CE-SEC1-EXP1990-N986

ALCALDE - Facultad para modificar el Código de rentas municipales / FACULTAD LEGISLATIVA - Extralimitación del alcalde / ESTATUTO RENTISTICO - Facultad del alcalde municipal para modificarlo El impuesto de que trata la norma acusada no está comprendido ni siquiera mencionado en ninguno de los títulos o capítulos del estatuto rentístico anterior y siendo ello así, resulta claro que no cabría dentro de las facultades conferidas al alcalde, dado que a éste se le confirieron facultades para ''modificar" el Código anterior, lo cual presupone una base preexistente, en este caso que el impuesto exista previamente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA

Santafé de Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 986

Actor: HECTOR RODRIGUEZ

Demandado: ALCALDIA DE ARMENIA Referencia: ACCION DE NULIDAD El ciudadano Héctor Rodríguez formuló demanda de nulidad ante el Tribunal Administrativo del Quindío, contra "el acto administrativo contenido en el Decreto 010 de ocho (8) de enero de mil novecientos ochenta y siete (1987) (Alcaldía de Armenia)" por medio del cual se modificó el Decreto 106 de 1984 (Código de Rentas Municipales), en cuanto en su artículo 232 dispuso: "Los juegos permitidos que funcionen en establecimientos públicos se gravarán independientemente al negocio donde se instale (sic) de acuerdo a las siguientes tarifas mensuales...

Juegos permitidos: Billares, zona céntrica $300 por unidad. Billares zonas urbanas y rurales $200 por unidad".

En la primera instancia se le imprimió al asunto de trámite legal correspondiente y a esta superioridad ha llegado en virtud del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal premencionado de fecha 23 de marzo del año próximo pasado en cuanto despachó desfavorablemente las pretensiones de la demanda. Para resolver lo que haya lugar se procede enseguida, siendo que no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado.

I. LA DEMANDA: Como se ha relacionado, la demanda pretende se anule el artículo 010 del Decreto No. 106 de ocho (8) de enero de mil novecientos ochenta y siete (1987) expedido por la Alcaldía de Armenia en ejercicio de las facultades que le fueron concedidas por medio del acuerdo municipal No. 003 de seis (6) de diciembre de mil novecientos ochenta y tres (1983) para modificar el Código de Rentas Municipales. Concretamente se contrae dicha demanda a la parte concerniente al gravamen del juego de billar especificado en la norma objeto de censura.

El libelista sustenta así su concepto de la violación: "El señor Alcalde Municipal de Armenia al CREAR el impuesto al juego de billar, conforme lo hizo en el artículo 232 del Decreto 010 de ocho (8) de enero de mil novecientos ochenta y siete (1987), POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL DECRETO 106 DE 1984 (Código de Rentas Municipales), violó en forma flagrante el artículo primero del acuerdo 002 de 29 de agosto de 1986, del H. Concejo

Municipal de Armenia, acto administrativo en el cual únicamente se le autorizó para modificar el Decreto 106 de 1984, mas no para CREAR nuevos impuestos conforme lo hizo en el citado artículo demandado. "El diccionario SALVAT Básico nos enseña que MODIFICAR es transformar una cosa por cambio de alguno de sus accidentes. En sentido moral o material, dar un nuevo modo de existir a la sustancia. MODIFICAR: Limitar, determinar o restringir las cosas a un cierto estado o calidad en que se distingan unas de otras. Reducir las cosas a los términos justos, templando el exceso. Cambiar el fondo o la forma de alguna cosa". (Diccionario Quillet). "MODIFICAR: Limitar, determinar o restringir las cosas a cierto estado o calidad, en que se singularicen y distingan unas de otras. Reducir las cosas a los términos justos, templando el exceso. Transformar o cambiar una cosa mudando algunos de sus accidentes" (Enciclopedia Salvat). "CREAR producir algo de la nada, etc. "En general, se modifica lo existente y se crea lo que no existe. "Por lo anterior, aparece claro que al no existir en el Decreto 106 de 1984 el impuesto al juego del billar el Sr. Alcalde Municipal de Armenia violó el artículo primero del Acuerdo 002 de 29 de agosto de 1986. Por lo anterior, se debe decretar la nulidad pedida".

II. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal en el fallo que se revisa, en primer lugar, desestimó la excepción propuesta por la parte impugnadora de ineptitud de la demanda por falta de claridad de sus pretensiones y en el concepto de la violación alegada. Encuentra

el a - quo ajustada la demanda a los requisitos previstos en la ley, esto es en el C.C.A. En cuanto al fondo del asunto, en la sentencia del Tribunal se observa la equivocación en que incurre el demandante al entender que con la autorización dada por el Consejo Municipal al Alcalde de Armenia en el acuerdo respectivo (002 de 29 de agosto / 86) de modificar el Código de Rentas Municipales, no podía establecer la norma demandada. Arguye que esta facultad está ampliamente comprendida en el término "modificar" que incluye la de introducir "innovaciones sustanciales" como podría ser la del gravamen de los billares, objeto esencial de la demanda. Al respecto dice entre otras cosas lo siguiente: "Con el objeto de demostrar la violación anterior, el demandante transcribió varias definiciones de la palabra modificar, de los Diccionarios 'Salvat Básico', 'Quillet' y 'Enciclopedia Salvat'. "De conformidad con las definiciones citadas por el actor, especialmente la del Diccionario 'Quillet' que dice: "cambiar el fondo o la forma de alguna cosa", acepción que concuerda con las que se encuentran en varios diccionarios jurídicos, así: "cambio en la estructura, naturaleza, contenido, forma, lugar o destino de algo" ('Diccionario de Derecho Usual'). G. Cabanellas. "Dar una (sic) nuevo modo de existir a la sustancia material" (Diccionario Extractado de la Lengua Castellana. Zerolo), de acuerdo con ellas, se repite, la facultad de "modificar" alguna cosa es lo suficientemente amplia como para que puedan (sic) introducirse innovaciones sustanciales en lo que va a modificarse.

"Tendría razón el actor si el Alcalde hubiera creado el Código de Rentas del Municipio ...

III. EL RECURSO - CONCEPTO FISCAL El actor al sustentar su recurso (fls. 99 a 101) reitera sus argumentos de la demanda aduciendo que "existe un abismo insondable entre crear y modificar, así se quiera, bajo sutilezas jurídicas considerar que el Honorable Consejo de Armenia autorizó al Sr. Alcalde de la ciudad para crear impuestos".

Por su parte, el señor fiscal Primero de la Corporación en su concepto de fondo estima que debe confirmarse el fallo del Tribunal pues considera que "en realidad la demanda no plantea argumento jurídico que pueda concluir que el Decreto demandado violó en forma alguna el orden jurídico preexistente, y la norma que cita el demandante en primer lugar es la que faculta al Alcalde para proceder en la forma que lo hizo por el Decreto acusado, sobre todo porque los argumentos etimológicos tampoco apoyan en forma alguna la tesis de nulidad".

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA: La Sala se aparta del criterio expuesto por el Tribunal en la providencia que se

revisa teniendo en cuenta estas consideraciones: l. Es evidente que el Acuerdo No. 002 de 1986 del Concejo Municipal de Armenia le confirió autorizaciones al Alcalde para modificar el Decreto 106 de 1984 (Código de Rentas Municipales). Es así como dicho funcionario quedó investido de facultades suficientes para modificar el Código de Rentas entonces vigente sin salirse, desde luego, del marco general preestablecido.

2. Es indudable también, que en el artículo 232 del Decreto 010 de la Alcaldía de

Armenia objeto de la demanda, se estableció un nuevo gravamen no consagrado en el Código que modifica, esto es, se incluyó como juegos permitidos a los Billares en zonas céntricas y zonas urbanas y rurales con tarifas mensuales de trescientos y doscientos pesos, respectivamente. Basta al efecto, analizar uno a uno de los artículos contenidos en el Decreto No. 106 de 1984 de la Alcaldía de Armenia, por medio del cual se expidió el Código de Rentas Municipales, para darse cuenta que el impuesto de que trata la norma acusada no está comprendido, ni siquiera mencionado en ninguno de los títulos o capítulos del estatuto rentístico anterior y siendo ello así, resulta claro que no cabría dentro de las facultades conferidas al Alcalde, dado que a éste se le confirieron facultades para "modificar" el Código anterior, lo cual presupone una base preexistente, en este caso que el impuesto exista previamente. Por ejemplo asignar nuevas tarifas para el juego de billar en el supuesto de que existiera, mas no el de establecerlo, como en realidad se hizo mediante el artículo 232 del Decreto Municipal 010 supracitado, incurrió pues, el Alcalde al dictarlo en extralimitación de las facultades conferidas por el Concejo en cuanto hace a la norma acusada, y en tal virtud habrá de accederse a las súplicas de la demanda.

3. Pero además, para mayor claridad conviene comparar el acuerdo No. 003 de 1983 y el 002 de 1986, ambos expedidos por el Concejo Municipal de Armenia. El primero dio facultades o autorizaciones al Alcalde para "expedir el Código de

Rentas del Municipio conforme a la Ley 14 de 1983" con lo cual se le otorgaron las más amplias atribuciones para determinar los impuestos o gravámenes del municipio, en tanto "la expedición" envuelve todas las facultades inherentes a las propias del Concejo. Por ello se explica que el Decreto 106 de 1984, de la Alcaldía de Armenia cuya copia aparece en el libro anexo al expediente, contenga íntegramente el Código de Rentas Municipales, dictado en virtud de tan comprensivas atribuciones conferidas por el Concejo Municipal. Otra cosa distinta sucede con el Decreto 010 de 1987 contentivo del artículo 232 proferido por la misma autoridad, parcialmente demandado, en cuanto en éste se dieron facultades expresas para modificar el primero, simplemente. El Diccionario de la Academia de la Lengua en la acepción correspondiente al término modificar indica la de "transformar o cambiar una cosa mudando alguno de sus accidentes", lo cual significa indiscutiblemente que no puede extenderse hasta crear algo que no existe como lo sería el impuesto supradicho, objeto de la presente acción de nulidad. En tales condiciones no está en lo cierto el juzgador de instancia cuando en su providencia recurrida interpreta que con la facultad que le fue conferida al burgomaestre de Armenia para modificar el Código de Rentas "le era permitida cualquier 'variación' amplia, incluyendo la imposición de gravámenes" so pretexto de que el acto de delegación no le imponía restricción alguna, cuándo la realidad indica que al usar la expresión "modificar" quedó de hecho limitada la facultad del

Alcalde al alcance de la norma superior, en ningún caso, igual al contenido en el Decreto anterior No. 002 de 1984 que sí le atribuía ampliamente la de "expedir el Código de Rentas Municipales" dando pie allí sí para crear impuestos o gravámenes dentro de los parámetros de la ley. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA: REVOCASE LA SENTENCIA APELADA proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, de fecha 23 de marzo de 1988 y en su lugar declarase la nulidad parcial del artículo 232 del Decreto 010 de 1987 de la Alcaldía Municipal de Armenia, en cuanto dispuso lo siguiente: "...juegos permitidos: Billares, zona céntrica $300 por unidad. Billares zonas urbanas y rurales $200 por unidad".

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida por la Sala en su sesión de fecha treinta y uno (31) de enero de mil novecientos noventa (1 990).

SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA

PRESIDENTE DE LA SALA

GUILLERMO BENAVIDES MELO SAMUEL BUITRAGO HURTADO

AUSENTE

VÍCTOR M. VILLAQUIRÁN

SECRETARIO