CE-SEC1-EXP1992-N1552

JUEGO DE APUESTAS PERMANENTES - Formularios / POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites / REPRODUCCION DEL ACTO ANULADO Cuando el gobierno a través del acto acusado, clasifica los formularios para el juego de apuestas permanentes de acuerdo con una tabla de nominaciones que allí mismo se consagra y fija los valores máximos aportables por cada ejemplar, está restringiendo las facultades concedidas a las loterías y beneficencias y quebrantando la autonomía que a ellas les confirió el artículo 1o. del Decreto 386 de 1983, y por qué no decirlo, reemplazándolas en la función que en forma exclusiva les ha sido atribuida por la ley. Esta actitud no solamente contraría la misma norma reglamentada sino que vulnera el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Política de 1886. Aparte de lo anterior, el acto demandado reprodujo en esencia el artículo 12 del Decreto 33 de 1984, el cual fue declarado nulo por el Consejo de Estado, mediante sentencia que se encuentra ejecutoriada. DECRETA LA NULIDAD del artículo 1o. del Decreto No. 1821 de 1990, expedido por el Presidente de la República y " Por el cual se modifica el Decreto 33 de 1984, artículos 12, 13 y 25.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1552

Actor: ALBERTO MONTOYA MONTOYA Y CARLOS MENDOZA PRIETO

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia dentro de la acción pública de nulidad interpuesta por los señores Alberto Montoya Montoya y Carlos Mendoza Prieto, con el fin de que sea declarada la nulidad del Decreto No. 1821 del 6 de agosto de 1990, expedido por el señor Presidente de la República de Colombia y "Por el cual se modifica el Decreto 33 de 1984, artículos 12, 13 y

25". EL ACTO DEMANDADO Como ya se anotó es el Decreto Reglamentario No. 1821 de 1990 " Por el cual se modifica el decreto 33 de 1984, artículos 12, 13 y 25", expedido por el Presidente de la República, con la firma de los señores Ministros de Hacienda y Salud, "en ejercicio de la facultad que le confiere la Constitución Política, artículo 120 numeral 3". Aunque el Decreto acusado consta de cinco artículos, la verdad es que de la lectura del libelo demandatorio se deduce que los actores se limitan a impugnar el primero, pues únicamente en relación con éste citan normas violadas y expresan el concepto de la violación, cuando dicen que reproduce normas anuladas en la jurisdicción contencioso administrativa y que invade la competencia asignada a las Loterías y Beneficencias Departamentales consagrada en el artículo 1o del Decreto 386 de 1983.

LOS HECHOS DE LA DEMANDA

En el capítulo correspondiente a los hechos de la demanda los actores relacionan las normas legales que han regulado el Juego de las Apuestas Permanentes, desde la Ley 1a. del 11 de enero de 1982 y el Decreto 386 de 1983, hasta la expedición del acto impugnado, para concluir diciendo que éste en su artículo lo repite en esencia el artículo 12 del Decreto 033 de 1984 el cual había sido anulado definitivamente por el Consejo de Estado, en sentencia del 7 de marzo de 1988, expediente No. 15, Actores: Carlos Alberto Ante Ospina y Overlando Fabio Piraneque. LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACION Dicen los demandantes que el artículo lo del Decreto 1821 de agosto 6 de 1990 al clasificar en cuatro nominaciones los formularios oficiales del juego de Apuestas Permanentes y su valor máximo aportable por ejemplar para efectos de determinar la regalía a pagar por el concesionario de Apuestas, desconoció las siguientes normas legales: 1o) El artículo 1o. del Decreto Legislativo 386 de 1983, por el cual se dio facultades a las Beneficencias Departamentales para emitir formularios de distintos valores o nominaciones. Al respecto se argumenta que el Gobierno Nacional al ejercer la potestad reglamentaria "invadió una atribución que es propia de las loterías y beneficencias "y "modificó sin ninguna discusión el ámbito de aplicación de la ley que desarrolla y al hacerlo excedió la facultad reglamentaria que le señala el numeral 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional de 1886".

2o) El artículo 183 de la Carta Política anterior en concordancia con los artículos 253, 263 y 264 del Código de Régimen Departamental "puesto que las Beneficencias Departamentales por ser Entidades Descentralizadas del orden departamental conservan por Ley autonomía para regirse administrativamente y en base a esa naturaleza la misma Ley que reguló las apuestas permanentes le encomendó la función de emitir formularios oficiales de juego de distintos valores y nominaciones". Señala además la demanda la insistencia por parte del Gobierno Nacional "tendiente a imponer contra todas las posibilidades legales y constitucionales la clasificación, nominación y valores máximos aportables por ejemplar de los formularios oficiales del juego de las Apuestas Permanentes, cuando diversas normas reglamentarias que han incurrido en la misma conducta han sido anuladas y suspendidas por H. Consejo de Estado, como se traduce de los hechos de la demanda". Para respaldar su dicho, los accionantes citan las siguientes providencias: Sentencia del 7 de marzo de 1988, exp. No. 15 con ponencia del Dr. Guillermo Benavides Melo mediante la cual se anuló el artículo 12 del Decreto 033 de 1984 que clasificó tres nominaciones de formularios (amarillo, rosado y azul) y sus valores máximos aportabas por formulario (de $75, 150 y 500 respectivamente). Providencia de marzo 29 de 1989, expediente No. 896, de la Sección Primera, por la cual se decretó la suspensión provisional del artículo 6o. del Decreto Reglamentario No. 1988 de 1987. Concluyen los actores diciendo que la actitud del Gobierno patentiza la flagrante

violación de los artículos 158 y 159 del C.C.A. LA INTERVENCION DE LA PARTE DEMANDADA La Nación - Ministerio de Salud - por intermedio de apoderada contestó la demanda, oportunidad en la cual y para referirse a los hechos aduce que la sentencia del 7 de marzo de 1988 proferida por el Consejo de Estado en la cual se decretó la nulidad de los artículos 12, 26 a 41 inclusive y 42 del Decreto Reglamentario 33 de 1984, no se encuentra ejecutoriada y por lo tanto, esas disposiciones han tenido plena validez y han producido efectos legales, y han sido, algunas de ellas modificadas, derogadas, complementadas, etc., por el Gobierno Nacional, en ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el numeral 3o. del artículo 120 de la Carta Fundamental. Agrega, que no es cierto que los artículos lo inciso 3o, 3, 4, 5,6, 7, 8 inciso 3o, 10, 11, 12, 13, 14 y 15 del Decreto 1988 de 1987, ni los artículos 1, 3, 4, 6, 7 y 9 del Decreto 2527 de 1987 se encuentren suspendidos por el Consejo de Estado, ya que en providencia del 28 de septiembre de 1990, que resolvió la súplica interpuesta contra el auto que decretó la suspensión, la medida cautelar fue revocada. En apoyo de su defensa y en relación con el pretendido exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, la demandada considera que con la expedición del

Decreto 1821 de 1990 no se atenta contra la autonomía que las Loterías y Beneficencias Departamentales tienen para emitir formularios de diferentes denominaciones y valores consagrada en el artículo lo del Decreto 386 de 1986, pues el mismo acto demandado en el parágrafo de su artículo 1o. dispone que "Las entidades concedentes podrán autorizar la utilización de uno o varios de los formularios de apuestas permanentes dentro de su respectiva jurisdicción territorial". Dice, de otra parte la apoderada de la Nación que la norma modificada no ha sido declarada nula y por lo tanto no es cierto que "reproduce normas anuladas" tal como lo afirman los actores. LA VISTA DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Agente del Ministerio Público considera que es cierta la premisa dada por los accionantes, pues, en efecto, en sentencia del 7 de marzo de 1988, recaída en el proceso promovido por Carlos Alberto Ante Ospina y otro, la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Guillermo Benavides Melo, fue decretada la nulidad de los artículos 12, 26 a 41 inclusive y 42 del Decreto 33 del 12 de enero de 1984, providencia que se encuentra en firme por haberse decidido negativamente el recurso de súplica interpuesto contra ella, mediante sentencia del 24 de septiembre de 1991 de Sala Plena con ponencia de la Dra. Clara Forero de Castro.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: En la Ley la. de 1982 se consagran las normas a las cuales deben someterse las

Beneficencias y Loterías de los Departamentos, así como las Intendencias y Comisarías, en la organización y funcionamiento del juego de apuestas permanentes. En desarrollo de la ley precitada se dictó el Decreto 386 de 1983 en cuyo artículo 1o. se introdujo una significativa modificación a las atribuciones contempladas en la Ley 1 a. de 1982, cuando se facultó a las Loterías y Beneficencias para emitir formularios de distintos valores o nominaciones y se señaló precisamente el porcentaje que los concesionarios deben pagar sobre los valores respectivos. Dice así el artículo 1o. del Decreto 586 de 1983, en su artículo 1o: "En desarrollo de la Ley la de 1982, las loterías y beneficencias podrán emitir formularios de distintos valores o nominaciones por los cuales los concesionarios pagarán un precio equivalente al seis por ciento (6%) del monto total máximo de apuestas posibles por formulario. El valor de estos formularios no se cargará a los apostadores y representa el impuesto correspondiente...". El artículo 1o. del Decreto 386 de 1983, estaba vigente cuando se expidió el Decreto 1821 de 1990 que ahora se acusa, y continúa estándolo, y a que de una parte, en lo que toca con la facultad que se ha otorgado a las loterías y beneficencias para emitir formularios de distintas denominaciones o valores, no fue afectada por la sentencia del 17 de marzo de 1983 de la Corte Suprema de Justicia, pues en aquella oportunidad únicamente fueron declarados inexequibles sus artículos 9o. y 10o. por haberse establecido la autorización al Gobierno Nacional para determinar los requisitos que los concesionarios deben reunir para

ser aceptados como tales y haberse facultado al Gobierno para reajustar anualmente las multas teniendo en cuenta el incremento del índice de vida certificado por el DANE. De otro lado, la vigencia del artículo 1o. del Decreto 386 de 1983, es también predicable frente al Decreto 1222 de 1986 dictado en desarrollo de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el literal b) del artículo 35 de la Ley 3a. de 1985, mediante el cual, éste procedió a codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de la administración departamental. Al efecto el artículo 338 del citado Decreto 1222 de 1986, establece. "Continuarán haciendo parte de los estatutos legales correspondientes, las normas que esta codificación tomó de leyes que no se refieren exclusivamente a las materias tratadas en el presente decreto". De la disposición anterior se deduce que, como la ley 3a. de 1986 circunscribió la facultad codificadora a las disposiciones sobre "organización y funcionamiento de la administración departamental", las que no tuvieron ese carácter no tenían por qué ser obligatoriamente codificadas. Tenemos entonces que el artículo 1o. del Decreto 386 de 1983 le confiere autonomía a las Loterías y Beneficencias para emitir formularios de distintos valores y nominaciones y señala un precio equivalente al 6% del monto total máximo de apuestas posibles por formulario. La función aquí establecida debe entenderse exclusiva de las mencionadas entidades regionales, no susceptible de ser desempeñada por el Gobierno

Nacional so pretexto del ejercicio de la potestad reglamentaria. Cuando el Gobierno a través del acto acusado, esto es del Decreto 1821 de 1990 (art. 1o.), clasifica los formularios para el juego de Apuestas Permanentes de acuerdo con una tabla de nominaciones que allí mismo se consagra y fija los valores máximos aportables por cada ejemplar, está restringiendo las facultades concedidas a las loterías y beneficencias y quebrantando la autonomía que a ellas les confirió el varias veces citado artículo 1o. del Decreto 386 de 1983, y por qué no decirlo, reemplazándolas en la función que en forma exclusiva les ha sido atribuida por la Ley. Esta actitud al parecer de la Sala, no solamente contraría la misma norma reglamentada sino que vulnera el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Política de 1886. Así lo entendió esta misma Sección cuando en sentencia del 7 de marzo del 1988, expediente No. 15, declaró la nulidad del artículo 12 del Decreto 033 de 1984, en el que precisamente el Gobierno, en idéntica actitud a la demanda ahora, clasificaba los formularios que sean emitidos por las entidades concedentes de acuerdo con una tabla de nominaciones que el mismo establecía, y fijaba además los valores máximo ajustables. Expresó en aquella oportunidad el Consejo de Estado: "La Ley 1a. de 1982 en el artículo 5o. atribuyó al Gobierno la reglamentación del juego de apuestas permanentes con el objeto de que sea uniforme en los departamentos, el distrito especial de Bogotá y los territorios nacionales. Pero el

Decreto 386 de 1983, a través de su artículo 1o. introdujo una profunda modificación a esas atribuciones, cuando facultó a las loterías y beneficencias para emitir formularios de distintos valores o nominaciones, y señaló precisamente el porcentaje que los concesionarios deben pagar sobre los valores respectivos. Cuando el Decreto Legislativo, en desarrollo de la Ley 1a. expresó que las loterías o beneficencias "podrán " emitir formularios de distintos valores o nominaciones", atribuyó una competencia que aquellas entidades pueden ejercitar o no como expresión de su autonomía, pero que no es dable asumir al Gobierno en ejercicio de la facultad de reglamentación de la ley, sin invadir un campo que pertenece a la facultad propia de las entidades descentralizadas. Prospera el cargo". Aparte de lo anterior, existe otra potísima razón para anular el artículo 1o. del Decreto 1821 de 1990 y consiste en que mediante éste se reprodujo en esencia el artículo 12 del Decreto 33 de 1984, que como ya se expresó, fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia del 7 de marzo de 1988 originada en la Sección Primera, con ponencia del Dr. Guillermo Benavides Melo y proferida en el expediente No. 15 dentro del proceso promovido por los señores Carlos Alberto ante Ospina y otro. Esta providencia, es oportuno advertirlo, se encuentra en firme, pues el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra ella, no prosperó, según decisión mayoritaria de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, plasmada en sentencia de 24 de septiembre de 1991 de la que fue

ponente la Doctora Clara Forero de Castro. Ante la evidente reproducción del anulado artículo 12 del Decreto 033 de 1984 por parte del artículo 1o. del acto demandado, procede la anulación de este último de conformidad con lo estatuido en el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo. Finalmente, en lo que respecta al resto del articulado del Decreto impugnado, esto es, a los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 1821 de 1990, aunque se involucran en la demanda como susceptibles de nulidad, con relación a ellos no se citan normas violadas, ni se da el concepto de violación alguno. De otro lado, los precisados artículos no fueron anulados por la sentencia a la que se ha hecho referencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él FALLA Primero. - DECLARASE la nulidad del artículo 1o. del Decreto No. 1821 de 1990, expedido por el Presidente de la República y "por el cual se modifica el Decreto 33 de 1984, artículos 12, 13 y 25". Segundo. - DENIEGANSE las demás súplicas de la demanda. Tercero. - DEVUELVASE la parte actora, la suma de dinero depositada para gastos ordinarios del proceso, si no los hubo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión de 30 de

abril de 1992.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO

AUSENTE