CE-SEC1-EXP1992-N1011

CINEMATOGRAFIA / SANCIONES El artículo 11 del acto demandado consagra sanciones de multas y de suspensión de las exhibiciones por el incumplimiento del registro, sin que dichas sanciones estén establecidas en ninguna de las normas de carácter legal que el decreto acusado pretende reglamentar. En consecuencia, como la jurisprudencia tradicional de la Corporación ha sido clara en el sentido de que las sanciones, así sean administrativas, deben estar previstas, en normas de categoría legal, ello implica que con la expedición del artículo aquí acusado se violó el artículo 26 de la Constitución vigente al momento de expedirse el acto, en concordancia con el articulo 28 de la misma Carta. Igual situación se presenta respecto del artículo 32 de la norma acusada

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., doce (12) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1011

Actor: CARLOS ALBERTO NAVIA RAFFO

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Referencia: ACCION DE NULIDAD La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Carlos Alberto Navia Raffo, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A. contra la casi totalidad del Decreto Reglamentario 1156 de

14 de junio de 1988, expedido por el Presidente de la República en uso de sus facultades constitucionales, reglamentario del artículo 15 de la Ley 55 de 1985, del artículo 6o. del Decreto Ley 2529 de 1987 y del artículo 8o. del Decreto Ley 129 de 1976, en relación con el control de asistencia a las salas de exhibición cinematográfica, el registro de las salas de cine y exhibidores y el Fondo de Fomento Cinematográfico (fl.45).

I. - ANTECEDENTES a. - El acto acusado Son los artículos del citado Decreto 1156 de 1988 que se transcriben a continuación (fls. 45 y 49 a 55)

"CAPITULO I" "CONTROL DE ASISTENCIA" "ARTICULO 1o. - MEDIOS DE CONTROL. Para los efectos del artículo 6o. del Decreto Ley 2529 de 1987, se establecen, como medios de control de asistencia a las salas de exhibición cinematográfica, los señalados en este Decretó". "ARTICULO 2o. - PLANILLAS. Los exhibidores como responsables del impuesto a que se refieren la Ley 55 de 1985, artículo 15, y el Decreto Ley 2529 de 1987, registraran la asistencia diaria de los espectadores a las salas de cine en cada una de las exhibiciones, en planillas elaboradas según el modelo oficial suministrado por el Ministerio de Comunicaciones, a través de la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE. "Los exhibidores entregarán estas planillas a la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, en los plazos establecidos en el articulo 7o. del

Decreto 383 de 1988". "ARTICULO 3o. - MODELOS UNICOS DE PLANILLAS. El Ministerio de Comunicaciones procederá a adoptar para el efecto del suministro de las informaciones a que se refiere el artículo anterior, modelos únicos de planillas para la información diaria y mensual sobre recaudos. Estas planillas serán numeradas y entregadas por la Compañía de Fomento cinematográfico, FOCINE a los exhibidores". “El Ministerio de Comunicaciones podrá autorizar a través de la Compañía de Fomento cinematográfico modelos especiales que puedan utilizarse en computador, con las mismas informaciones exigibles en los formularios oficiales". "ARTICULO 4o. PLANILLAS DIARIAS. El formulario de planillas para la información diaria debe exigir como mínimo los siguientes datos:" "1. Nombre del exhibidor responsable del impuesto y numero de su identificación tributaria". "2. Nombre del representante legal en caso de personas jurídicas". "3. Nombre y dirección del teatro y su clasificación". "4. Número de exhibiciones diarias realizadas". "5. Nombre de las películas y cortometrajes exhibidos". "6. Clasificación, número de resolución y fecha de autorización del Comité de Clasificación de Películas, otorgada a los largometrajes y cortometrajes exhibidos". "7. Nombre del distribuidor del cortometraje y del largometraje". "8. Número, distintivo y valor de las boletas vendidas". "9. Liquidación discriminada de cada uno de los impuestos nacionales y municipales que graven los espectáculos públicos". "10. Discriminación de los valores que integran el precio de la boleta, y" "11. Firma y sello del exhibidor responsable, o de la persona que lo haga a su

nombre". ARTICULO 5o. - PLANILLAS MENSUALES. El formulario de la planilla para la información mensual debe exigir, en forma consolidada, los datos consignados en las planillas diarias".

"ARTICULO 6o. - OBLIGACION DE INFORMACION A CARGO DEL EXHIBIDOR.

Los exhibidores están obligados, en todo caso, a suministrar mensualmente a la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, la información a que se refieren los artículos anteriores, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 383 de 1988, artículo 7o., cuando no estén a su disposición los formularios oficiales". "ARTICULO 7o. - OBLIGATORIEDAD Y VALOR PROBATORIO DE LAS PLANILLAS. Las planillas oficiales, los modelos especiales de que trata el artículo 3o. o la información a que se refiere el artículo 6o. de este Decreto, serán de obligatoria utilización para todos los exhibidores y constituyen prueba para determinar el impuesto establecido por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985". "Las planillas y las formas o listados de computador serán firmadas por el exhibidor. Si quien firme fuere persona distinta se presume autorizada por este". "ARTICULO 8o. - PLANILLA UNICA. Las planillas y las formas o listados de computador a que se refiere este Capítulo, serán utilizados igualmente por los exhibidores para la liquidación y consignación de los recaudos hechos en relación con los demás impuestos nacionales y municipales sobre espectáculos públicos, salvo en los casos en que la autoridad competente exija una planilla especial".

"CAPITULO II"

"REGISTRO DE LAS SALAS DE CINE Y EXHIBIDORES" "ARTICULO 10o... "Las salas de exhibición cinematográfica y los exhibidores respectivos procederán a cumplir con este registro, conforme a las normas de este Decreto, dentro de los sesenta (60) días siguientes a su promulgación. "ARTICULO 11. - SANCIONES. El incumplimiento de la obligación consagrada en el artículo anterior será sancionado así: "a. Multa hasta por $500.000.oo, que impondrá el Ministerio de Comunicaciones e ingresarán al Fondo de Comunicaciones a que se refiere el artículo 41 del Decreto Ley 129 de 1976"; "b. Suspensión de las exhibiciones de la sala de cine hasta tanto se obtenga el registro de Ministerio de Comunicaciones. Esta sanción será de obligatoria ejecución por parte de los Alcaldes". "PARAGRAFO. - El incumplimiento de las sanciones a que se refiere este artículo será requisito indispensable para el otorgamiento del respectivo registro". "ARTICULO 12. - ..." "e. Documentos que acrediten la propiedad de la sala de exhibición cinematográfica o el derecho para explotarla"; "f. Constancia expedida por la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, de estar al día en el cumplimiento de las obligaciones con esta Compañía". "PARAGRAFO 2o. - Mientras no se haya registrado un nuevo titular de la explotación económica de la sala de exhibición cinematográfica, continuará siendo responsable la persona que aparezca inscrita en el respectivo registro. "ARTICULO 14. - CLASIFICACION Y CERTIFICACIONES. Con base en la

documentación presentada al Ministerio de Comunicaciones y previa visita de inspección que solicitará a la compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, para comprobar las condiciones físicas y técnicas que el teatro ofrece, el Ministerio, si se cumple con los requisitos exigidos por las disposiciones vigentes, procederá al registro de la respectiva sala y a su clasificación. Al efecto expedirá la correspondiente Resolución de clasificación y un certificado de inscripción que deberá permanecer en lugar visible al Público, en la sala respectiva. PARAGRAFO. - Copias de la Resolución de clasificación y del certificado de inscripción, serán enviados por el Ministerio de Comunicaciones a la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE. "CAPITULO III" "REGISTRO DE PRECIOS" "ARTICULO 16. - ..." "Este certificado deberá fijarlo el exhibidor en lugar visible al público en la respectiva sala". "ARTICULO 17. - OBLIGATORIEDAD DE LOS PRECIOS REGISTRADOS. En defensa de los espectadores, los exhibidores no podrán cobrar precios de boleta de entrada a las salas de cine diferentes a los señalados en las respectivas certificaciones. "CAPITULO IV" "FONDO DE FOMENTO CINEMATOGRAFICO" "ARTICULO 20. - RECURSOS DEL FONDO. Son recursos del Fondo de Fomento Cinematográfico": "a) El producido total del impuesto del 16% creado por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985",

"CAPITULO VI"

"DISPOSICIONES FINALES"

"ARTICULO 27. - CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS PARA EL RECAUDO

DE IMPUESTOS. La Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, podrá celebrar convenios interadministrativos con otras entidades públicas de cualquier orden, que sean destinatarias de impuestos que graven los espectáculos públicos, con el objeto de unificar su percepción". "ARTICULO 28. - VIGILANCIA DE LAS AUTORIDADES DE POLICIA. De conformidad con el artículo 139 del Código Nacional de Policía, las Alcaldías y demás autoridades de Policía ejercerán la vigilancia, control de asistencia y boletería y las demás funciones que señalen las normas nacionales con el objeto de garantizar el debido recaudo del impuesto establecido por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985". "Para este efecto practicaran visitas mensuales a las salas de exhibición cinematográfica, y a las oficinas de los respectivos exhibidores y responsables de este impuesto; de las actas de visita remitirán copia a la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, dentro de los cinco (5) días siguientes a su práctica" "ARTICULO 29. - CONTROL FISCAL. La Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE podrá solicitar a la Contraloría General de la República visitas fiscales a los responsables del impuesto de que trata el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, para establecer la cuantía y la entrega a la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, de los dineros recaudados, en consonancia con el reglamento de control fiscal de percepción de este impuesto que expida la Contraloría General de la República". "ARTICULO 30. - CRUCE DE INFORMACION. De conformidad con el artículo

1o. de la Ley 1a. de 1983 y el Decreto reglamentario 3070 de 1983, las Secretarías de Hacienda Departamentales o Municipales, donde existieron, o el Tesorero Municipal en su defecto, suministraran a la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, los datos, informaciones o declaraciones' que hubieren entregado a los responsables de las salas de exhibición cinematográfica, en relación con el pago de impuestos nacionales o departamentales". "ARTICULO 31. - SISTEMAS DE INSPECTORIA. La Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, establecerá un sistema de inspectoría de las salas de exhibición cinematográfica y de los responsables del impuesto, con funcionarios de su División de Control y Vigilancia que ejercerán las funciones generales siguientes:" "a) A solicitud del Ministerio de Comunicaciones realizarán visitas de inspección a efecto de establecer las condiciones de funcionamiento que sirvan de base para el registro y clasificación de las distintas salas de exhibición cinematográfica;" "b) Comprobar el correcto funcionamiento de los sistemas de control de boletería y asistencia a las salas cinematográficas y la correcta elaboración de las planillas que deben presentarse a la compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE;" "c) Verificar el monto de los recaudos del impuesto y la exactitud de las informaciones suministradas a la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, por los exhibidores para lo cual tendrán acceso a todos los registros contables y documentos pertinentes, conforme a lo dispuesto en los artículos 11 y 14 del Decreto 2529 de 1987;"

"d) Elaborar los informes correspondientes a las visitas practicadas, los que remitirán tanto al Ministerio de Comunicaciones como a la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE". "PARAGRAFO. Los informes de estos inspectores servirán de base al Ministerio de Comunicaciones para el registro y clasificación de las salas de exhibición". "CAPITULO VI" "SANCIONES" "ARTICULO 32. - SANCIONES. Los sistemas de boletería y control de asistencia que implante el Ministerio de Comunicaciones, serán obligatorios para los exhibidores responsables del impuesto de que trata el artículo 15 de la Ley 55 de 1985 y su no utilización será sancionada por el Ministerio de Comunicaciones con multas sucesivas hasta de cien mil pesos ($100.000.oo) y con el cierre temporal o definitivo de la sala, en caso de reincidencia". "La transgresión a lo dispuesto en el presente artículo, hará incurrir al exhibidor responsable en una sanción equivalente al cinco por ciento (5%) del valor total de la boletería vendida sin la autorización a que se refiere este Decreto, y al cierre temporal de la sala hasta por treinta (30) días en caso de reincidencia". b. - Los hechos de la demanda Los hechos que el actor cita como fundamento de su pretensión anulatoria pueden resumiese así (fls. 45 a 49 y 55 a 57):

1. Por el artículo 15 de la Ley 55 de 1985 se creó el siguiente impuesto "Para el fomento y el desarrollo de la industria cinematográfica colombiana, créase un gravamen del dieciséis por ciento (16%) del valor neto de la boleta de

ingreso a las salas de exhibición cinematográfica, el cual se cobrará a partir de la vigencia de la presente ley". "Ocho y medio puntos (8.5) de estos dieciséis (16) ingresarán a una cuenta especial denominada Fondo de Fomento Cinematográfico, la cual será administrada por la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, en los términos que señale el Gobierno. La porción que se reasigna de los ingresos del Fondo se utilizará exclusivamente para el financiamiento de programas culturales y artísticos". "Los siete y medio puntos (7.5) restantes del gravamen se destinarán al productor, al distribuidor y al exhibidor de cortometrajes nacionales, en la proporción y condiciones que determine el Gobierno". "Cuando las salas de exhibición cinematográfica presenten largometrajes colombianos, el gravamen se causará en su totalidad en beneficio del productor de los mismos". "Parágrafo. Al Fondo que por esta ley se crea ingresarán los recursos del actual Fondo de Fomento Cinematográfico que administra la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE".

2. La Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 11 de septiembre de 1986, declaró inexequibles los incisos tercero (3o.) y cuarto (4o.) de la norma acabada de transcribir, con el argumento central consistente en que "no es concebible, en nuestro Derecho Público, que unos particulares sin estar realizando una actividad a nombre del Estado, como la de prestar un servicio público, se instituyan destinatarios de sus Rentas, sin que exista una

contraprestación por parte de aquellos, o a su cargo la obligación de orientar esos recursos a un fin público exclusivo, frente a la cual el Estado pueda verificar su cumplimiento".

3. La Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, es un instituto descentralizado de segundo grado, cuya creación fue autorizada por el Decreto 1244 de 1978, y según esta norma y sus estatutos es una empresa industrial y comercial del Estado que se rige por el derecho privado como norma general, y a la que solo le es aplicable el derecho público en los aspectos concretos y específicos que determine expresamente la ley.

4. El artículo 15 de la Ley 55 de 1985, al crear el impuesto aludido para ser administrado por una entidad sometida, por regla general, al derecho privado, no previó nada referente a como debía operar el recaudo y manejo de dicho impuesto, y se limitó a darle la destinación, siendo la mayor parte, destinada a constituir un ingreso de una empresa industrial y comercial del Estado, la cual administra la cuenta denominada "Fondo de Fomento Cinematográfico". El vacío anotado es el punto central del debate de la presente demanda, señala el actor.

5. Ante la declaratoria de inexequibilidad de los incisos 3o. y 4o. del artículo 15 de la Ley 55 de 1985, el Gobierno en medida que es motivo de dos demandas de nulidad ante el Consejo de Estado (expedientes 736 y 746), llenó el nuevo vacío creado y expidió el Decreto 131 de 23 de enero de 1987, en cuya parte motiva se hace referencia a la aludida sentencia de 11 de septiembre de 1986, por cuyo

artículo 1o. se le dio destinación a los 7,5 puntos - inicialmente destinados por los incisos declarados inexequibles y se estableció una cuenta especial denominada "Fondo de Desarrollo Cinematográfico", es decir un nuevo Fondo casi homónimo.

6. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se ha referido en conceptos del 18 y 19 de marzo de 1987 a los vacíos aludidos y al nuevo Fondo, criticando éste y la forma como se llenó el segundo vacío.

7. No obstante lo anterior, el Gobierno, haciendo uso de las facultades que se le otorgaron por el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, expidió el Decreto 2529 de 30 de diciembre de 1987, "por el cual se dictan normas para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión del impuesto de que trata el artículo 15 de la Ley 55 de 1985", resolviendo en él declarar como administrado por la Dirección de Impuestos Nacionales dicho gravamen.

8. La H. Corte Suprema de Justicia, en sentencia No. 77, de 28 de julio de 1988 declaró inexequible la totalidad del Decreto 2529 de 1987, y en ella le recuerda al Gobierno que esa Corporación ya había declarado en forma clara y rotunda, en sentencia anterior, que el impuesto era administrado por FOCINE.

9. Sin embargo, el Gobierno se anticipó a la sentencia No. 77 citada y dictó el Decreto 1156 de 14 de junio de 1988, en donde trata de reproducir de antemano el Decreto 2529 de 1987, subsanar el vacío creado con la suspensión provisional

del artículo 2o. del Decreto 131 de 1987 y pretende evitar que se produzcan las sentencias sobre los expedientes 736 y 746, antes citados, pues expresamente deroga el Decreto 131 de 1987. 10. - El Gobierno, en los artículos 18 a 26 del Decreto 1156 de 1988 reconoce que el Fondo de Fomento Cinematográfico es administrado por FOCINE, es decir, reconoce precisa mente el supuesto contrario que sirvió de base para la expedición del Decreto 2529 de 1987. 11. - El 14 de junio de 1988, casi un mes después de producido el concepto del señor Procurador General de la nación acogido unánimemente por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad del Decreto 2529 de 1987, el Gobierno expidió el Decreto 1156, aquí acusado. 12. - La fecha en que se expidió este decreto, a las nueve de la mañana, se posesionó el reemplazo del doctor Fernando Cepeda Ulloa como Ministro de Comunicaciones, como se demuestra con el documento acompañado. 13. - El Gobierno, el Ministerio de Comunicaciones, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia han expresado que de acuerdo con la ley, el impuesto de la ley 55 de 1985 es un ingreso de una cuenta especial administrada por FOCINE para el fomento de la industria cinematográfica. c. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación El actor considera que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas: (fls. 57 a 74):

Artículos 26, 30, 32, 38, 55, 59, 60, 76 numerales 9 y 10, 11 8 numeral 8120 numerales 3 y 21, 182, 183, 187 numeral 5 - , 197 numeral 3 - , de la Constitución Nacional de 1886. Decretos Leyes 1050 y 3130 de 1968, 129 y 130 de 1976 y 1244 de 1978; Ley 1a. de 1983; Artículos 48 a 74 del Código de Comercio, y artículo 139 del Código Nacional de Policía. La presunta violación de estas normas la explica el actor en tres partes, así: en una primera parte, haciendo referencia a las disposiciones que el Decreto acusado dice reglamentar; en una segunda parte, mediante un acápite que denomina "OTRAS CONSIDERACIONES", y en una tercera y última parte, diciendo examinar una a una las normas acusadas, bajo el epígrafe de "ANALISIS CONCRETOS". Dada la extensión de estos cargos y por razones metodológicas, la Sala los resumirá en el capitulo de CONSIDERACIONES para referirse a cada uno de ellos. d. - Las razones de la defensa En el alegato de conclusión la parte demandada expresa, en síntesis los siguientes argumentos (fls. 121 a 124): Se considera violado el Decreto Ley 129 de 1976 por ser el Ministro el ejecutor del registro de las salas de cine, distribuidores y exhibidores, función esta que puede cumplirse por el Ministerio y ser controlada por FOCINE. Lo que quiere decir que si se reglamenta el registro también se pueden establecer sanciones por su

incumplimiento. No es cierto que se exija la calidad de propietarios del establecimiento o sala de cine porque se da así mismo la posibilidad de demostrar la autorización para explotarla. El "Paz y Salvo", como lo llama el demandante, no tiene el carácter de tal si realmente no es un documento expedido por la Administración de Impuestos; es una simple constancia en que FOCINE certifica que el titular del registro no tiene cuentas pendientes con dicha entidad, dando pie a que se siga el trámite solicitado. En ningún momento se está tratando de intervenir la empresa privada; se desarrolla simplemente la reglamentación de una función atribuida al Ministerio de Comunicaciones de controlar y registrar a los distribuidores, exhibidores y a las salas de cine y además hacer efectivo el recaudo del impuesto legalmente establecido en la Ley 55 de 1985. El establecimiento de planillas y de una boletería específica sólo buscó hacer más expedito el control de asistencia y con el recaudo del impuesto. Dado el carácter reglamentario del Decreto 1156 de 1988 se establecieron los procedimientos en él plasmados y se llega a facultar a las autoridades de policía y alcaldes para ejercer vigilancia, control de asistencia y de boletería, sin imponerles el recaudo, para que con base en dicha función el recaudo que hace el Fondo sea efectivo. Se equivoca también el demandante al afirmar que FOCINE es una entidad controladora de precios por el hecho de hacer constar ante el público el precio que debe pagar por ver la proyección. Lo que se hace es emitir un visto bueno para que el consumidor ejerza uno más de sus derechos: la información.

e. - La actuación surtida De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Mediante proveído de 25 de octubre de 1988 (fls. 79 a 81) se admitió la demanda y se denegó la suspensión provisional solicitada. Mediante providencia de 18 de marzo de 1989 (fls. 106 a 109), se confirmó la decisión denegatoria de la suspensión provisional que había sido suplicada por el actor. Por auto de tres de junio de 1989 se ordenó tener como pruebas las aportadas por el actor con su demanda, y se reconoció personería a la apoderada del Ministerio de Comunicaciones (fl. 114). Mediante auto de 25 de agosto de 1989 se dio traslado a las partes para alegar de conclusión (fl. 120), derecho del cual hizo uso sólo la parte demandada.

II. - EL CONCEPTO FISCAL En su concepto, el señor Fiscal Primero de la Corporación considera, en síntesis, lo siguiente (fls. 127 a 132): Los 34 artículos del Decreto demandado no son más que el ejercicio de la facultad reglamentaria que el legislador otorga al ejecutivo. En esta forma es que la función legislativa se comparte, de modo expreso con la Rama Ejecutiva y es cuando esta última dicta decretos con fuerza de ley.

La Ley 55 de 1985 en su artículo 15 lo que hizo fue atribuir una competencia a un organismo de la Rama Ejecutiva para ejercer, por excepción, la función legislativa.

• Es un principio ampliamente aceptado el que si en el ejercicio de la facultad reglamentaria faltan los pormenores necesarios para la correcta aplicación de la ley, opera inmediatamente la potestad para efectos de proveer a la regulación de esos detalles para hacerla operativo y viable administrativamente.

Es cierto como dice el actor que, a través de todas las consultas y de las decisiones judiciales relacionadas con este proceso, se designa a FOCINE como la entidad administradora del impuesto del artículo 15 de la Ley 55 de 1985. Y el decreto demandado en su artículo 21 así también lo estatuye cuando determina que recibirá los recursos "a cargo" del Fondo de Fomento Cinematográfico. Lo demás, - el registro de las salas de cine y exhibidores, el registro de precios, la naturaleza del Fondo de Fomento, las disposiciones finales y las sanciones - no son más que disposiciones que se dirigen a desarrollar o poner en practica lo orgánico del mandato, mediante procedimientos de control. Tampoco se observa por parte alguna que el Decreto demandado hubiera cambiado el sujeto pasivo del impuesto, como lo afirma el actor. No encuentra la Fiscalía válidos los múltiples argumentos de la actora para las pretendidas nulidades y, por ello mismo, propone que no se acceda a sus pretensiones.

III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer lugar, la Sala considera necesario dejar constancia de las especiales dificultades que ha debido afrontar para resolver este proceso, teniendo en cuenta los siguientes aspectos: a) La falta de un análisis sistemático de los cargos, frente al elevado número de normas demandadas (21 artículos) y a la excepcional cantidad de normas

presuntamente violadas (204 disposiciones), sin que en la mayoría de los cargos se precisen cuáles son en concreto las normas violadas en relación con cada una de las demandadas y sin que se hubiera tampoco utilizado el alegato de conclusión para precisarlas. b) La superficial intervención del Ministerio de Comunicaciones, como representante de la parte demandada, la cual se limitó al alegato de conclusión contenido en tres páginas y que sólo hace comentarios ele ' mentales y superficiales a algunos muy pocos puntos de los planteados por el actor. e) El concepto fiscal que también apenas en unas consideraciones contenidas en dos páginas, hace comentarios muy generales y superficiales a los extensos cargos del demandante. Dentro del anterior marco de limitaciones, la Sala procederá al análisis de los cargos, de acuerdo con la presentación hecha por el actor, para lo cual se permite precisar las siguientes premisas: De acuerdo con su encabezamiento, el decreto demandado (Decreto 1156) de 1968 se expidió para reglamentar "el artículo 15 de la Ley 55 de 1985, el artículo 6o. del Decreto - ley 2529 de 1987 y el artículo 8o. del Decreto - ley 129 de 1976, en relación con el control de asistencia a las salas de exhibición cinematográfica, el registro de las salas de cine y exhibidores, el Fondo de Fomento Cinematográfico y se dictan otras disposiciones". Para una mejor comprensión de la litis, se procede a transcribir las tres normas legales reglamentadas: - Ley 55 de 1985 "Artículo 15. - Para el fomento y desarrollo de la industria cinematográfica colombiana, créase un gravamen del dieciséis por ciento (16%) del valor neto de

la boleta de ingreso a las salas de exhibición cinematográfica, el cual se cobrará a partir de la vigencia de la presente ley. "Ocho y medio puntos (8.5) de estos dieciséis (16) ingresarán a una cuenta especial denominada Fondo de Fomento Cinematográfico, la cual será administrada por la Compañía de Fomento Cinematográfico, FOCINE, en los términos que señale el Gobierno. La porción que se reasigna de los ingresos del Fondo se utilizará exclusivamente para el financiamiento de programas culturales y artísticos. "Los siete y medio puntos (7.5) restantes del gravamen se destinarán al productor, al distribuidor y al exhibidor de cortometrajes nacionales, en la proporción y condiciones que determine el Gobierno. "Cuando las salas de exhibición cinematográfica presenten largometrajes colombianos, el gravamen se causará en su totalidad en beneficio del productor de los mismos" “parágrafo. Al fondo que por esta ley se crea ingresarán los recursos del actual Fondo de Fomento Cinematográfico que administra la Compañía de Fomento Cinematográfico. FOCINE". Los incisos tercero y cuarto de la anterior disposición (subrayados), fueron declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de fecha 11 de septiembre de 1986. Decreto - ley 2529 de 1987 "Artículo 6o. - Pruebas especiales. Sin perjuicio de la facultad de fiscalización de la Administración Tributaria y de las pruebas que en desarrollo de ella se alleguen, el sistema de boletería única y el control de asistencia a las salas de

exhibición cinematográfica, que establezca el Ministerio de Comunicaciones, constituyen pruebas para la determinación del impuesto a cargo del exhibidor cinematográfico": - Esta norma, así como todo el Decreto - ley 2529 de 1987, fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia No. 77 de fecha 28 de julio de 1988. Decreto - ley 129 de 1976 "Artículo 8o. - De la División de Medios Audiovisuales y Publicidad. Son funciones de la División de Medios Audiovisuales y Publicidad, las siguientes: "a) Proponer y diseñar, para su adopción por el Ministro, políticas que busquen la promoción y el desarrollo de los diferentes medios de comunicación hablados y audiovisuales; "b) Fomentar la producción y transmisión de programas nacionales en los diversos medios de comunicación hablados o audiovisuales; evaluar y controlar el desarrollo de la programación y velar por el cumplimiento de las disposiciones legales sobre compositores e intérpretes nacionales; "c) Preparar para la firma del Ministro las resoluciones relativas las campañas de publicidad que sometan a consideración del Ministerio los organismos oficiales y entidades desc