CE-SEC1-EXP1990-N841

DEPOSITO FRANCO - Productos que no han sido objeto de liquidación de impuestos / POTESTAD REGLAMENTARIA - Facultad del gobierno nacional para regular las zonas de depósito franco El depósito franco refiere la situación de productos que no han sido objeto de liquidación o determinación del impuesto del país en que funciona. La expresión inglesa In bond precisa el régimen restrictivo de comercialización de los bienes que se hallan bajo la responsabilidad de los depósitos francos. El Gobierno dispuso que tales productos no pudieran exhibirse ni tomarse pedidos fuera (límites y condiciones) de la Zona Aduanera Internacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 841

Actor: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Referencia: ACCION DE NULIDAD El doctor MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, actuando en su propio nombre, en ejercicio de la acción de nulidad, ha intentado demanda a fin de que se haga ésta o parecida declaración: "Que es nulo el inciso segundo del parágrafo del artículo 5" del Decreto Reglamentario 40 de enero 13 de 1988, proferido por el señor Presidente de la República y su Ministro de Hacienda Y Crédito Público, en cuanto por él se dispone: - "Por ningún motivo podrán exhibirse pedidos de las mismas fuera de la Zona

Aduanera Internacional".

I. LA DEMANDA: El actor fundó la pretensión que se transcribe sobre los siguientes hechos.

l. En el Decreto 444 de 1967 (Estatuto Cambiario) artículo 47, se estableció que se hallan libres de gravámenes de importación y de consumo los artículos adquiridos por los viajeros al exterior cuando se entregan dentro de la nave en el momento de la salida.

2. El Gobierno Nacional ha reglamentado repetidas veces lo correspondiente a la venta in bond (depósitos francos) que ordinariamente funciona en los Aeropuertos Internacionales con mercancías extranjeras y nacionales, una de las cuales está reglamentada en el decreto acusado, mediante el cual se derogó el Decreto 1901 de 1985, en el inciso del parágrafo del artículo 50 acusado.

El concepto de la violación afirma que la norma acusada es inconstitucional e ilegal por cuanto: a) La norma reglamentaria no establece en ninguna parte que los artículos sólo podrán exhibirse dentro de la Zona Aduanera Internacional. b) La misma norma tampoco establece que los artículos adquiridos correspondan únicamente a pedidos tomados dentro de la Zona Aduanera Internacional. La norma reglamentada - asevera el actor - establece, esencialmente, la venta de tales artículos a viajeros al exterior. Para el mismo, límites y condiciones deben entenderse por "confín o lindero", "fin, término", "término del cual no puede pasar el valor de una cantidad", los primeros; en cuanto condiciones afirma, quiere decir "índole, naturaleza o propiedad de las cosas". De lo anterior infiere que el Gobierno no podía establecer la prohibición de exhibir

mercancías libres de gravámenes de importación y de consumo fuera de la Zona Aduanera Internacional. (subraya la Sala). Tampoco había facultad para prohibir la toma de pedidos fuera de la misma zona, pues ello no tiene nada de ilegal ni produce ningún efecto práctico la decisión de prohibir. El decreto - afirma el actor - ha debido limitarse a precisar qué artículos se pueden vender en los denominados In Bond, o depósitos francos, y la cantidad máxima de cada uno de ellos, con la consecuencia de restringir la venta de otros artículos. En cita que hace el actor, (fl. 7), se lee que la facultad reglamentaria busca ejecutar la ley, "supliendo aquellos detalles que sería exótico consignar en la propia ley; pero el gobierno, so pretexto de su ejercicio, no puede ampliar ni restringir el sentido de la ley, dictando nuevas disposiciones suprimiendo las contenidas en la ley, porque no sería reglamentar sino legislar". A lo anterior agrega el actor la violación del artículo 32 de la Constitución Política sobre libertad de empresas e iniciativa privada, dentro de los límites del bien común, porque se prohíbe, en forma que no lo hace el decreto reglamentado, la exhibición de unos productos o hacer pedidos sobre los mismos, en lugares distintos a la Zona Aduanera Internacional.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA: Tras algunas contingencias en la representación judicial del ente demandado, éste argumentó en los siguientes términos, luego de impetrar de la Corporación "desatender las pretensiones (sic) de la demanda":

1. Según el artículo 16 de la Constitución Política, las autoridades están

instituidas para proteger a las personas en su vida, honra y bienes. "En este caso - afirma - es el mismo Estado que como persona jurídica a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Aduanas frente a pretensiones (sic) de los particulares (Acto Legislativo No. 1 de 1936, artículo 9o), en concordancia con los artículos 20, 21, 51 y 121 de la Constitución Nacional y el artículo 47 del Decreto Ley 444 de 1967 y Ley 6a., de 1971 " (fl. 30) (sic).

2. El artículo 47 del Decreto 444 de 1967 faculta al Gobierno a autorizar el expendio de artículos a viajeros al exterior.

3. La Ley 6a., de 1971 autoriza a regular las importaciones para mejorar utilización de las divisas, protección a la nacional y "estimular" (sic) el desarrollo del país.

4. El artículo 77 del Decreto 2666 de 1984 autoriza aplicar las medidas de seguridad para que las mercancías "que lleguen con destino a los depósitos de provisiones para llevar (sic), con mayor razón el Gobierno Nacional está facultado para llevar a cabo la vigilancia y control de las mercancías que llegan con destino a dichos (sic) depósitos es la de restringir la circulación de las mismas ya que son mercancías que no han pagado ninguna clase de impuestos y han ingresado al país bajo un régimen restrictivo, por cuanto su permanencia está limitada a un determinado sitio" (fl. 30).

5. Tal sitio restringido son los puertos marítimos y los Aeropuertos Internacionales, sin que tales mercancías puedan hallarse en sitios diferentes.

Pues, norma que ampara su introducción (de los artículos) y permanencia ordena (sic) que las mercancías deben permanecer en los depósitos francos (sic) o depósitos de provisiones para llevar (sic)" (fl. 31).

6. El decreto acusado da facultad al gobierno al mencionar las expresiones límites y condiciones.

7. La reglamentación acusada se "ciñó" (sic) a las facultades ahí otorgadas

(artículo 47 del Decreto - ley 444 de 1967, y ratificadas por el Decreto 2666 de

1984. Luego la expedición de la norma acusada se llevó a cabo dentro del marco legal.

III. VISTA FISCAL: Para el colaborador Fiscal de la Corporación, la facultad reglamentaria se hace necesaria cuando en el precepto legal faltan los pormenores para su correcta aplicación, pues con aquella se provee la regulación de tales detalles.

El señor Fiscal conceptúa que: "No se justificaría un Decreto Reglamentario que se limitara a repetir la norma reglamentada so pretexto de no pisar los linderos de la limitación constitucional a la facultad reglamentaria " (fl. 62).

Si bien - agrega - el artículo 32 de la Constitución Política garantiza la libertad de empresa, el mismo precepto encarga al Estado de la Dirección General de la economía. La norma acusada regula la disposición de mercancías importadas, esto es, "mercancías extranjeras en tránsito", con destino a los llamados In bond o depósitos francos. En relación con la "disquisición semántica" del actor sobre las expresiones límite y

condición la entiende la Fiscalía así: límite, se refiere no sólo a la cantidad de algo (cosa que ya había considerado el artículo anterior), "sino en su propia y condigna significación cual es la de confín, frontera, lindero y, en ese mismo sentido se entiende dentro del contexto total el decreto demandado y lo desarrollado por el inciso del parágrafo acusado". Sobre condición, el señor Agente del Ministerio Público, considera que se halla incorporada al texto como "circunstancia en que se hace algo o en que se debe hacer", "no como lo dice el apoderado la índole o naturaleza de las cosas", porque ellas, repetimos, ya estaban señaladas en el artículo inmediatamente anterior al inciso del parágrafo demandado" (fl. 63). Considera, además, que las mercancías extranjeras que no pagan gravámenes de consumo e importación "son de restrictiva circulación y por supuesto negociación", como quiera que si así fuera estaríanse menoscabando los intereses nacionales en cuanto a su mercadeo,... " (op. cit). En concepto del señor Fiscal no pueden prosperar las súplicas de la demanda.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Para la Sala no existe duda de que las pretensiones del actor se fundan en dos elementos de juicio concomitantes y necesarios: extralimitación del Gobierno Nacional en el ejercicio de la facultad reglamentaria, y atribución indebida de significado a las expresiones "límites" y "condiciones ' Ciertamente, el artículo 28 del Código Civil manda entender las palabras de la ley en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero

conviene recordar que, de acuerdo con la observación que el señor Bello hacía en relación con precepto parecido del Código Civil Chileno, el sentido natural es el que registra el Diccionario Español; de donde cabe preguntar, ¿cuál de las tres acepciones que trae la expresión "límite", o de las diez que otorga a "condiciones", podría tomarse legítimamente como de sentido natural y obvio y cuál no? Porque las acepciones de cada una de las expresiones en examen comprenden tantos significados diversos como para concluir afanando que la indagación terminológica no proporciona herramienta adecuada y suficiente para saber que el Presidente de la República se excedió en la facultad de que usaba. Si no, téngase en cuenta, que bajo la palabra "límite" se comprenden significados tan disímiles como confín (en sentido espacial), momento hasta el cual se llega (en sentido temporal), alcance para la realización de una conducta (en sentido modal). De donde resulta que la connotación que quiere atribuirle la demanda a la expresión "límites", como significando sólo "número o cantidad autorizada de artículos negociados", es arbitraria, o al menos, con quebranto del viejo adagio que prohíbe hacer distinciones que el legislador no ha hecho. El debate de que se trata tiene que ver, exclusivamente, con un puro cotejo normativo, razón por la cual la Sala pasa a emplear el método de la doble columna Norma violada Norma acusada "Decreto Ley 444 de 1967 "Decreto 40 de 1988 Sobre el régimen de cambios del Por el cual se reglamenta el artículo internacionales y de comercio exterior 47 Decreto 444 de 1967, relativo a las

mercancías importadas para venta en los depósitos francos. El Presidente de la República de El Presidente de la República de Colombia, en uso de facultades en Colombia, en uso de facultades en ejercicio de sus facultades ejercicio de sus facultades extraordinarias que le confiere la Ley constitucionales y legales, en especial 6a., constitucionales y legales, en las que le confiere los ordinales 3º y especial de 1967. 22 del artículo 120 de la Constitución Política, el artículo 47 del Decreto 444 de 1967, la Ley 6a. 1 de 1971 y teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 79 y 84 del Decreto 2666 de 1988.

DECRETA: DECRETA:

“…… “…… “…… “…… Norma violada Norma acusada "Decreto Ley 444 de 1967 "Decreto 40 de 1988 "Artículo 47. Dentro de los límites y "Artículo 5º. Las mercancías condiciones que establezca el extranjeras que pueden expender los Gobierno, estarán libres de viajeros al exterior, en los puertos gravámenes de importación y de marítimos y aeropuertos para ser consumo los artículos que adquieran entregados dentro de la respectiva los viajeros al exterior para que les nave o aeronave en el momento de su sean entregados dentro de la salida del país, son: respectiva nave al momento de su Alimentos, hasta cinco (5) libras ... salida al exterior". Parágrafo. Se consideran "portátiles... "Por ningún motivo podrán exhibirse estas mercancías ni tomarse pedidos de las mismas fuera de la Zona

Aduanera Internacional”. (lo subrayado es el objeto de la demanda) para ver de apreciar si existe oposición entre norma reglamentada y reglamentaria y si ésta desborda el ámbito dentro del cual debía producirse. La relación normativa es como sigue: el Decreto 40 de 1988 (norma reglamentaria acusada) se expidió para reglamentar el artículo 47 del Decreto - ley 444 de 1967 (norma reglamentada). Como la Sala tiene la impresión de que el debate es ante todo terminológico, estima de suma utilidad examinar la expresión In bond, pues como las mejores denominaciones técnicas en este caso sí provee de una buena inteligencia a la noción discutida. Para el Webster's Third New Intemational Dictionary (The Merriam - Webster Inc., 1986, Springfield, Mass), In Bond tiene el siguiente significado: "The state of good being manufactures store, or transportes under the care of bonded agencies until the duties or taxes on them are paid". (Situación de bienes que son manufacturados, almacenados o transportados bajo la responsabilidad de depósitos francos hasta que sean pagados las tasas o impuestos que les corresponden) (traslada la Sala al español). Lo anterior es suficiente para desatar la controversia. Se trata de productos que no han sido objeto de liquidación o determinación del impuesto del país en que funciona el depósito franco. La expresión inglesa precisa, muy sabiamente, el régimen restrictivo de comercialización al señalar que los bienes se hallan under the care of bonded agencies, que la Sala ha entendido por bajo la responsabilidad de depósitos francos; pero hay que advertir que la expresión que implica no sólo responsabilidad sino también algo más personal e íntimo, a la manera del cuidado

que prestan las personas a seres u objetos que se hallan rodeados de condiciones particulares que los separan de los demás. La exhibición de productos hace parte, en la teoría de las ventas, de una estrategia que tiene por objeto obtener del eventual consumidor su aceptación y deseo por consumirlos. Permitir la exhibición de un bien de consumo pero negar su adquisición se hallaría dentro de las conductas que se traducen en el acto impotente. Porque aquello que pretende la demanda, a más de carecer del debido fundamento legal, contradice el pensamiento comercial cuya relación producto estímulo - consumo constituye piedra angular de la teoría general del mercadeo. No asiste tampoco razón al actor para denunciar en el acto administrativo acusado una conducta excesiva. La norma que le dio fundamento a aquél es diáfana al señalar que corresponde al Gobierno regular los bienes In Bond, "dentro de los límites y condiciones" que él mismo establezca. Y el Gobierno así lo hizo: dispuso que tales productos no podrían exhibirse ni tomarse pedidos fuera (límites y condiciones) de la Zona Aduanera Internacional. Por lo que la Sala encuentra que la conducta del gobierno ha estado ajustada a derecho y así habrá de declararlo, en un todo de acuerdo con el señor Fiscal ante la Corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Deniéganse las súplicas de la demanda. Cópiese y notifíquese. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión

de doce (12) de febrero de mil novecientos noventa (1990).

SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ GUILLERMO BENAVIDES MELO

SAMUEL BUITRAGO HURTADO LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA

VÍCTOR M. VILLAQUIRÁN

SECRETARIO