CE-SEC1-EXP1992-N1055

SUBSIDIO DE TRANSPORTE / POTESTAD REGLAMENTARIA - Presupuesto El subsidio de transporte público colectivo urbano, fue creado en virtud de la declaratoria de Estado de Sitio, a través del Decreto 624 de 1966, que al no haber sido recibido como legislación permanente al levantarse la emergencia que determinó tal declaratoria, dejó de regir. La facultad de reglamentar depende necesariamente de la existencia del objeto sobre el cual recaiga dicha potestad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1055-1063

Actor: JOSE PRIMITIVO SUAREZ GARCIA Y PABLO J. CACERES CORRALES

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

Referencia: ACCION DE NULIDAD Los ciudadanos JOSE PRIMITIVO SUAREZ GARCIA y PABLO J. CACERES CORRALES, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitan, en demandas separadas, acumuladas posteriormente, la declaratoria de nulidad de la totalidad de los artículos del Decreto 1976 de 23 de septiembre de 1988 proferido por el Presidente de la República, 4 6 por el cual se reglamenta el artículo 7o. de la Ley 30 de 1982", (fl. 1 vto. y 2, cuaderno 1).

l. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA ACCION Consideran los demandantes que con la expedición del acto jurídico acusado, se han quebrantado las siguientes disposiciones: (f. 12 a 17, C. 1 y 59 a 82 C. 2). a) Artículos 207 a 210 de la Constitución Nacional de 1886, por cuanto habiendo encontrado inexequible la Corte Suprema de Justicia los Decretos 1277 de 1971 y 588 de 1978, queda sin piso jurídico el subsidio al transporte colectivo urbano, por lo que mal puede el Gobierno invocar en el acto acusado que el artículo 7o. de la Ley 30 de 1982 haya creado ese auxilio, pues dicha ley lo que hizo fue revitalizar el impuesto a los combustibles para el Fondo Vial Nacional, y destinar un 5% de ese recaudo para que la Corporación Financiera del Transporte atendiera el pago del subsidio que en ese momento tenía como soporte el Decreto 588 de 1978. Que, entonces, lo que ha debido hacer el Gobierno era someter a consideración del Congreso la creación del subsidio, pues al no existir la ley de la República que creara el subsidio del transporte colectivo urbano, no se podían comprometer dinero del presupuesto nacional para atender un gasto que no ha sido decretado por el órgano competente, que es el Congreso de la República. b) Violación del articulo 55, en concordancia con los artículos 76, núms. 9º. y 10º., 62 y 63 de la Constitución Política de 1886, al invadir el Presidente de la República campos reservados por la Constitución Nacional al Congreso, ya que

no podía regular un subsidio que no había sido creado por la ley, además de que desconoce el régimen de competencias en un sistema de separación de poderes al adscribir funciones a la Corporación Financiera del Transporte de pagar el subsidio y al Instituto Nacional del Transporte (parágrafo lo. del artículo 7o. y 10.), siendo que la determinación de la estructura de la administración así como las facultades de cada establecimiento público son competencias del legislador. c) Violación del artículo 135 de la Constitución de 1886, por lo que respecta a los artículos 2o. y 3o. del acto acusado, porque trasladan competencia a la Junta Directiva de la Corporación Financiera del Transporte, ente éste distinto a los mencionados en el citado artículo 135. d) Violación del artículo 76, ordinal 13, de la Constitución Nacional de 1886, por cuanto el subsidio creado mediante el decreto es un auxilio que se va a pagar con recursos del presupuesto nacional pero sin que el Congreso haya autorizado su pago, es decir, se crea una obligación a cargo del Estado sin apoyo legal, por lo cual se está suplantando al Congreso y se transgrede el ordinal lo. del art. 76 ibídem. Qué, además, aún existiendo la ley que decretara la causa de la obligación (crédito o derecho) y reconociera en consecuencia el gasto, existe la Imitación del ordinal 5o. del artículo 78 de la Constitución Nacional de 1886. c) Violación del artículo 31 de la Constitución Política de 1886, que prescribe que "sólo podrán concederse privilegios que se refieran a inventos útiles y vías de

comunicación", por cuanto el impago de una tarifa o su fijación por debajo de las márgenes de rentabilidad o simplemente retributivas por el servicio prestado, no encajan en los privilegios de que habla el artículo 31 citado, lo que significa que aún el Congreso tiene unas precisas limitaciones que le impiden disponer la entrega de los dineros a los particulares salvo el caso del fomento de empresas de acuerdo con los planes de desarrollo que todavía no se han adoptado legalmente, ni en los proyectos elaborados desde 1968 se contempla el subsidio al transporte según las exigencias de los artículos 76, num. 20 y 78 de la Carta Política de 1886. f) El decreto impugnado reproduce las normas declaradas inexequibles. En consecuencia, si una sentencia de inconstitucionalidad tiene la virtud de producir efectos "erga omnes", hace parte del orden jurídico interno y su violación es causal de nulidad de los actos administrativos como el acusado en este proceso. g) Violación del artículo 120, num. 3o., de la Constitución Nacional de 1886, porque la facultad reglamentaria supone la existencia de una ley previa que haya creado el gasto. Y como la obligación del Estado desapareció por orden ejecutoriada e incontrovertible de la sentencia de 8 de septiembre de 1988 de la Corte Suprema de Justicia, la posibilidad de reglamentar desapareció del mundo jurídico y por ello la potestad reglamentaria en este caso es inoperante por sustracción de materia. Il. EL TRAMITE DE LOS PROCESOS Los dos proceso que se deciden por medio de esta sentencia, fueron acumulados

en virtud de auto de fecha 17 de abril de 1991 (f. 243 C.1), por solicitud del Agente del Ministerio Público. En el proceso radicado bajo el No. 1055, se admitió la demanda por auto de fecha 28 de abril de 1989, visible a los folios 23 a 26 del cuaderno 1, y se ordenó estar a lo resuelto en las providencias de 27 de enero de 1989 y 7 de abril del mismo año, expediente 1063, en que se decretó la suspensión provisional del acto acusado. En el proceso radicado bajo el No. 1063 se profirió auto admisorio de la demanda el 27 de enero de 1989 (fl. 101 a 109 C. 2) y se decretó la suspensión provisional del Decreto 1976 de 1988 expedido por el Presidente de la República, por cuanto en el decreto demandado al igual que en los decretos 1277 de 1971 y 588 de 1978, declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia, se regula el subsidio de transporte colectivo urbano y la manera de su pago, presentándose una manifiesta violación de las normas superiores que la Corte halló quebrantadas por los decretos declarados inexequibles. El citado proveído fue recurrido en súplica y esta Corporación en providencia de 7 de abril de 1989 (fls. 142 a 156 C. 2) confirmó la medida. La Nación, Ministerios de Obras Públicas y Transporte, de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico, una vez notificados de los autos admisorios

de las demandas, se hicieron parte en los procesos, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones y en síntesis expresaron los siguientes argumentos:

A. POR PARTE DEL MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE.

Se propuso la excepción de inepta demanda por considerarse que los actos acusados facultan a la Corporación Financiera del Transporte para pagar el subsidio del transporte a los propietarios de los vehículos de transporte público colectivo terrestre y por lo mismo ha debido demandarse a esta entidad por ser ella quien expediría los actos presuntamente ilegales (fls. 41 a 42 C. 1).

B. POR PARTE DEL MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO Que el Gobierno Nacional tiene la potestad de intervenir en la industria del transporte automotor con base en los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución Nacional de 1886 y ley 15 de 1959 aún vigente (art. 16), de donde se establece que el acto acusado tiene entidad legal, y en ejercicio del artículo 120 de la Constitución Nacional de 1886 no hizo más que reglamentar lo, que en forma general y abstracta preceptuó la ley 15 de 1959 (fls. 49 a 51 C. 1).

C. POR PARTE DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO a) Que el hecho de que el decreto acusado no hubiera mencionado en sus considerandos el artículo 5o. de la ley 64 de 1967 que autorizó el pago del subsidio de transporte urbano con fundamento en lo dispuesto por el artículo lo. del decreto legislativo 624 de 1966, no significa que las normas acusadas no

tuvieran sustento legal para darle al Presidente de la República la capacidad para reglamentar el pago del subsidio. b) Que el tema reclama un examen de todo el ordenamiento jurídico constitucional y legal, partiendo de la ley 15 de 1959, decreto 558 de 1964, Decreto legislativo 624 de 1966, ley 64 de 1967, ley 30 de 1982, hasta la ley 2a. de 1989 (fls. 164 a 180 C. 2).

III. CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO Considera la colaboradora Fiscal de la Corporación que debe accederse a las súplicas de la demanda teniendo en cuenta que las bases legales en que dice apoyarse el acto acusado, ley 15 de 1959 y ley 30 del 1982, no autorizan al gobierno a reglamentar sobre un subsidio no creado, ya que el decreto de Estado de Sitio 624 de 1966 no pudo ser incorporado como legislación permanente por lo cual dejó de regir, y los decretos 1277 de 1971 y 588 de 1978 fueron declarados inexequibles por haberse dictado con desconocimiento del artículo 210, inc. 3o., de la Constitución Nacional de 1886.

IV. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia previas las siguientes CONSIDERACIONES: En primer término, corresponde decidir sobre la excepción de inepta demanda planteada por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, y que fundamenta en el hecho de que la Corporación Financiera del Transporte ha debido ser demandada en el proceso por ser esta entidad la encargada de pagar el subsidio

del transporte público colectivo urbano a los propietarios de los vehículos y por lo mismo quien expediría los actos presuntamente legales. En el evento sub - lite, el decreto 1976 de 23 de septiembre de 1988, fue expedido por el Presidente de la República con la firma de los Ministros de Obras Públicas y Transporte, Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico. Del hecho de que la Corporación Financiera del Transporte hubiera sido, en virtud del decreto demandado, la entidad encargada de pagar el subsidio, en manera alguna puede predicarse que hubiera expedido el acto administrativo que se impugna y por lo mismo no tiene la calidad de demandada. Por lo demás, en lo que respecta a los actos presuntamente ilegales que hubiera podido producir, será en otro proceso, previa demostración de la existencia de tales actos y la violación por éstos de normas superiores, en que deba vincularse como demandada para desvirtuar la legalidad de los mismos. Por esta razón, la excepción no prospera. En lo que atañe a los cargos formulados frente al decreto 1976 de 1988, la Sala considera que no han variado las circunstancias que motivaron el decreto de suspensión provisional, ya que de acuerdo, con los lineamientos expresados en la sentencia de 8 de septiembre de 1988 de la Corte Suprema de Justicia, y que la Sala comparte, el subsidio de transporte público colectivo urbano, fue creado en virtud de la declaratoria de Estado de Sitio, a través del decreto 624 de 1966, que al no haber sido recibido como legislación permanente al levantarse la

emergencia que determinó tal declaratoria, dejó de regir. Por ello se expidieron los decretos 1277 de 1971 y 588 de 1978 que regularon nuevamente el subsidio, que por implicar un pago por el Estado a los particulares, es decir un típico gasto, su creación debi6 someterse a la Constitución vigente (art. 207 y 210, inc. 3o ), circunstancia ésta que dio lugar a declarar su inexequibilidad. No obstante que el acto acusado dice fundamentarse en la ley 15 de 1959, art. 16, y artículo 7o. de la ley 30 de 1982, la Sala observa que de una parte, la facultad establecida en la ley 15 de 1959, art. 16, al Gobierno Nacional para determinar los requisitos que deberían llenar las empresas privadas de transporte urbano colectivo para beneficiarse de los subsidios oficiales, presupone la existencia de una ley que los cree, ley ésta que no es precisamente la ley 15 de 1959 que atiende únicamente al auxilio patronal de transporte y que lógicamente difiere en forma sustancial del subsidio al transporte público colectivo urbano, entre otras, porque quien asume la carga de su pago en aquél es el patrono, mientras que en éste se prevé que corresponda al Estado. De otra parte, asiste razón al actor en afirmar que la ley 30 de 1982 no está creando el subsidio al transporte público colectivo urbano. En efecto: De un lado esta ley modifica la ley 64 de 1967 "por la cual se crea el Fondo Vial Nacional", revitalizando el impuesto a los combustibles, y, de otro lado, el artículo 7o. de la

citada ley que dispone la participación del 5% al subsidio del transporte urbano colectivo tenía como base los decretos 1277 de 1971 y 588 de 1978, por los cuales se creó el subsidio, pero en virtud de la declaratoria de inexequibilidad, la materia allí regulada desapareció de la vida jurídica y por ende, también los fundamentos que tuvo en cuenta el legislador para establecer la participación de una suma no superior al 5% que el Fondo Vial Nacional pagaría a la Corporación Financiera del Transporte con destino al subsidio. Teniendo en cuenta lo anterior, con la expedición del acto objeto de estudio para la Sala se quebrantaron los artículos 207 y 210, inciso 3o., de la Constitución Nacional de 1886 y de contera, el artículo 120, num. 3o., ibídem, toda vez que la facultad de reglamentar depende necesariamente de la existencia del objeto sobre el cual recaiga dicha potestad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DECLARASE LA NULIDAD del decreto 1976 de 23 de septiembre de 1988 expedido por el señor Presidente de la República. Cópiese, notifíquese, comuníquese a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Obras Públicas y Transporte, de Desarrollo Económico y Director o Gerente de la Corporación Financiera. del Transporte, y archívese el expediente. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la

Sala en su sesión de fecha treinta (30) de enero de mil novecientos noventa y dos (1992).

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO