CE-SEC1-EXP1990-N324

DANCOOP - Funciones La función de la División de Asuntos Legales del DANCOOP, debe limitarse a conceptuar sobre la legalidad o validez del acto intraasociativo de estas sociedades y registrar tales actos con fines exclusivamente probatorios. El acto acusado, visto no por su estructura externa y formal que le da apariencia de acto de simple trámite, sino por el contenido material de sus exigencias, tomó decisiones con fundamento en disposiciones inexistentes referidas al Decreto Ley 1598 de 1963. SE DECLARA LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en los Oficios 3 - 0437 - R de marzo de 1981 emanado de la División de Asuntos Legales del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. Los del Oficio de 7 de abril de 1986 suscrito por el jefe de la División de Asuntos Legales y el auto que resuelve un recurso de queja de fecha 25 de abril de 1968 suscrito por el jefe y secretario general del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: PABLO J. CACERES CORRALES

Santafé de Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 324

Actor: UNION COOPERATIVA NACIONAL DE AHORRO Y CREDITOUCONAL

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE

COOPERATIVAS - DANCOOP Referencia: ACCION DE NULIDAD Conformaron la relación procesal en este juicio las siguientes partes: EL DEMANDANTE: La Unión Cooperativa Nacional de Ahorro y Crédito, Uconal,

mediante apoderado debidamente reconocido, quien demandó la nulidad de tres decisiones administrativas y la suspensión de las mismas, todas ellas originadas en el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.

EL DEMANDADO: La Nación (Estado Colombiano) representada por el Jefe del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas DANCOOP quien fue notificado a solicitud del demandante y ha intervenido en el proceso mediante diversos apoderados.

II. LA CONTENCION

A. El planteamiento del demandante El demandante a través del apoderado, solicita de la Corporación:

1. Pretensiones Que se declare la nulidad de los actos acusados en cuanto a la decisiones que más adelante se detallan, y que están contenidas en los siguientes escritos:

1. Oficio 3 - 0437 - R de 14 de marzo de 1986, emanado del Jefe de División de

Asuntos Legales del DANCOOP.

2. Comunicación del 7 de abril de 1986, suscrita por el mismo Jefe de la División de

Asuntos Legales del DANCOOP.

3. El auto proferido por el Jefe del Departamento Nacional de Cooperativas DANCOOP y calendado el 23 de abril de 1986, “Por medio del cual se resuelve un recurso de queja”.

2. Hechos 1o. La Junta directiva de UCONAL en reunión del 31 de enero de 1986, según acta No. 064 y siguiendo su propio estatuto y reglamente decide sancionar a 18 de sus cooperativas afiliadas con suspensión de todos sus derechos por un año (folio 69). 2o. Las cooperativas sancionadas por UCONAL presentan una serie de denuncias

ante el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, entidad que inició las investigaciones que culminaron con el oficio 3 - 0437 - R del 14 de marzo de 1986 originario del Jefe de la División de Asuntos Legales. Dicho oficio, cuya estructura formal no es la de una resolución, circunstancia que sirvió al Jefe de la División Legal para hacer caso omiso a las formas legales de notificación, limitándose a la comunicación por envío a la Junta Directiva de la cooperativa pero que por su contenido tiene el carácter de una verdadera decisión, incorpora una cadena argumentativa mediante la cual se busca probar que UCONAL quebrantó la Ley 24 de 1981 al aplicar tales sanciones, con base en un reglamento interno no aprobado por la sección de reglamentación y consulta del Departamento, sanciones que carecen, según el mencionado oficio, de validez alguna por tal motivo. Dicho oficio culmina entonces, con decisiones terminantes como se observa en la parte final del texto del oficio así: “... La División de Asuntos Legales manifiesta que imprueba el acta No. 064 de la reunión llevada a cabo el 31 de enero de 1986 por la Junta de Directores de UCONAL en lo referente a las sanciones adoptadas, imprueba las resoluciones 039, 040, 041, 042, 043, 044, 045, 046, 047, 048, 049, 050, 051, 052, 053, 054, 055, 056 del 31 de enero de 1986, expedidas por la Junta de Directores, declara que las (18) entidades cooperativas socias de “UCONAL de

que trata el presente pronunciamiento, conservan para todos los efectos legales el pleno ejercicio de sus derechos y obligaciones que le otorgan la ley y las disposiciones estatutarias a los socios, y formula a manera de observación que el monto total del salario superior a los $280.000, aprobado para el representante legal se perfila dentro de lo consagrado en el artículo 5º del Decreto Ley 1598 de 1963” (folio 5). 3o. UCONAL por conducto de apoderado, interpone ante el Jefe del Departamento en su condición de inmediato superior del Jefe de la División Legal, el recurso de apelación, el cual se considera improcedente según oficio del 7 de abril de 1986 originario del Jefe de la División de Asuntos Legales ya que según él la Ley 24 de 1981, artículo 41, expresamente desestima toda posibilidad de que sus actos (los de la División Legal) puedan ser susceptibles de recurso alguno por ser estos actos de ejecución (folio 72 del expediente 324). 4o. El día 14 de abril, el apoderado de UCONAL interpone directamente ante el Jefe del Departamento de recurso de queja, y el 25 de abril, el apoderado mencionado es notificado del “auto por medio del cual se resuelve el recurso de queja” calendado el 21 de abril de 1986, providencia que declara improcedente el recurso impenetrado e inhibitorio para conocer y decidir de conformidad con el artículo 49 del C.C.A. (folio 17 del expediente 324).

3. Fundamentos de Derecho En toda la extensión de la demanda el actor muestra y reitera a la corporación, que la Ley 24 de 1981 que transformó la Superintendencia Nacional de Cooperativas y

le fijó objetivos, estructuras y funcione al naciente Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, atribuyó a la División Legal, la función de “conceptuar sobre la legalidad o validez de los actos de la entidad sometidos a la acción del Departamento”, pero “carece de competencia para definir, determinar, resolver, fallar o declarar, si tales actos son legales o ilegales, válidos o inválidos, campo que como repetidamente lo han puntualizado los Tribunales competentes y así lo ha reafirmado el propio Jefe del DANCOOP, corresponde privativamente a la Rama Jurisdiccional”. (folio 84). Así mismo, indica el demandante, las funciones del Departamento y específicamente de la División Legal no podían desligarse de la función que se señala al Estado, a través del DANCOOP, en relación con su intervención sobre el sistema cooperativo según las disposiciones del Decreto 1598 de 1963. Trae a colación el caso de la inspección y vigilancia a las cooperativas, e indica que la intervención estatal se limita al fomento, la asistencia técnica y un control y vigilancia que no tocan con la autonomía privada de los sistemas de autocontrol y desarrollo democrático de este tipo de asociaciones de cooperación, que si bien son de interés social, en ningún caso son congestionadas o intervenidas en su autonomía jurídica como expresamente lo dispone el artículo 96 del Decreto Ley 1598 de 1963 que a la sazón regía sustantivamente al cooperativismo. Por otra parte se destaca la argumentación jurídica del demandante, que no solamente se excedió el Departamento con tales declaraciones, sino que al negar la posibilidad de los recursos de la vía gubernativa, cerró la oportunidad procesal a

la defensa para controvertir tales escritos. Indica así mismo, que con el acto declarativo y terminante se transgredió también los artículos 30 y 33 de la Ley 24 de 1981 que otorgan competencia investigativa a la dirección de Vigilancia y Control del mismo Departamento en todos los casos de posibles irregularidades de cooperativas. Finalmente, afirma el actor que con la negación de los recursos de la vía gubernativa, el demandante incurrió en “falsa motivación” al establecer que eran improcedentes los recurso, porque la Ley 24 de 1981 sí eliminó tales recursos para los funcionarios del DANCOOP que sean diferentes a los Jefes Regionales y al Jefe del Departamento” (folio 100 del expediente 324).

B. El planteamiento del demandado 1o. La improbación se fundamentó en la aplicación de unos reglamentos cooperativos “... no aprobados con lo prescrito en el artículo 28 numeral 2º de la Ley 24 de 1981 y por el atropello a los derechos de los asociados consistente en sancionarlos drásticamente por el ejercicio de un derecho fundamental consagrado en la ley como lo es el presentar una solicitud de revocatoria de un acto administrativo” (folio 196 del expediente 324). 2o. La improcedencia del recurso de apelación indicada por la comunicación de fecha 7 de abril de 1986 y ahora demandada, tuvo su fundamento, según la apoderada del Departamento, en la Ley 24 de 1981 que “prevalecería” al Código Contencioso Administrativo (folio 196 del expediente 324). 3o. Solicita finalmente no acceder a las peticiones de la demanda porque, como se mencionó en todo el transcurso del proceso, los actos demandados están basados

en normas vigentes de carácter legal.

III. LA ACTUACION PROCESAL

A. Se inició en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado con la admisión de la demanda y la denegación de la solicitud de la suspensión provisional de los actos demandados.

B. Por virtud del recurso de súplica formulado por el demandante a fin de que se suspendieran provisionalmente los actos administrativos acusados y se notificaran personalmente de la demanda al Jefe del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, la Sala decidió adicionar al acto admisorio de la demanda y ordenar la notificación pedida, así como confirmar la decisión de no acceder a la suspensión solicitada para los actos demandados, por no llenar los requisitos de ley.

C. Notificado en debida forma el auto admisorio de la demanda en cabeza del Jefe del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas DANCOOP y establecida de esta manera la relación jurídica procesal, se decretaron y allegaron las pruebas pertinentes y se presentaron los alegatos de conclusión.

IV. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

A. Divide el análisis en dos partes: Análisis de viabilidad legal de los recursos de la vía gubernativa contra los actos del Jefe de la División Legal, y legalidad que pueda tener la decisión consignada en el oficio 3 - 0437 - R del 4 de marzo de 1986 originario del Jefe de la División Legal.

B. Respecto de los recursos, la fiscalía considera que las decisiones del Jefe de Asuntos Legales del DANCOOP tienen recurso de apelación por lo que habría de declararse la nulidad de los actos que obran a folios 6 a 10 (folio 269, expediente

1. En relación con el aspecto de fondo, de si es legal o no que se decidiera improbar el acta # 064 de la reunión llevada a cabo el 31 de enero de 1986 por la Junta de Directores de UCONAL, el Fiscal indica que los reglamentos de las entidades sometidos al control del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas deben ser aprobados por la Sección de Reglamentación y Consulta del citado organismo, y como no ocurrió así con el que sirvió de base y fundamento para la decisión, el oficio 3 - 0437 - R, no debe ser declarado nulo (folio 270 expediente 324).

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para decidir esta contención, la Sala considera que en el caso presente, las decisiones administrativas contenidas en el oficio 3 - 0437 - R se realizan fundamentalmente dentro de dos marcos legales: 1o) el marco legal que fija una estructura y unas funciones determinadas por la Ley 24 de 1981 y el 2o) Decreto Ley 1598 de 1963 que regula la parte sustancial del sistema cooperativo, el cual define su naturaleza, establece las reglas de funcionamiento en interés social, determina las formas de constitución y reconocimiento, señala el régimen económico, fija la forma como se resuelven las relaciones entre estas sociedades y el Estado y configura las formas de vigilancia y control para salvaguardar estos objetivos y finalidades.

Así las cosas, considera la Sala, no puede fundamentarse el poder legal de los actos administrativos que produce el DANCOOP exclusivamente en el análisis directo de la Ley 24 de 1981 que determina su estructura y funciones, sino con el

estudio de la ley sustancial que fija las relaciones entre el Estado y el sistema cooperativo. Existe en ella una relación de medio a fin, de tal suerte que como ciertamente se establece en el artículo 1º de la Ley 24 de 1981, la transformación de la Superintendencia Nacional de Cooperativas se convierte en Departamento Administrativo Nacional de cooperativas con el objetivo y finalidad de “Dirigir y ejecutar la política cooperativista del Estado, que para la fecha de los actos demandados se encontraba expresada en el Decreto Ley 1598 de 1963, así como colaborar en la planeación económica, propiciar el fomento financiero de los mismos, prestar asistencia técnica, impartir educación y ejercer la vigilancia y control. Ahora bien, todas las funciones del nuevo Departamento dice el artículo 2º de la mencionada Ley 24 de 1981, se cumplirán para desarrollar tales objetivos que de ninguna manera determinan una intervención que pueda juzgar la validez de los actos internos de las entidades controladas. Conceptuar sobre la legalidad o validez de las entidades o personas sometidas a la acción del Departamento es, a juicio de la Sala una función de asistencia técnica y de control preventivo, no una declaración jurisdiccional ni una decisión administrativa creadora de situaciones jurídicas individuales. Queda entonces la función interventora del Estado reducida a la inspección y vigilancia sobre el orden público, las leyes y las buenas costumbres tal como se dispone en el artículo 636 del Código Civil y que reitera el Decreto Ley 1598 de 1963 en su artículo 96 y en toda la extensión de la normatividad del Decreto, coherentemente con la significación de que el cooperativismo es un

ordenamiento societario de derecho privado con fines de interés social, la actividad estatal es de apoyo, asistencia, fomento y vigilancia preventiva, esta última encargada únicamente de sanciones policivas dentro de un procedimiento claramente reglado. Entonces, la función de la División de Asuntos Legales, debe limitarse a conceptuar sobre la legalidad o validez del acto intraasociativo de estas sociedades y registrar tales actos con fines exclusivamente probatorios, pues tal registro no tiene el carácter “ad solemitatem,” que tiene por vía de ejemplo, el registro de la propiedad inmobiliaria, quedando exclusivamente como servicio público probatorio y de orientación de las actuaciones de cooperación, separadamente de las controversias que surjan entre los asociados las cuales puedan ser demandadas por la vía de la jurisdicción civil ordinaria, si así lo determinan las circunstancias, a juicio de los cooperados y bajo los procedimientos consagrados en los artículos 414 y 438 del

C. de P. C.

La Sala considera entonces, que analizado en particular el acto administrativo producido por el Jefe de la División Legal del DANCOOP, visto no por su estructura externa y formal que le da apariencia de acto de simple trámite, sino por el contenido material de sus exigencias, expresadas por las declaraciones terminantes que como la indicada en el oficio 3 - 0437 - R improbó el acta No. 064 del 31 de enero de 1986 de la reunión de la Junta de Directores de UCONAL en lo referente a las sanciones adoptadas con sus socios, improbó las resoluciones de sanción, declaró que las cooperativas seccionales conservaban todos los efectos legales propios a sus derechos estatutarios y formuló observaciones sobre salarios

al gerente de UCONAL con fundamento en disposiciones inexistentes referidas al Decreto Ley 1598 de 1963. Por otra parte, aunque la Ley 24 de 1981 en su artículo 40 menciona que los actos del jefe del Departamento y los Directores Regionales son objeto de los recursos ordinarios de la vía gubernativa, tal prescripción no excluye la posibilidad de impugnar los actos administrativos de cualquier funcionario de la entidad que ponga fin a una actuación o decidan indirectamente sobre el fondo del asunto. si bien es cierto que la ley y las demás normas que fijan la estructura y el funcionamiento del DANCOOP no permiten que funcionarios distintos a los Directores profieran actos con semejante contenido es probable, como se vio en el caso presente, que algunos de ellos asuman facultades que la ley no les ha atribuido y, por lo tanto es de elemental lógica y justicia que los interesados puedan ejercer contra ellos los mecanismos de impugnación que el Código Contencioso Administrativo ha consagrado para esas hipótesis. Por lo tanto las providencias que desatendieron los recursos interpuestos por el demandante, son inválidas y serán anuladas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Declárense nulos los actos administrativos contenidos en los oficios 3 - 0437 - R de marzo de 1981 emanado del Jefe de la División de Asuntos Legales del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas; los del oficio de 7 de abril de 1986, suscrito por el Jefe de la División de Asuntos Legales y el Auto que

resuelve un recurso de queja de fecha 25 de abril de 1986 suscrito por el Jefe y Secretario General del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiuno de mayo de mil novecientos noventa.

SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ PABLO J. CACERES CORRALES

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ RODRIGO VIEIRA PUERTA

VICTOR M. VILLAQUIRAN

SECRETARIO