CE-SEC1-EXP1992-N1061

IMPORTACION DE VEHICULOS / FUNCIONARIO DEL SERVICIO EXTERIOR / VALOR FOB / ARANCEL DE ADUANAS La parte demandada del acto se refiere a dos consecuencias resultantes del hecho de que el valor Fob exceda el límite consagrado en el Decreto 2399 de 1986, por razones diferentes a las fluctuaciones cambiarias, a saber: que no se tendrá derecho a los gravámenes del decreto, por lo cual se aplicarán los gravámenes existentes en el Arancel de Aduanas, y que se aplicarán igualmente las "sanciones a que hubiere lugar". Ninguna de estas consecuencias implica la imposición o el establecimiento de sanciones por parte del acto demandado, ni están creando situaciones jurídicas "desconocidas" o nuevas. El hecho de que se manifieste que no se tendrá derecho a los gravámenes preferenciales consagrados en el decreto sino a los existentes en el Arancel de Aduanas, es apenas la consecuencia jurídica y necesaria de no cumplir uno de los requisitos que establece el decreto para poder ser aplicado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1061-1621

Actor: JUAN MANUEL ARBOLEDA PERDOMO Y ROBERTO MEDINA LOPEZ

Demandado: DIRECCION GENERAL DE ADUANAS Referencia: ACCION DE NULIDAD La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver

las demandas que en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., fueron instauradas ante esta Corporación por los ciudadanos Juan Manuel Arboleda Perdomo (Expediente No. 1061) y Roberto Medina López (Expediente No. 1621), tendientes a obtener la declaratoria de nulidad del numeral 3. de la Circular DGA - 910 de 12 de noviembre de 1986, expedida por el Director General de Aduanas. ANTECEDENTES a. - El acto acusado Mediante la Circular DGA - 910 de 12 de noviembre de 1986 se impartieron instrucciones a los Administradores de Aduana para la aplicación del Decreto 2399 de 29 de julio de 1986, "por el cual se dictan normas para la importación de vehículos de propiedad de funcionarios del Servicio Exterior colombiano o de organismos internacionales de carácter intergubernamental". El numeral cuya nulidad se solicita es del siguiente tenor literal: "3. - Cuando el valor FOB referido en el numeral lo. exceda el límite respectivo por razones diferentes a las fluctuaciones cambiarias, el declarante no tendrá derecho a los gravámenes preferenciales establecidos en el Decreto 2399 de

1986. En este caso, se aplicarán los gravámenes existentes en el Arancel de Aduanas y las sanciones a que hubiere lugar". b. - Los hechos de las demandas

EXPEDIENTE No. 1061

Ellos se refieren a indicar las fechas de expedición y el contenido general tanto del Decreto 2399 de 1986 como de la Circular contentivo de la norma acusada y a

realizar la transcripción de ésta última (fl. 4).

EXPEDIENTE No. 1621

Ellos se limitan a la transcripción de la totalidad de las instrucciones que contiene la Circular DGA - 910 de 12 de noviembre de 1986, a mencionar la fuente legal y el contenido general del Decreto 2399 de 1986, a transcribir el ordinal 3o. y el numeral 22 del artículo 120 de la Constitución Política de 1886 y a indicar que mediante la Ley 6a. de 1971 el Congreso otorgó facultades permanentes al Presidente de la República para introducir modificaciones a la tarifa aduanera y al régimen de aduanas (fls. 4 a 6). c. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación Las partes actoras consideran que con el acto acusado se violaron las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación: EXPEDIENTE No. 1061 (fls. 5 y 6) PRIMER CARGO. - Violación de los artículos 28 y 120 ordinal 3. de la Constitución Nacional y del Decreto 2399 de 1986. La sanción impuesta a los particulares en el acto acusado, consistente en la pérdida del derecho a la aplicación de gravámenes arancelarios especiales contemplados en el Decreto 2399 de 1986, no puede ser establecida por una simple Circular sin que con ello se violen las normas constitucionales que consagran el derecho al debido proceso ante la imposición de una pena (art. 26) y que esta pena esté contemplada en ley, orden o decreto (art. 28). El Decreto 2399 de 1986 nada expresa sobre las sanciones que se aplican a la

persona que presente para la importación un vehículo que supere los precios máximos autorizados por el mismo, pues para que sea aprobada la importación el funcionario que se acoja a tal beneficio debe presentar fotocopia autenticada de la factura comercial o del contrato de compraventa. "La sanción que establece el decreto es de la no autorización de la importación por no cumplir el requisito del ajuste al precio, cuando la factura o el contrato de compraventa excedan del autorizado". Es el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, quien tiene la potestad reglamentaria y quien, en ejercicio de ésta y de la Ley 6a. de 197 1, expidió el Decreto 2399 de 1986 en el que no se contempla la sanción consagrada en la norma demandada. De esta manera, el Director General de Aduanas se arrog6 funciones propias del Presidente de la República. SEGUNDO CARGO. - Violación de los artículos 24 y 25 del Decreto 2011 de 1973, por cuanto éstos fueron modificados con la sanción que establece la norma cuya nulidad se solicita. EXPEDIENTE No. 1621 (Fls. 6 a 15) CARGO UNICO. - Violación de la Ley 6a. de 1971 y del Decreto 2399 de 1986, lo cual trae consigo la violación del ordinal 3o. y del numeral 22 del artículo 120 de la Constitución Política de 1886, pues si bien es cierto que al Director General de Aduanas le asiste la facultad legal de impartir instrucciones encaminadas a mantener la unidad doctrinal en la interpretación y aplicación de las normas que integran el régimen de aduanas, ella no puede extenderse hasta ampliar el ámbito

que traza el Decreto 2399 de 1986, e incluir, como resultado de ello, la pérdida del derecho al régimen en especial que consagra y a aplicar los gravámenes más altos del arancel de aduanas, que es exactamente lo que se pretende en el acto cuya nulidad se solicita. "Empero, como la Ley 6a. de 1971 autoriza es al Presidente de la República para modificar el Arancel de Aduanas y las demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, en desarrollo de la atribución señalada en el artículo 12022 de la C.N., se sigue, entonces, que al proferir el Director General la Circular 0910 / 86, en el ordinal tercero, usurpó funciones del superior y el acto demandado es NULO por incompetencia de su autor, de conformidad con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. "Igualmente, si se considera que la Circular 0910 / 86 formalmente es una simple reglamentación administrativa, no lo es de ninguna manera por su contenido. Porque, como se vio, adopta disposiciones novedosas, toma determinaciones originales, como las de prohibir un derecho y modificar una tarifa aduanera privilegiada, que podrían ser propias de la potestad entregada por el articulo 120 - 3 de la C.N. al Presidente de la República; pero, de otro lado, el Decreto 2399 / 86 en ninguna parte regula esa materia como para que sea pautada por una instrucción apta más bien para hacer conocer de los subalternos criterios interpretativos sobre la manera de cumplir determinadas disposiciones, como sostuvo el Consejo de Estado". d. - Las razones de la defensa En las contestaciones de las demandas (Expedientes Nos. 1061 y 1621) y en el

alegato de conclusión (Expediente No. 1621), las partes repugnante (Expediente No. 1061) y demandada (Expediente No. 1621) expresan, en síntesis, los siguientes argumentos: EXPEDIENTE No. 1061 (fls. 34 a 36) El Decreto 2399 de 1986 regul6 íntegramente la materia sobre importación de vehículos de propiedad de funcionarios del Servicio Exterior o de organismos internacionales de carácter intergubernamental, y en su artículo 4o. señaló los límites en el valor FOB de los vehículos que al amparo del mencionado decreto pueden importar los funcionarios a que se refiere el artículo 1o. Así mismo, en el artículo 5o. se establecieron los requisitos y formalidades que deben cumplir los funcionarios que pretendan acogerse a tales beneficios. El acto acusado simplemente se limita a instruir a los Administradores de Aduanas sobre los gravámenes aplicables en caso de incumplimiento de los requisitos exigidos en el Decreto 2399 de 1986, el cual "... no requiere reglamentación alguna pues es apenas lógico que si el interesado no se ajusta a los requisitos y formalidades de las normas especiales se le aplican o quedan dentro del ámbito de cobertura de las leyes generales". En cuanto a la expresión "y las sanciones a que hubiere lugar" que contiene el acto acusado, con ella se está significando que se trata de aquellas determinadas en las normas preexistentes y que hacen relación a conductas dolosas atribuibles a funcionarios que pretenden acogerse a los beneficios del Decreto 2399 de 1986,

tales como las consagradas en los artículos 24 y 25 del Decreto 2011 de 1973. EXPEDIENTE No. 1621 (fls. 29 a 31 y 54 a 56) Con la expedición del acto demandado no se usurpó la potestad reglamentaria que reposa en el Jefe del Estado sino, simplemente, el Director General de Aduanas se limitó a ejercer la facultad legal que le asiste de conservar la unidad doctrinal e interpretar la normatividad aduanera, facultad ésta que la Corte Suprema de Justicia, en sentencia No. 61 de septiembre 21 de 1989 encontró ajustada a la Constitución. De otra parte, el Decreto 2399 de 1986 es norma de carácter especial, el cual, por consagrar excepciones al régimen general sobre la materia que regula, debe ser interpretado restrictivamente. En consecuencia "no existe omisión alguna en el Decreto, simplemente no se reúnen los requisitos por él exigidos no se estará amparado por el régimen excepcional; no existe vacío legal alguno, sencillamente si el valor FOB del vehículo importado es superior al establecido en la norma exceptiva, no se tendrán las prerrogativas consagradas. De la misma manera en numeral 3. de la circular impugnada no crea ninguna novedad, sencillamente se está dando una interpretación positiva o concreta a la interpretación que por la negativa o general se desprende del texto del Decreto" (sic) (Subraya del texto transcrito). De lo anterior cabe afirmar que aún en ausencia del acto demandado, la interpretación sería la misma que él contiene. Tampoco puede predicarse la violación de la Ley 6a. de 1971 pues, siendo ésta la

Ley Marco en materia aduanera, su función es la "... de plantear políticas generales y no disposiciones concretas". e. - La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a los procesos se les dio el trámite establecido para los procesos ordinarios, dentro de los cuales merecen destacarse en cada uno de ellos las siguientes actuaciones:

EXPEDIENTE No. 1061

Por auto visible a folios 19 a 23 se admitió la demanda y se denegó la medida de suspensión provisional de los efectos del acto acusado. El Director General de Aduanas fue notificado de la demanda, sin que posteriormente ese organismo haya intervenido en las diferentes etapas del proceso. Notificado el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, mediante providencia del 28 de noviembre de 1989 (11. 39) se le reconoció como parte impugnadora. Al no haber pruebas que practicar, por auto visible al folio 42, se dio traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para emitir su concepto de fondo. Ninguna de las partes presentó alegatos. Por auto de 9 de mayo de 1991 (fls. 60 a 64) se decretó la acumulación del proceso radicado bajo el No. 1621 al radicado bajo el No. 1061.

EXPEDIENTE No. 1621

Mediante providencia de 28 de enero de 1991, se admitió la demanda, se ordenó darle el trámite de rigor y se denegó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado. Por auto visible a folio 39 se dispuso, entre otros aspectos, remitir el proceso al

Despacho del Consejero que conocía del radicado bajo el No. 1061, para decidir sobre la acumulación propuesta por la parte demandada. Dentro del término del traslado para alegar de conclusión, tan solo la parte demandada hizo uso de este derecho (fls. 54 a 56). Il. - EL CONCEPTO FISCAL En los conceptos rendidos por la Fiscalía Primera de la Corporación se expresa, en síntesis, lo siguiente: EXPEDIENTE No. 1061 (fls. 55 a 58) Del análisis de la Ley 61 de 1971, de los artículos 24 y 25 del Decreto 2011 de 1973 y del Decreto 2399 de 1986, fluye claramente que el acto acusado solo es el desarrollo de aquellos, ya que su sentido, objeto y fines son los de instruir sobre las sanciones en que incurre quien se exceda en el valor del vehículo a importar, por causas distintas de las fluctuaciones cambiarias, lo cual es normal y necesario dentro de cualquier reglamentación. En suma la Fiscalía considera que no deben prosperar las súplicas de la demanda. EXPEDIENTE No. 1621 (fls. 60 a 62) No sólo se comparte el concepto rendido por la Agencia del Ministerio Público en el expediente No. 1061 sino que, además, asiste razón al apoderado de la parte demandada cuando sostiene que siendo el Decreto 2399 de 1986 una norma especial que consagra un régimen de excepción para una categoría de empleados públicos adscritos al servicio diplomático, le impone su interpretación restrictiva.

El citado Decreto 2399 de 1986, contrariamente a lo expuesto por la parte actora, no omitió señalar la vía a seguir cuando el valor FOB del vehículo importado exceda el tope autorizado, pues el artículo 4o. de la misma normatividad dispone expresamente: "Fíjense los siguientes límites en el valor FOB de los vehículos que al amparo del presente Decreto pueden importar los funcionarios a que se refiere el artículo 1o.". Se considera, en consecuencia, que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar.

III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Como se deduce claramente de los cargos formulados en las demandas, la presunta ilegalidad del numeral 3. de la Circular acusada se fundamenta en la pretendida sanción que dicho numeral habría impuesto, consistente en la pérdida de derecho a la aplicación de los gravámenes arancelarios especiales contemplados en el Decreto 2399 de 19861 y en el reparo de que mediante dicha circular se derivaron consecuencias jurídicas no contempladas en el artículo 4o. del citado Decreto, con lo cual se invadió la órbita de competencias que el ordinal 3o. y el numeral 22 del artículo 120 de la hoy derogada Constitución Política atribuían al Presidente de la República.

Al respecto la Sala considera que la norma acusada no impone ni establece sanción alguna, ni deriva consecuencias jurídicas ajenas o extrañas a las que necesariamente resultarían del incumplimiento de los requisitos que establece el Decreto 2399 de 1986, por las siguientes razones: 1a. - Mediante el Decreto 2399 de 1986, el Gobierno Nacional dictó normas para

la importación de vehículos de propiedad de funcionarios del servicio exterior colombiano o de organismos internacionales de carácter intergubernamental, con el propósito fundamental de permitir la importación de dichos vehículos en condiciones arancelarias favorables respecto del régimen general. 2a. - Como es natural en una reglamentación de esta naturaleza, el decreto mencionado establece una serie de 'requisitos para que pueda ser aplicado, tales como los referentes a los mencionados funcionarios que pueden ser beneficiarios (art. 1o.); el tiempo de uso de los vehículos, de acuerdo con el cual se establecen diversos gravámenes (art. 2o.); obligación de matricular o registrar el vehículo en el país de origen (art. 3o.); límites en el valor FOB de los vehículos que pueden importarse (art. 4o.), requisitos y formalidades que deben cumplir los funcionarios (art. 5o.); trámite que debe seguirse (Art. 6o. y 7o.); exclusión de los funcionarios que hayan sido destituidos (art. 8o.); no aplicación a quienes desempeñen cargos no remunerados (art. 9o.); limitación del beneficio a un sólo vehículo (Art. 10 y 11); limitación a la venta del vehículo y sanción por violación de esa limitación (Art. 12 y 13); imposibilidad de transferir el derecho al beneficio por acto entre vivos (art. 14), etc. 3a. - Como puede verse en la enumeración anterior, una de las condiciones para la aplicación del decreto está relacionada con el valor FOB máximo que deben tener los vehículos para que puedan ser objeto del beneficio reglamentado en el mismo decreto. La manera de determinar este valor FOB es precisamente el

objeto de la Circular de la cual hace parte el numeral acusado. Es así como los numerales 1. y 2. de la Circular establecen que dicho valor será el que aparece en la licencia de importación o el que resulte de la conversión a que se refiere el numeral 2. de la Circular, según el Decreto 2011 de 1973, nada de lo cual es objetado por el demandante y goza, entonces de la presunción de legalidad. 4a. - El numeral 3. de la Circular, que es la parte demandada, se refiere a dos consecuencias resultantes del hecho de que el valor FOB exceda el límite consagrado en el Decreto 2399 de 1986, por razones diferentes a las fluctuaciones cambiarias, a saber: que no se tendrá derecho a los gravámenes del decreto, por lo cual se aplicarán los gravámenes existentes en el Arancel de Aduanas, y que se aplicarán igualmente "las sanciones a que hubiere lugar". 5a. - Para la Sala es evidente que ninguna de las consecuencias a que se acaba de hacer referencia implican la imposición o el establecimiento de sanciones por parte de la misma Circular, ni están creando situaciones jurídicas "desconocidas" o nuevas, como lo plantea una de las partes actoras. En efecto, el hecho de que se manifieste que no se tendrá derecho a los gravámenes preferenciales consagrados en el decreto sino a los existentes en el Arancel de Aduanas, es apenas la consecuencia jurídica y necesaria de no cumplir uno de los requisitos que establece el decreto para poder ser aplicado. Y para la Sala es obvio que no aplicar un beneficio a quien no cumple los requisitos para ser beneficiario de él, no es de ninguna manera una sanción sino

simplemente la consecuencia de la inaplicabilidad de una norma cuando no se cumplen las condiciones previstas por ella misma para su aplicación. De otra parte, para la Sala también es obvio que cuando la Circular expresa que se aplicarán "las sanciones a que hubiere lugar", no está creando, ni imponiendo, ni consagrando nuevas sanciones, sino que simplemente se está remitiendo a las que existan y fueren aplicables, por lo cual no puede predicarse la violación de ninguna norma constitucional o legal. 6a. - En el mismo sentido expuesto, es evidente que cuando el Director General de Aduanas expidió la Circular contentivo de la norma impugnada, limitó el ejercicio de sus funciones a ilustrar a los funcionarios de su dependencia acerca de las necesarias y lógicas consecuencias que se derivarían para quien no se acogiere fielmente a las prescripciones que establecía el Decreto 2399 de 1986, sin que pueda pretenderse, de manera alguna, deducirse que las pautas en ella establecidas modificarán de alguna manera las normas a que ella se refiere, ni mucho menos que haya invadido la órbita de competencias atribuidas por la Constitución al Presidente de la República. 7a. - Además, es perfectamente claro y no admite discusión de ninguna naturaleza, que cuando una reglamentación consagra un régimen de excepción a las reglas generales sobre determinada materia, los destinatarios de aquél régimen que no se acojan a sus prescripciones o no las cumplan, quedan sujetos, de pleno derecho, a la natural aplicación de las mencionadas disposiciones generales. En consecuencia, los cargos no prosperan.

En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del señor Agente del Ministerio Público y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. - NIEGANSE las súplicas de las demandas. SEGUNDO. - De conformidad con el artículo 7o. del Decreto 2867 de 1989, por Secretaría devuélvase a la parte actora la suma de cinco mil pesos ($5.000.00) M / CTE. depositados para gastos ordinarios dentro del proceso radicado bajo el No. 1621, según consta a fl. 36 del expediente, y los cuales no fueron utilizados. TERCERO. - Reconócese al abogado Juan Carlos Garzón Martínez como apoderado sustituto de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos y para los efectos del poder que obra a folio 57 del expediente radicado bajo el No. 1621. CUARTO. - En firme esta sentencia, comuníquese al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Director General de Aduanas, remitiéndoles copia de la misma, y archívense los expedientes.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha seis (6) de febrero de mil novecientos noventa y dos (1992).

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO