CE-SEC1-EXP1992-N1570

MERO ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO - Inexistencia / JUDICATURA Solo compete a la División de Asistencia a la Rama Jurisdiccional expedir el denominado "certificado de judicatura", como lo pretende el actor. Si en el acto acusado no se adoptó decisión alguna, ha de concluirse que no se creó, modificó ni extinguió situación jurídica alguna del demandante y, por lo mismo, solo puede considerarse como uno de aquellos que la doctrina y la jurisprudencia han calificado como "meros actos administrativos", en los cuales la voluntad del órgano se reduce al cumplimiento de determinada actividad sin ocuparse de los efectos que ella pueda producir, los cuales son únicamente los que el derecho establece.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1570

Actor: GUILLERMO GOMEZ ALBA

Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA - JEFATURA DE ASISTENCIA A LA

RAMA JURISDICCIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada mediante apoderado por el ciudadano Guillermo Gómez Alba, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., contra ". . . las decisiones emanadas de la División de Asistencia a la Rama

Jurisdiccional fechadas el 7 de mayo de 1990 Oficio No. 1202 - 141 y 6 de julio de 1990", a fin de obtener, además de su nulidad, el restablecimiento del derecho violado con dichos actos, el cual se traduce en la siguiente petición: "Que se ordene a la Nación (Jefatura de Asistencia a la Rama Jurisdiccional del Ministerio de Justicia) para de (sic) cumplimiento a los artículos 22 y 23 del Decreto 3200 de 1979 y se le reconozca al señor Guillermo Gómez Alba el derecho a reemplazar la presentación de los exámenes preparatorios por el ejercicio de la Judicatura ad honorem (Dto. 1862 de 1989)" (fl. 14). 1. - ANTECEDENTES a. - Los actos acusados Como arriba se expresó, el primero de ellos es el Oficio distinguido con el número 1202 - 141 de mayo 7 de 1990, suscrito por el Jefe de la División de Asistencia a la Rama Jurisdiccional, en el cual, frente a la solicitud elevada por el actor, se le informó ". . . que de conformidad con el Decreto 1862 de 1989, el servicio prestado ad honorem como auxiliar judicial, solo puede tenerse para compensar tesis de grado, jamás, para compensar los preparatorios como usted pretende. . .". En el mismo Oficio se le expresa al actor, además, que ". . . el tiempo de servicio en esta actividad, nunca será menor de los nueve meses que indica el mismo decreto. Ahora bien, si se desea sumar a la actividad ad horome (sic), otra de las contempladas en el Decreto 3200 / 79, el tiempo a servir será de

un año". Mediante el segundo de los actos demandados, la comunicación de julio 6 de 1990, emanado de la misma Jefatura de la División de Asistencia a la Rama Jurisdiccional, se denegó el recurso de apelación contra el acto descrito en el párrafo que antecede, por considerarse, en suma, que "como puede deducirse del contenido del oficio impugnado, en ninguna forma está poniendo fin a actuación administrativa alguna, ni impidiendo su continuación, por lo cual y a la luz de las normas que informan el recurso de apelación por la vía gubernativa, no es posible acceder al pedimento…(…)…concediendo la apelación impetrada…” b. - Los hechos de la demanda Los hechos que la parte actora cita como fundamento de sus pretensiones pueden resumiese así (fl. 14 y 1 5): El señor Gómez Alba inició sus estudios de Derecho en la Universidad de Caldas en julio de 1978, lo cual lo habilita para compensar los exámenes preparatorios en la forma indicada por los artículos 22 y 23 del Decreto 3200 de 1979. Con la finalidad de compensar los exámenes preparatorios, y teniendo en cuenta que desde 1987 había cumplido con el requisito de la tesis de grado, el actor prestó servicios en diferentes juzgados de Manizales. El 8 de mayo de 1990 el señor Gómez Alba solicitó al Ministerio de Justicia " - ... autorización para ejercer válidamente el cargo de auxiliar judicial ad honorem en uno de los despachos judiciales de la ciudad de Manizales en reemplazo de los

exámenes preparatorios", solicitud que le fue despachada desfavorablemente con el Oficio 1202 - 141 del 7 del mismo mes y año. Interpuso oportunamente el recurso de apelación contra la decisión denegatorio de su solicitud, la misma División de Asistencia a la Rama Jurisdiccional negó su trámite, por considerar que tal decisión no tenía la característica de acto administrativo. c. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación Previamente, a referirse a las normas que se consideran infringidas por los actos acusados y a desarrollar el concepto de su violación, el actor expone sus argumentos acerca de que los actos demandados son verdaderos actos administrativos, los cuales se señalan, en forma resumida, a continuación (fls. 16 a 19): En desarrollo de la facultad constitucional atribuida al Presidente de la República por el numeral 12 del artículo 120 de la Constitución Nacional, se expidió el Decreto 3200 de 1979, en el cual se señalan los requisitos para la obtención del título de abogado y, concretamente en su artículo 23, se otorga competencia al Ministerio de Justicia para controlar el ejercicio y cumplimiento de la judicatura, el servicio profesional y el ejercicio con licencia temporal. Mediante el artículo 1o. de la Resolución No. 2001 de 1984, emanada del Ministerio de Justicia, se delegó en el Jefe de la División de Asistencia a la Rama Jurisdiccional la función de controlar el ejercicio y cumplimiento de la judicatura, para lo cual se concedió, así mismo, la facultad de calificar la práctica del servicio profesional a efecto de expedir el certificado de judicatura.

Si el ejercicio de la función de control y calificación del servicio profesional para fines de certificar sobre la judicatura se materializa mediante actos, éstos, por ser consecuencia del ejercicio de una función administrativa, revisten la categoría de actos administrativos, pues definen el derecho que consagra el Decreto 1862 de 1989, en favor de los ". . . egresados de una Facultad de Derecho para reemplazar los requisitos de grado por la judicatura ad honorem". Luego del análisis precedente, la parte actora considera que con la expedición de los actos acusados se violaron las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación, las cuales, para efecto de su posterior análisis, se agrupan en los siguientes cargos (fls. 19 a 27): PRIMER CARGO. - Violación del artículo 59 del C.C.A., por expedición irregular de los actos demandados, la cual se deduce de la "inconsonancia" que frente a la petición formulada contiene la decisión adoptada en el Oficio de 6 de julio de 1990, pues mientras en la petición el actor ". . . parte de la base de que el Decreto 1862 (de 1989) no acepta compensar la presentación de los exámenes preparatorios con el ejercicio de la judicatura ad honorem. . ." y en desarrollo del principio de integración de las normas jurídicas se propone la aplicación conjunta de los Decretos 3200 de 1979 y 1862 de 1989, en la segunda se expresa que la decisión adoptada en el citado Oficio No. 1202 - 141 no decide el fondo del asunto, la cual además expresa que ". . . no era necesaria ni procedente ante la errada petición del interesado, procedente, posiblemente de una equivocada

interpretación de las normas de parte suya" (sic). SEGUNDO CARGO. - Violación del artículo 26 de la Constitución Nacional por desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, resultante de no haberse sometido los argumentos del peticionario a una verdadera contradicción, como se desprende de los términos de la respuesta contenida en el Oficio No. 1202 - 141 de 7 de mayo de 1990. TERCER CARGO. - Falsa motivación de la decisión adoptada en el Oficio de 6 de julio de 1990, derivada de la triple inexactitud en que allí se incurre al afirmarse y considerarse: a) que el error o la veracidad de una petición constituye un requisito indispensable para la obtención de una decisión de fondo; b) que se interpretó equivocadamente el Decreto 1862 de 1989 y c) que la decisión es meramente declarativa". CUARTO CARGO. - Violación de los artículos 22 y 23 del Decreto 3200 de 1979 ". . . por infracción a las normas en las cuales debía fundarse la decisión, pues "El Decreto 1862 del 18 de Agosto de 1989 se limita a crear el cargo de auxiliar judicial en los despachos judiciales como un servicio ad honorem que servirá como judicatura para obtener el título de Abogado; o lo que es lo mismo, ha creado un 3o.) Requisito especial y excepcional para compensar el trabajo de tesis de grado a quien haya iniciado estudios de Derecho a partir del 1o. de Enero de 1980 o los exámenes preparatorios a quienes hayan iniciado estudios de Derecho antes del 31 de Diciembre de 1979, como es el caso del señor Guillermo

Gómez Alba". d. - Las razones de la defensa En la contestación de la demanda la parte demandada limita su actividad exclusivamente a solicitar de esta Corporación se despachen desfavorablemente las súplicas de la demanda pues los actos demandados se encuentran ajustados a las normas que reglamentan el proceso y requisitos para la obtención del Título de Abogado, de acuerdo a la vigencia en la fecha de la expedición de dichos actos" (sic) (fls. 82 y 83). e. - La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Mediante providencia de 28 de septiembre de 1990 se dispuso la admisión de la demanda y se ordenó darle el trámite correspondiente (fls. 31 y 32). Por auto visible a folio 60 se resolvió adicionar el auto admisorio de la demanda, en el sentido de notificar personalmente dicho proveído al representante legal de la Universidad de Caldas, a lo cual se procedió por parte del respectivo Tribunal Administrativo Seccional, como se evidencia a fls. 63 a 73. Mediante providencia de 23 de mayo de 1991, se abrió a pruebas el proceso y se decretaron como tales los documentos aportados con la demanda (fl. 88). Dentro del término del traslado a las partes para alegar de conclusión, ninguna de ellas hizo uso de este derecho.

II. - EL CONCEPTO FISCAL En su concepto de fondo, la señora Fiscal Primera de la Corporación expresa, en

síntesis, lo siguiente (fls. 92 y 93): Se solicita un pronunciamiento inhibitorio sobre las pretensiones de la demanda, pues en el poder ". . . no se indica con exactitud, de manera inequívoca, el objeto del mismo, de tal manera que no se pueda (sic) tener la certidumbre absoluta respecto de la voluntad del poderdante, como lo exige el artículo 65. . ." del C. de

P. C. Además, "Tan amplia es la posibilidad que se permite que bien pudiera referirse a cualquier acto administrativo emanado de la autoridad administrativa citada, que tenga relación con el actor y que pudiera versar sobre una gama indefinida de actos administrativos".

Sin perjuicio de lo anterior, ha de tenerse en cuenta que negada como fue la petición del actor ". . . sobre el fondo del asunto. . .", de acuerdo con el Oficio No. 1202 - 141 de 7 de mayo de 1990 ". . . el servicio ad - honorem de auxiliar judicial, creado mediante el Decreto 1862 de 1989 sólo reemplaza el requisito de la tesis de grado. . .", tal como claramente lo determina su artículo 5o., razón por la cual se considera que las pretensiones del actor no estarían llamadas a prosperar. Ill. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Como quiera que en su concepto de fondo la señora Fiscal Primera de la Corporación solicita un pronunciamiento inhibitorio sobre las pretensiones de la demanda, fundamentándose para ello en que el poder otorgado por la parte actora no cumple con el requisito de claridad que señala el artículo 65 del C. de P.C. la Sala procede a analizar tal aspecto, en los términos que se expresan a

continuación. Sea lo primero indicar que a folio No. 1 del expediente obra un escrito dirigido a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, firmado por los señores Guillermo Gómez Alba y Nelson Saray Botero, con nota de presentación personal por parte del primero de ellos, ante el Presidente y Secretario del Tribunal Administrativo de Caldas, en fecha septiembre 4 de 1990. En dicho escrito se expresa por parte del señor Gómez Alba, entre otros aspectos que confiere poder especial al doctor Nelson Saray Botero, ". . . portador de la T.P. 56.086 otorgada por el Ministerio de Justicia. Para que en mi nombre y representación inicie y lleve hasta su terminación un Proceso Ordinario de Restablecimiento del Derecho en contra de la Nación (Ministerio de Justicia, Jefatura de la División de Asistencia a la Rama Jurisdiccional), representada por el Dr. Jaime Giraldo Angel o por quien haga sus veces". De igual manera, a fl. No. 1 vto. del expediente se observan los sellos de la Oficina de Correspondencia de esta Corporación, con fechas septiembre 5 y 6 de 1990, respectivamente, en el segundo de los cuales se da cuenta de haberse recibido un total de 29 folios "+ 3 copias" (sic). En el indicado folio aparece, igualmente una constancia del "Auxiliar Judicial de la Sección Primera", en donde se indica haber hecho entrega de la demanda al Secretario. . Por último, la Sala constata que el referido poder y la demanda y sus anexos suman un total de 29 folios y que ésta contiene una nota de presentación personal por parte del actor Nelson Saray Botero ante el Presidente y Secretario del

Tribunal Administrativo de Caldas, en fecha septiembre 4 de 1990. De las observaciones que atrás se han reseñado y de la aplicación al aspecto que se analiza del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política, la Sala arriba a la conclusión de que el poder otorgado por la parte actora en favor del abogado Nelson Saray Botero, no obstante la deficiencia anotada por la señora Fiscal Primera de la Corporación, debe ser considerado como idóneo pues el haz de circunstancias coincidentes anotadas no dejan duda que él se confirió para adelantar éste y no otro proceso, como quiera que no solo coinciden, entre otros factores, la fecha de presentación personal del poder y de la demanda, la fecha de recepción de estos dos documentos en la Oficina de Correspondencia de esta Corporación, sino también el nombre de la persona jurídica demandada, el de su representante legal y el de la dependencia de la Administración en que tuvieron origen los oficios enjuiciados. Ahora bien, analizado y definido como se encuentra lo concerniente a la idoneidad del poder otorgado y habida cuenta que en el Oficio de Julio 6 de 1990 se enfatiza que el distinguido con el número 1202 - 141 de mayo 7 de 1990, no contiene una decisión de fondo que haya puesto fin a actuación administrativa alguna, la Sala procede a estudiar la naturaleza jurídica de los actos demandados, pues de su definición dependerá el que se emprenda o no el análisis de los cargos formulados contra los mismos, toda vez que este aspecto determina la jurisdicción del Consejo de Estado para dictar sentencia de mérito.

A manera de premisa para avocar este tema, cabe recordar que la demanda que dio origen a este proceso, instaurada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tiende a obtener la declaratoria de nulidad de ". . . las decisiones. . ." contenidas en los ya mencionados oficios y, como consecuencia de ella, se imparta la orden a la correspondiente Oficina de donde ellos emanaron para que dé cumplimiento a los artículos 22 y 23 del Decreto 3200 de 1979 y se le reconozca al Señor Guillermo Gómez Alba el derecho a reemplazar los exámenes preparatorios por el ejercicio de la práctica ad honorem. De igual manera también debe traerse a colación el contenido de la solicitud formulada al Ministro de Justicia por el señor Gómez Alba, la cual dio origen a los actos acusados y es del siguiente tenor literal: "A usted muy respetuosamente solicito se me autorice como egresado de la Facultad de Derecho (sic) de la Universidad de Caldas, el ejercicio válido de la judicatura como auxiliar judicial ad honorem (Decreto 1862 de 1989) en uno de los Juzgados de Manizales por un tiempo de 6 meses y en reemplazo (sic) de los exámenes preparatorios para optar el título de abogado" (fl. 2). Ahora bien, el artículo 23 del Decreto 3200 de 1979 confirió, a quienes hubieren iniciado estudios de Derecho con anterioridad al 31 de diciembre de 1979, el derecho de compensar los exámenes preparatorios o el trabajo de investigación dirigida con el desempeño de una práctica o servicio profesional en uno de los

cargos que allí se enumeran. De otra parte, por Resolución No. 2001 de 1984 (septiembre 6), y en virtud de las facultades conferidas por el artículo 24 del Decreto 3200 de 1979, el Ministro de Justicia delegó en el Jefe de la División de Asistencia a la Rama Jurisdiccional de tal Ministerio "... la función de conocer y calificar la práctica, el servicio profesional y el ejercicio profesional, de acuerdo con los artículos 23 y 24 del Decreto 3200 de 1979, para efectos de expedir el certificado de judicatura, como uno de los requisitos para optar el título de abogado" (subrayas de la Sala). Igualmente, los artículos 2o. a 6o. de la citada Resolución enseñan que el certificado de judicatura será expedido por la referida División, previa solicitud del interesado con la cual ha de acompañarse, además de otros documentos, aquellos que demuestren haber ejercido alguno de los cargos a que se refiere el artículo 23 del Decreto 3200 de 1979. Del análisis de las normas que se han reseñado y de la totalidad de las contenidas en los mencionados Decretos, referido exclusivamente a la situación planteada en la solicitud elevada al Ministerio de Justicia por el actor, fluye con nitidez para la Sala la conclusión de que tan sólo compete a la Jefatura de la División de Asistencia a la Rama Jurisdiccional expedir el denominado "certificado de judicatura", con base en la demostración documental que acredite el haberse efectivamente ejercido uno de los cargos que allí se enumeran, y también que ninguna de tales normas han atribuido competencia a la citada División para

autorizar ". . . el ejercicio válido de la judicatura. . ." antes de ejercer el cargo correspondiente, como lo pretende el demandante. Si lo expresado es válido como apreciación general, ha de considerarse que el actor no podía pretender válida y jurídicamente que la Jefatura de la División de Asistencia a la Rama Jurisdiccional le impartiera aprobación o improbación alguna a su solicitud, como efectivamente sucedió mediante el Oficio No. 1202 - 141 de 7 de mayo de 1990, en el cual se limitó a suministrar una información al peticionario o a emitir un concepto u opinión sobre la aplicación o interpretación del artículo 5o. del Decreto 1862 de 1989. En consecuencia, si en este Oficio no se adoptó decisión alguna, ha de concluirse que mediante tal acto no se crearon, ni modificaron, ni se extinguieron situaciones jurídicas del demandante y, por lo mismo, sólo puede considerarse como uno de aquellos que la doctrina y la jurisprudencia han calificado como "meros actos administrativos", en los cuales ". . . la voluntad del órgano se reduce al cumplimiento de determinada actividad sin ocuparse de los efectos que ella pueda producir, los cuales son únicamente los que el derecho establece", por contraposición a los verdaderos Actos Administrativos, estos sí enjuiciables ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto de enero 20 de 1972, Consejero Ponente doctor Hernando Gómez Mejía, Actor: Carlos Eduardo Márquez A. Expediente No. 1990. Anales

del Consejo de Estado, Primer Semestre 1972, págs. 273 a 275). De todo lo anterior se deduce que el Oficio No. 1202 - 141 de 7 de mayo de 1990, emanado de la Jefatura de la División de Asistencia a la Rama Jurisdiccional, cuya nulidad se solicita, no es un acto administrativo susceptible de ser demandado ante esta Jurisdicción, por lo cual el Consejo de Estado carece de jurisdicción para pronunciarse de mérito sobre el mismo. Ahora bien, en lo que respecta al Oficio de 6 de julio de 1990, también demandado, la Sala encuentra que si bien puede ser considerado como acto administrativo, en la medida en que contiene la decisión administrativa de no conceder el recurso de apelación interpuesto contra el primero de los actos acusados, su nulidad no es procedente si se tiene en cuenta, en primer lugar, que dicha negativa radicó en que aquel en contra del cual se interpuso el recurso no era acto administrativo, como ya se dejó visto y, en segundo lugar por cuando el demandante no alega dicha nulidad por efecto de la no concesión del recurso, sino por acción refleja y como consecuencia de las causales invocadas en contra del Oficio No. 1202 - 141 de 7 de mayo de 1990. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Agente del Ministerio Público y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA: Primero. - Declárase que no hay lugar a pronunciamiento de mérito respecto de

la solicitud de declaratoria de nulidad del Oficio No. 1202 - 141 de 7 de mayo de 1990, emanado de la Jefatura de la División de Asistencia a la Rama Jurisdiccional del Ministerio de Justicia. Segundo. - Deniéganse las demás súplicas de la demanda. Tercero. - De conformidad con lo dispuesto por el artículo 171 del C.C.A., en concordancia con el artículo 392 - 1 - ' - ' del C. de P. C., condenase en costas a la parte actora. Liquídense por Secretaría, si a ello hubiere lugar. Cuarto. - De conformidad con el artículo 7o. del Decreto 2867 de 1989 por Secretaría devuélvase a la parte actora la suma de cinco mil pesos 5.000.oo) M / CTE., depositados para gastos ordinarios del proceso, según consta a fl. 33 del expediente y los cuales no fueron utilizados. Quinto. - En firme esta providencia, archívese el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha marzo veintisiete (27) de mil novecientos noventa y dos (1992)

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO