que la ley le atribuye al contencioso subjetivo. Esto explica que en la tramitación del juicio sean útiles y compatibles (por la remisión del art. 267 del C.C.A. al C. de

P. C.), los instrumentos del procedimiento civil. Entre ellos se destaca la fijación de la cuantía, si es el caso, en función de la cuantificación del derecho o de la situación particular a discutir.

Un caso especial dentro de esta hipótesis aparece en el inciso segundo del artículo 136 del C.C.A. que confiere a las Entidades públicas un término de dos años para intentar las acciones de restablecimiento del derecho y, en tratándose de actos que reconozcan prestaciones periódicas, en cualquier tiempo. (Cfr. inciso 3o.). La posibilidad de atacar sus propios actos en un juicio de restablecimiento del derecho es la institución que el derecho comparado (Español, fundamentalmente) ha denominado "recurso de lesividad ". Varios principios están en juego dentro de su estructuración. Por una parte, los actos susceptibles de ser acusados de semejante manera, deben ser providencias declarativas de derechos individuales o de situaciones jurídicas de igual naturaleza. Esas providencias únicamente pueden ser revocadas, dentro de la actuación propia de la

administración, en respuesta a la interposición de los recursos de la vía gubernativa o cuando, existiendo alguna de las causases de la revocación directa, el particular acepta expresamente la revocación. Si tales hipótesis no son viables ni se puede revisar de oficio el acto (revocación directa), sin el consentimiento del interesado, porque no tuvo su causa en medios ¡legales (art. 73, Inc. 2o.) la Entidad pública lesionada debe acudir a la jurisdicción administrativa para que mediante sentencia se lo anule, terminando así con su ejecutoriedad y la presunción de su legalidad. Unicamente en la vía jurisdiccional pueden, dentro de nuestro sistema jurídico, desaparecer esos reconocimientos que el Poder público hace de las situaciones y derechos individuales. El uso de la acción regulada por el inciso 2o. del artículo 136 (o recurso jurisdiccional de lesividad) supone que el acto sea declarativo de derechos y de contenido particular, porque si fuera de carácter general, la administración (es decir, la Entidad específica que dictó la providencia) posee la atribución de la derogatoria de sus propios actos abstractos, para cuyo ejercicio no necesita habilitación judicial alguna, o la acción de nulidad si se trata de un acto de otra persona jurídica de derecho público. Además, se requiere que la providencia resulte lesiva de los intereses públicos (económicos o de otra naturaleza) y contradiga el orden jurídico, porque la primera pretensión es la declaratoria de nulidad respaldada en el desconocimiento anotado. No se pueden alegar por la Administración, para lograr la anulación, motivos de conveniencia según las

orientaciones de práctica política de los Gobiernos, porque el problema se ubica en el campo puramente jurídico. Si el acto se ajusta al orden vigente estará destinado a permanecer incólume aunque la Entidad pública alegue y pruebe una lesión objetiva. Ese daño no será ilegal porque la normativa superior respalda la validez de la decisión administrativa atacada con estos mecanismos. Igual cosa ocurre con los particulares que, por ejemplo, reciban una sanción por el Estado. Si su aplicación se apoya plenamente en el orden jurídico, la afectación o disminución del derecho es legal y debe ser ejecutado. Claro está, que en nuestro sistema, no es necesaria la previa declaración administrativa de la lesividad como un presupuesto para intentar este tipo de acción, como ocurre, por ejemplo, en España. La ley exige, sin embargo, que el daño irrogado por el acto demandado se exprese en el mismo libelo con el cual se ejerce la acción. La ley ha limitado, pues, la propia facultad del Estado de atacar sus actos ante la jurisdicción administrativa y ha ubicado esta atribución en el ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho. b) Utilización del contencioso objetivo de nulidad. Los actos administrativos de carácter general son objeto de la acusación mediante la acción de nulidad en todos los casos por determinación del artículo 216 de la Constitución política y de los artículos 82, 83 y 84 del C.C.A. que lo desarrollan. Su titularidad pertenece a cualquier persona pública o privada. Esta es la regla común y obvia. Pero cuando el acto administrativo cree o reconozca una situación o un derecho individual que, a juicio del legislador, afecten de alguna manera el ejercicio

general de los derechos y libertades, impida su efectividad o sea incompatible con el orden jurídico y los fines del Estado, es atacable por la vía de la acción pública de nulidad, siempre y cuando la Ley haya previsto el uso de este contencioso objetivo contra el acto individual. Si la ley no establece concretamente la acción popular y objetiva contra el tipo de acto subjetivo que se pretenda atacar ante el juez administrativo, tal providencia no será posible juzgarla en esa vía. Solo de esta manera se asegura la compatibilidad de los propósitos del actor con los fines de las acciones contenciosas y, ante todo, con la seguridad que el orden jurídico garantiza para las relaciones creadas conforme a la ley que, han causado estado. Es de vital importancia anotar en favor de lo aquí sostenido que si la facultad de los ciudadanos de