CE-SEC1-EXP1992-N1487

ACUERDO MUNICIPAL - Eficacia / ACUERDO MUNICIPAL - Validez / PUBLICACION No puede confundirse la eficacia de un acto administrativo con su validez. El requisito de la publicación atiende a la eficacia, es decir, a que el acuerdo produzca la plenitud de sus efectos, en virtud de haber sido conocido por los interesados: es, pues, un aspecto extrínseco, que no forma parte del acto sino que constituye una etapa posterior al mismo. La validez en cambio tiene que ver con el aspecto intrínseco, esto es, que no adolezca de vicios en su formación. ACUERDO MUNICIPAL - Trámite / ACUERDO MUNICIPAL - Irregularidad Habiendo el Concejo estudiado los pormenores del proyecto de acuerdo que había sufrido un primer debate, y acatando las modificaciones propuestas por la comisión para el segundo debate, la Sala considera que la omisión del informe para el tercer debate es de carácter eminentemente formal que no incide en la decisión material ni afecta la expresión de la voluntad de la Corporación y, por lo mismo, no alcanza a constituir irregularidad en la expedición del acto que amerite la declaración de nulidad. CONFIRMA LA NULIDAD del inciso 3o. del artículo 14 del acuerdo 004 de 1988 expedido por el Concejo Municipal de La Virginia (Risaralda), - de la expresión "el de apelación ante la Junta de Impuestos Municipal" contenida en el artículo 72 ibídem; de la expresión "de un treinta por ciento (30%) en los años siguientes" contenida en el inciso 3o. del artículo 75; y

del artículo 83 del citado acuerdo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1487

Actor: EDUARDO HERNANDEZ ALZATE

Demandado: CONCEJO DEL MUNICIPIO DE LA VIRGINIA - RISARALDA Referencia: RECURSO DE APELACION Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de la referencia, por la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró la nulidad del inciso 3o. del artículo 14 del Acuerdo 004 de 1988 expedido por el Concejo Municipal de La Virginia (Risaralda); de la expresión: "El de apelación ante la Junta de Impuestos Municipal" contenida en el artículo 72 ibídem; de la expresión: "de un treinta por ciento (30%) en los años siguientes" contenida en el inciso 3o. del artículo 75; y del artículo 83 del citado Acuerdo, denegando las demás pretensiones de la demanda.

I. - FUNDAMENTOS DE LA DECISION OBJETO DEL RECURSO

(fls. 183 a 228 cuad. No. 2). Considera el fallador de primer grado en cuanto al cargo de que el acto acusado es violatorio de los artículos 72 y 73 del C. de R. M. por no haberse citado a las sesiones del Concejo a algunos concejales principales y sí en cambio a algunos

suplentes, que no está llamado a prosperar teniendo en cuenta que el Concejo de La Virginia no ha cumplido con el mandato del articulo 72 del C.R.M. de expedir el reglamento interno, por lo que no hay lugar a considerar si hubo convocatoria o citación ilegal ya que el Concejo no ha establecido los requisitos para que el acto sea eficaz. En lo que se relaciona con las actuaciones de los suplentes que participaron en las sesiones, estima el juzgador de primera instancia que, si bien es cierto en la Inspección Judicial practicada a los libros y documentos del Concejo sólo se constató la existencia en secretaría de un documento que pudiera tomarse como habitante de la actuación de un suplente (f. 165 cuad. 2), y en la sesión del 10 de octubre participaron 4 suplentes y en las del 14 y 19 de octubre 3, estando en posibilidad de hacerlo válidamente uno, también es cierto que de 13 ediles que integran el Concejo, concurrieron 8 principales a la primera sesión, a la segunda 7 y a la tercera 7, y en los tres debates la aprobación fue por unanimidad, lo que implica que todos los principales asistentes votaron afirmativamente, además que la invalidez de la actuación de un concejal, principal o suplente, no afecta por sí sola la actuación de la Corporación, por lo que el cargo no prospera. En lo tocante a la violación del artículo 64 del Reglamento Interno del Concejo, éste se refiere a sesiones ordinarias, pues el artículo 65 prevé las sesiones extraordinarias, de suerte que el Concejo bien puede sesionar en días diferentes sin que con ello se viole el artículo 64; además, el reglamento es anterior al

C.R.M. y a la ley 11 de 1986, por lo que en lo que atañe a la convocatoria o a las reuniones, los reglamentos anteriores a la disposición contenida en el artículo 72 del decreto 1333 de 1986 carecen de eficacia para invalidar los actos administrativos. En lo relativo a que el acuerdo 04 de 1988 no ha sido publicado, considera el Tribunal que la publicación es una formalidad para que el acuerdo entre a regir o sea oponible a los particulares como destinatarios del acto pero no para su validez. En lo que respecta a la violación del artículo 117 del decreto 1333 de 1986, por no haber remitido el Alcalde el acuerdo al Gobernador, estima el tribunal que de acuerdo con lo sostenido por el Consejo de Estado, no tiene incidencia alguna sobre el acto mismo por no constituir un requisito intrínseco de validez. En cuanto a la violación del artículo 146 del Reglamento del Concejo por no haberse leído el proyecto íntegramente en primer debate lo que invalidaría el acuerdo aprobado, consideró el a - quo que no prospera el cargo porque en el acta de octubre 10 de 1988 se da cuenta de que el presidente de la Corporación expresó su asentimiento a la proposición aprobada por unanimidad de obviar la lectura., En lo atinente a la violación del artículo 67 de la ley 11 de 1986 por no haberse rendido informe de la comisión para tercer debate, consideró el tribunal que la función de estas comisiones no es decisorio como sí sucede con las leyes, y con un solo informe se satisface la función prevista en el Código de Régimen

Municipal. Que en lo que atañe a la violación del acuerdo 018 de 1985 por haberse aprobado el acuerdo en tercer debate por votación secreta, al no señalar el acto cuál de los 240 artículos sería el quebrantado, no prospera el cargo. En cuanto a la impugnación del artículo 13 del acuerdo 004 de 1988 por ser violatorio del inciso final del artículo 1568 del Código Civil, al decretar una supuesta solidaridad en materia de impuesto, consideró el juzgador de primera instancia que no prospera el cargo ya que el alcance del articulo 1568 del C.C. es el que la solidaridad no se presume, sin que pueda concluirse de su texto que sólo la ley pueda establecerla, además que no puede separarse la empresa, el hecho generador del impuesto y la tasación de éste porque la base gravable para el nuevo titular continuará siendo "el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior", sin que pueda alegar el nuevo titular que con él se inicia una actividad independiente a la de su antecesor. En lo que tiene que ver con la nulidad del artículo 29 del acto acusado por violación del artículo 36 de la ley 14 de 1983 y decreto 2503 de diciembre 9 de 1987, artículo 23, considera el fallador de primera instancia que ninguna parte el artículo 29 extiende a abogados y médicos el impuesto industria y comercio ni amplía el contenido del artículo 199 del C.R.M., que se limita a enunciar casos de servicios de consultaría profesional, enunciación no taxativa, por lo que no hay fundamento alguno para acusar el artículo de pretender gravar los servicios de

consultaría fuera de los casos previstos en el artículo 199 del C.R.M. En lo relacionado con la nulidad del parágrafo lo. del artículo 43, no prospera el cargo al haber omitido el actor señalar la norma violada. Con relación al inciso lo. Del artículo 61 del acuerdo 04 de 1988, al que se acusa de quebrantar el artículo 295 del C. de P.C., el a quo consideró que la norma supuestamente viciada de nulidad tiene efectos sólo para la administración y recaudo de los impuestos municipales por lo que no se advierte enfrentamiento con la norma procedimental. En cuanto a que el artículo 74 del mencionado acuerdo es nulo por violación del artículo 40 del decreto 01 de 1984, al consagrar el término del silencio administrativo de dos meses cuando el decreto señala tres, consideró el fallador de primer grado que los Concejos tienen competencia para regular la administración y recaudo de los impuestos municipales, además que la expedición del decreto 2304 de 1989 convalida la nulidad alegada. En lo que guarda relación con la nulidad del artículo 75 del acuerdo 004 de 1988, por violación del artículo 258 del C.R.M., al otorgar la facultad a los alcaldes de hacer exenciones, siendo ello del resorte de los Concejos, estima el Tribunal que la norma presuntamente violada no le da esa atribución a los Concejos, por lo que no puede presentarse el quebranto alegado. Y, finalmente, en lo que respecta a la violación del artículo 17 de la Constitución Nacional de 1886, estima el a - quo que, dicha norma no puede ser violada sino

mediante la transgresión de una norma legal ya que el enunciado general del mencionado canon no consagra derecho y garantías de carácter concreto. Que, además, en lo que tiene que ver con la nulidad del artículo 81 por ser violatorio de los artículos 227 y 228 del, decreto 1333 de 1986, se releva del estudio del cargo por no saberse si lo que pretendió el actor fue formular un cargo o hacer un comentario.

II. - FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION

(f. 231 a 241 cuad. No. 2) Los motivos de inconformidad del recurrente pueden resumiese así: a) Que el tribunal no valoró en toda su dimensión las pruebas practicadas, en especial las que se desprenden de la Inspección Judicial en las dependencias del Concejo Municipal de La Virginia, porque no existe excusa previa de los Concejales principales y por ello se viola el artículo 61 de la ley 11 de 1986, incluido en el Decreto 1333 de 1986, ya que sólo existen siete excusas de concejales para asistir a las sesiones del mes de agosto, que no pueden hacerse extensivas a las demás sesiones ordinarias o extraordinarias, además que faltaron dos citaciones adicionales para el segundo y tercer debate. b) Que si el reglamento del Concejo data de 1985 y el acuerdo impugnado fue aprobado en 1988, es decir bajo el imperio de la ley 11 de 1986 y Decreto 1333 de 1986, habiéndose invocado como piedra angular de la nulidad tales normas, es irrelevante para el fallo el reglamento del Concejo.

c) Que si los Acuerdos sancionados no se publican, pierden la presunción de validez pues la publicación no es una mera formalidad sino un requisito para que el Acuerdo nazca a la vista jurídica con la plenitud de sus exigencias legales. d) Que necesariamente las comisiones permanentes deberán rendir informe para segundo y tercer debate, so pena de nulidad. e) El artículo 13 del Acuerdo pretende establecer una solidaridad entre el antiguo y el nuevo propietario y para que exista solidaridad se requiere que medie: Convención, testamento o ley. f) El artículo 29 del Acuerdo viola el artículo 36 de la ley 14 de 1983, pues pretende gravar la actividad referenciada en dicho artículo, que prestan los particulares, y no las sociedades regulares o de hecho, cuando al final señala: "Y en general, todo tipo de servicios técnicos y comerciales de investigación prestados con base en honorarios y contratos". Además, que viola el artículo 23 del decreto 2503 de 1987 en cuanto a la profesión de Abogado, cuando exige entregar una factura con fines de recibo y una relación con fines impositivos ante la Administración de Impuestos Nacionales, cuando en materia impositiva quien legisla es el Congreso o el Presidente. g) Que el Congreso Nacional reguló todo lo pertinente a retención y materia tributario a través del Fondo Nacional del Café, por lo que mal pueden los municipios entrar a legislar el aspecto tributario de las trilladoras y comerciantes de café, por lo que debe anularse el parágrafo del artículo 41. h) Que debe nulitarse el parágrafo lo. Del artículo 43 porque se está trasladando

la facultad de legislar de los Concejos al alcalde de turno. i) Que si el artículo 295 del C. de P.C. señala expresamente el reconocimiento de un documento ante juez o notario, el inciso lo. Del artículo 61 del acuerdo acusado no puede modificar el Estatuto Procedimental Civil para relevar la facultad de los Jueces y Notarios como guardadores de la fe pública. j) Que el artículo 74 del acuerdo demandado debe ser anulado, pues al reducir a dos meses el silencio administrativo, quebrantó la ley y la nulidad insanable impide la convalidación por la expedición de normas posteriores.

III. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Considera la colaboradora Fiscal de la Corporación que la sentencia apelada amerita su confirmación por cuanto el acuerdo fue aprobado por la mayoría de los concejales principales; la publicación del mismo sólo tiene repercusiones en lo que respecta a la obligatoriedad o exigibilidad y no es un requisito de validez; la solidaridad para efectos del pago de un impuesto es apenas obvia y bien puede entenderse el mandato del acuerdo como ley en sentido material; la norma del artículo 29 del acuerdo se refiere a servicios prestados por sociedades regulares y de hecho, y no se entiende que se extienda a Abogados y Médicos; el artículo 61 del acuerdo no modifica el artículo 295 del C. de P.C.; y, finalmente, en lo atinente al artículo 74 del acto acusado, según el artículo 81 del C.C.A., las normas de la primera parte del código son apenas supletorias.

IV. - LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a desatar

la controversia previa las siguientes:

CONSIDERACIONES: 1. - En cuanto al primer motivo de inconformidad del actor con la sentencia recurrida, esta Corporación en sentencia de agosto 31 de 1988 de la Sección Quinta, exp. 0174, retornó a la concepción jurisprudencias del Consejo de Estado impartida en la sentencia de 19 de julio de 1973, en el sentido de entender por mayoría absoluta todo número de votos superior a la mitad de los votos emitidos; y cuando éste fuere impar, la mitad se computará prescindiendo de un voto. De suerte que en el evento sub - lite, 7 concejales principales de los 13 que conforman el Concejo (fl. 95 cuad. 1), aprobaron en los tres debates el Acuerdo objeto de estudio para la Sala, según consta en las actas que obran a fls. 9, 13 y

18 del cuad. No. 2, por lo que representan la mayoría absoluta de los votos requeridos para adoptar decisiones conforme al artículo 71 del C. de R.M. No encuentra, pues, la Sala que tenga objeto alguno entrar a analizar la situación de los suplentes, toda vez que independientemente de que éstos no hubieran podido actuar por no existir las correspondientes excusas de los principales, o por existir algunas pero no para sesiones extraordinarias, o sólo para el mes de agosto, es un hecho evidente que para cada uno de los debates que se llevaron a cabo asistieron 7 principales, número suficiente para aprobar el Acuerdo impugnado. De otra parte, asiste razón al a - quo en afirmar que la inhabilidad de un concejal suplente no afecta la actuación de la Corporación, toda vez que el quórum decisorio quedó establecido con la participación de los ediles, principales, los

cuales no se hallaban inhabilitados. 2. - En lo que se relaciona con la nulidad del Acuerdo por no haber sido publicado, no puede confundirse la eficacia de un acto administrativo con su validez. El requisito de la publicación atiende a la eficacia, es decir, a que el acuerdo produzca la plenitud de sus efectos, en virtud de haber sido conocido por los interesados; es, pues, un aspecto extrínseco, que no forma parte del acto sino que constituye una etapa posterior al mismo. La validez en cambio tiene que ver con el aspecto intrínseco, esto es, que no adolezca de vicios en su formación. Lo mismo acontece con la violación del artículo 117 del decreto 1333 de 1986 por no haberse remitido el Acuerdo para la revisión jurídica del Gobernador. Por ello, asiste razón al tribunal en haber desestimado los cargos. 3. - El artículo 109 del C. de R.M. prevé la integración de comisiones permanentes encargadas de rendir informe para segundo y tercer debate a los proyectos de acuerdo. - A fl. 5 del cuaderno No. 2 obra el informe de la comisión sobre el proyecto de acuerdo No. 004 de 1988 para el segundo debate. No aparece informe para el tercer debate. Sin embargo, habiendo el Concejo estudiado los pormenores del proyecto de acuerdo que había sufrido un primer debate, y, acatando las modificaciones propuestas por la comisión para el segundo debate, la Sala considera que la omisión del informe para el tercer debate es de carácter eminentemente formal que no incide en la decisión material ni afecta la expresión de voluntad de la

Corporación y, por lo mismo, no alcanza a constituir irregularidad en la expedición del acto que amerite la declaración de nulidad. 4. - El artículo 13 del Acuerdo prescribe: "Solidaridad en las obligaciones tributarías. Los adquirentes o beneficiarios de un traspaso de un negocio que genera una actividad gravable, son responsables de las obligaciones tributarías sustanciales insolutas causadas con anterioridad a la adquisición del negocio". De conformidad con el artículo 203 del Decreto 1333 de 1986, para efectos de la liquidación y pago del Impuesto de Industria y Comercio, los Concejos Municipales expedirán los acuerdos que GARANTICEN EL EFECTIVO CONTROL Y RECAUDO del mencionado impuesto. Una de las formas de garantizar el impuesto, no es otra que la de responsabilizar del pago de las obligaciones tributarías a los nuevos adquirentes de establecimientos comerciales, pues de no ser así, bastaría con traspasar el derecho de dominio que se tiene sobre un establecimiento que genera una actividad gravable, para evitar el pago del impuesto causado. 5. - Señala el artículo 29 del Acuerdo 004 de 1988: "Los servicios de consultaría profesional comprenden la prestación de servicios de asesoría técnica, servicios arquitectónicos, levantamiento de planos, servicios de tabulación y sistematización de datos, servicios jurídicos, médicos, servicios de contabilidad, auditoria y teneduría y en general todo tipo de servicios técnicos y comerciales de investigación prestados con base en honorarios o contratos". El artículo 36 de la Ley 14 de 1983, al hablar de las actividades de servicios dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad que son objeto de

gravamen, señala entre otras, LOS SERVICIOS DE CONSULTORIA

PRESTADOS A TRAVES DE SOCIEDADES REGULARES 0 DE HECHO.

El artículo 29 del acto acusado está reglamentando las actividades que se enmarcan dentro de los servicios de consultaría y no encuentra la Sala que se pretenda gravar a los profesionales de diferentes ramas que realizan actividades como personas naturales cuando dice: "Y en general todo tipo de servicios técnicos y comerciales de investigación prestados con base en honorarios o contratos", pues las sociedades regulares o de hecho en lo que respecta a servicios de consultoría profesional, para satisfacer las necesidades de la comunidad, también pactan honorarios o celebran contratos, lo cual no es del resorte exclusivo de aquéllos profesionales. En lo que atañe a la violación del decreto 2503 de 1987, artículo 23, por parte del artículo 29, tampoco asiste razón al actor, pues en el citado artículo no se hace exigencia alguna de entregar facturas con fines impositivos ante la Administración de Impuestos Nacionales. 6. - En lo relativo a la nulidad del parágrafo del artículo 41 y parágrafo 1o. del artículo 43, asistió razón al Tribunal en abstenerse de estudiar dichos cargos por cuanto el actor no señaló las normas superiores quebrantadas ni el alcance de dicha violación. 7. - En lo que respecta a la nulidad del artículo 61, inciso lo. del acto impugnado por ser violatorio del artículo 295 del C. de P.C. que permite el reconocimiento de un documento privado ante Juez o Notario, tampoco asiste razón al actor en afirmar que dicho artículo modifique el Estatuto Procedimental Civil, pues al

establecer que: "el reconocimiento de la firma en los documentos privados puede hacerse ante las Oficinas de la Tesorería Municipal", está consagrando una potestad, facultad o posibilidad que le permita al contribuyente, además del reconocimiento ante Juez o Notario, para los efectos fiscales, el reconocimiento de la firma ante las oficinas de la Tesorería Municipal, sin que ello implique un relevo de los guardadores de la fe pública. 8. - En lo atinente a la nulidad del artículo 74 del acto acusado, por reducir a dos meses el silencio administrativo cuando era de tres, la Sala observa que para la época en que se expidió el acuerdo (1988), estaba en vigencia el decreto 01 de 1984 que señalaba, en tratándose de recursos, un plazo de dos meses contados a partir de la interposición de los mismos. El término de tres meses que según el actor fue reducido a dos, por lo cual solicita la nulidad, no hace referencia a los RECURSOS, sino a la decisión de la petición; por ello no asiste razón al a - quo al afirmar que con la expedición del decreto 2304 de 1989 operó convalidación, ya que el artículo 74 acusado, pese a su mala redacción, se está refiriendo a los RECURSOS, y tanto en el decreto 01 de 1984 como en el 2304 de 1989, el término consagrado para efectos del silencio administrativo negativo relativo a los recursos es de dos meses, por lo que el artículo 74 citado se ajustó a las prescripciones legales. Además, debe tenerse en cuenta que, según el artículo 81 del C.C.A., la parte primera de dicho estatuto sólo se aplica en asuntos

municipales, ante la inexistencia de reglas o normas especiales dictadas por los concejos que regulen la actuación administrativa y la vía gubernativa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia de primera instancia de fecha 23 de abril de 1990, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del proceso de la referencia. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha seis (6) de febrero de mil novecientos noventa y dos (1992).

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO