CE-SEC1-EXP1992-N1596

CAR / DISTRITO DE RIEGO / TARIFA Las normas acusadas quebrantan lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 182 de 1968, fundamentalmente en razón a que mientras en esta norma superior se establece para los usuarios de cada distrito de riego la obligación de cubrir, mediante tarifas fijas y volumétricas que se fijen, la suma que resulte en un presupuesto ordinario de "operación, conservación y mejoramiento", de vigencia anual, en aquella se establece que "la parte fija de la cuantía total por cobrar por el sistema de tarifas será igual a la suma de los gastos anuales de administración general y capital, de cada distrito", durante la vigencia anterior, y la parte volumétrica sí, por el contrario, surgirá de la cuantía total correspondiente a "los gastos anuales de operación y mantenimiento de cada distrito, en la vigencia anterior", sin fijación, por ende, de los porcentajes del presupuesto que se elabore para tal efecto, que deben ser cubiertos con esa tarifa volumétrica. DECRETA LA NULIDAD de los artículos 2o., literales a) y b), 3o., 4o. y So. del Acuerdo No. 36 de 1982, expedido por la Junta Directiva de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá -CAR - , hoy Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., Veinte (20) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1596

Actor: FRANCISCO JOSE TRUJILLO CORTES

Demandado: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LOS RIOS

BOGOTA, UBATE Y SUAREZ - CAR Referencia: ACCION DE NULIDAD El abogado y ciudadano FRANCISCO JOSE TRUJILLO CORTES, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación la declaratoria de nulidad de las siguientes normas del Acuerdo número 36 de 1982, emanado de la Junta Directiva de la Corporación Autónoma Regional de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez - CAR - : Artículo segundo, ordinales a) y b), que rezan: "Artículo Segundo. El reglamento interno de funcionamiento de los Distritos de Riego y Drenaje de La Ramada y Fúquene - Cucunubá, contendrá un sistema tarifario que combine factores fijos y volumétricos de acuerdo con los siguientes criterios: “a) La parte fija de la cuantía total por cobrar por el sistema de tarifas será igual a la suma de los gastos anuales de administración general y capital, de cada Distrito, en la vigencia anterior. "b) La parte volumétrica de la cuantía total por cobrar por el sistema de tarifas será igual a los gastos anuales de operación y mantenimiento de cada Distrito, en la vigencia anterior. "Artículo Tercero. Se autoriza al Director Ejecutivo de la Corporación para adelantar todas las actividades administrativas que sean indispensables en la

adopción, revisión y reforma de los reglamentos internos de funcionamiento de los Distritos de Riego y Drenaje, de la Ramada y Fúquene - Cucunubá y en especial para poner en funcionamiento el sistema tarifario a que se refiere el artículo anterior a partir del lo. de enero de 1983 y respecto del período fiscal de 1982". "Artículo Cuarto. Autorizar al Director Ejecutivo para que al poner en funcionamiento el sistema tarifario de que trata el presente Acuerdo, tenga provisionalmente como área física de los predios riberanos las que figuran en los listados de la CAR y que han servido de base para la liquidación de la tarifa hasta la fecha. Una vez determinados sobre el terreno, las playas lacustres, el Director Ejecutivo asignará en definitiva las respectivas tarifas". "Artículo Quinto. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición y deroga las normas que le sean contrarias". l. FUNDAMENTOS BASICOS DE LA ACCION Considera el accionante que: a) El ordinal a) del artículo segundo del acto acusado viola el artículo 16 del Decreto 182 de 1968, que dispone que "Para cada distrito de riego fijará un presupuesto ordinario de operación, conservación y mejoramiento, de vigencia anual, que será cubierto por los usuarios a través de tarifas fijas y volumétricas" y que "En el reglamento específico de cada distrito se fijarán los porcentajes de este presupuesto que será cubierto con dichas tarifas, la participación de la Junta General de Usuarios en la elaboración del Presupuesto y las fechas de cobro", pues, contrariando la voluntad del legislador, el acto acusado impone a los

usuarios atender los gastos que, sin sujeción a presupuesto alguno, haya realizado la Corporación en la Administración General y Capital durante la vigencia anterior. Igualmente, por cuanto dispone el recaudo de gastos de Administración General y de Capital, cuando la norma legal solamente autoriza el recaudo de gastos de operación, conservación y mejoramiento, quedando por ello a cargo de la entidad estatal los gastos de Administración y de Capital que se causen. También, encuentra violada la norma precitada, al cargarse a los usuarios la totalidad de los gastos referidos, teniendo en cuenta que la norma legal establece que solamente será un porcentaje de los mismos el que debe ser atendido con las tarifas. b) El numeral b) del citado acuerdo básicamente viola por los mismos conceptos o razones que el anteriormente analizado numeral a), el artículo 16 del Decreto 182 de 1968. Debo aceptar sí, agrega, que los conceptos de "Operación y Mantenimiento" que se ordena cobrar a los usuarios, sí son sustancialmente los autorizados por la norma legal violada, a pesar de que no se utilice textualmente la misma palabra al referirse a "CONSERVACION", pues es concepto idéntico de "MANTENIMIENTO" considerado por la ley. c) El artículo tercero acusado viola también el artículo 16 del Decreto 182 de 1968 al autorizar al Director Ejecutivo de la CAR, para poner en funcionamiento el sistema tarifario, a partir del período fiscal de 1982, sin sujeción alguna a presupuesto ordinario anual de operación, obviamente sin participación alguna de la Junta General de Usuarios.

d) El artículo cuarto del citado Acuerdo viola el artículo 8o. del Decreto 182 de 1968 al autorizar al Director Ejecutivo de la CAR, para utilizar unos "Listados de la CAR" que han servido de base para la liquidación de tarifas hasta la fecha, sin tener en cuenta ni ordenar el alinderamiento del Distrito. e) Finalmente, el artículo 5o. acusado viola el artículo 43 del Decreto 01 de 1984 al disponer que rige desde su expedición, sin ordenar publicación alguna.

II. TRAMITE Mediante proveído de 11 de diciembre de 1990 se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional del artículo 5o. del acto enjuiciado, decisión ésta última que se confirmó al decidir la Sala el recurso de reposición interpuesto por el accionante.

Notificado el auto admisorio de la demanda al representante legal de la persona jurídica de derecho público demandada, éste constituyó apoderado especial para oponerse a las pretensiones de la demandada, el cual procedió al efecto; empero, mediante providencia de 20 de noviembre de 1991 no se tuvo por contestada la demanda, por haber sido presentado el escrito correspondiente extemporáneamente. Durante el término de traslado a las partes para alegar de conclusión, solamente lo hicieron la apoderada especial de la demandada y un tercero que intervino para oponerse a las súplicas de la demanda y coadyuvar a la CAR. Por su parte, la agente del Ministerio Público ante esta Sección rindió su concepto de rigor con fecha 9 de noviembre de 1992, en el sentido de solicitar que se acceda a las peticiones de la demanda.

III. FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA OPOSICION Apoderada de la parte demandada y tercera - interviniente, en su alegato de conclusión, para oponerse a las pretensiones de la demanda, sostienen, en síntesis: a) Que el acto acusado no es un acto administrativo de carácter general, sino un simple acto interno de la CAR, que "sobre la base de una 'calificación' de un sistema hidráulico como Distrito de Riego' que no es más que una ratificación de lo dispuesto en el Decreto 182 de 1968", faculta al Director de la Corporación a “realizar todos aquellos actos tendientes a dar aplicación a la normatividad contenida en el Decreto 182 de 1968".

Por lo mismo, el Acuerdo no necesitaba de su publicación en el Diario Oficial, no obstante que los derechos de publicación se hayan pagado posteriormente. No obstante, aun aceptando en gracia de discusión que se trata de un acto de carácter general, se debe tener en cuenta, de una parte, que el articulo 43 del C.C.A., de expedición y vigencia posterior, no puede resultar violado o quebrantado por el artículo 5o. acusado, y de otro lado, que para la fecha de su expedición y en razón de la falta de claridad en este aspecto en el Decreto 2733 de 1959, la doctrina, entonces, aceptaba que los actos de carácter general reglan aun sin la publicación. b) Respecto al ordinal a) del artículo 2o. del acto acusado, considera que las normas de este son de idéntico contenido de fondo a las contenidas en el decreto

182 de 1968, y, por lo tanto no se contraponen. c) En cuanto hace relación al ordinal b) del mismo artículo se "tienen idénticas consideraciones a las señaladas frente al literal a), con la única variación del término conservación por mantenimiento', que, tal como lo señala el actor, se refieren al mismo concepto". d) El artículo 3o.demandado, no hace más que autorizar al Director para la revisión, revisión y reforma de los REGLAMENTOS INTERNOS de funcionamiento de los Distritos de Riego y Drenaje, y en especial para poner en funcionamiento el sistema tarifario. No autoriza el artículo demandado al Director Ejecutivo para poner en funcionamiento el sistema tarifario, como lo afirma el actor, "sin sujeción alguna a presupuesto ordinario anual de operación y sin - participación de la Junta General de Usuarios", puesto que, como se vio, la autorización e instrucción al Director Ejecutivo consiste en expedir un "reglamento interno", que incluye la sujeción a un presupuesto anual y en el cual se da cabal cumplimiento a lo establecido en el Decreto 182 de 1968. e) En cuanto al artículo 4o. también acusado, es necesario observar que el artículo 8o. del decreto 182 de 1968, dispone que "En dicho reglamento se señalarán los linderos generales del Distrito, las aguas de que dispone y las autoridades encargadas de su manejo", y que la CAR ha respetado ese principio de la territorialidad, toda vez que la CAR presta el servicio teniendo en cuenta la delimitación efectuada en el Estudio Sistema Fúquene - Cucunabá - La Ramada, elaborado por el ingeniero Jaime Gómez Morales, informes 2o. y 6o., de los

cuales se anexa fotocopia. Es así como de conformidad con el alinderación efectuado se determinó la zona de influencia del Distrito, con fundamento en lo cual se estableció el Listado de Usuarios que ha servido de base para la liquidación de las tarifas.

IV. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Como ya se dijo, la señora Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación solicita se acceda a las peticiones de la demanda, en razón a que: 1o. Analizados los literales a) y b) del artículo 2o. demandado, bien se advierte que en ellos se da cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 16 de la norma superior, respecto de los criterios que deberán tenerse en cuenta en el reglamento interno del Distrito de Riego y Drenaje para fijar el sistema tarifario de cobro con base en factores fijo y volumétricos. Empero, en ellos no se hace alusión al presupuesto ordinario de gastos del citado Distrito; es decir, que no se tuvo en cuenta que la fijación de las tarifas debería estar precedida de una existencia de un presupuesto que contuviera los marcos generales para que los usuarios procedieran a colaborar en la operación, conservación y mantenimiento a través de la cancelación de ellas.

Claro que a esta conclusión se llega -dice la agencia fiscal - por cuanto no aparece en el proceso documento alguno que pruebe la existencia del reglamento interno del citado Distrito, y por consiguiente el presupuesto ordenado, amén de que en la certificación que obra a folios 5 a 7 del expediente, el Secretario General de la CAR, acepta la inexistencia del reglamento y la consecuente

ausencia del denominado presupuesto ordinario. 2o. En cuanto al artículo 3o. demandado, la falta del presupuesto ordenado en el artículo 16 del decreto 182 de 1968 hace procedente la petición de su nulidad. Sobre el argumento de que no se contó con la junta general de usuarios, es apenas obvio que ello no aconteció, pues no hubo reglamento ni se expidió presupuesto alguno. 3o. Por lo que hace al artículo 4o. del Acuerdo subjudice, el planteamiento y la situación es la misma descrita en el análisis anterior: determinar sí el Distrito se encuentra debidamente alinderado sólo sería posible si existiera en el proceso el documento que lo contenga. De todas maneras es claro que en el artículo acusado no se tiene en cuenta para nada el debido alinderamiento del distrito que se debía hacer por mandato del artículo 8o. del decreto 182 de 1968. 4o. Finalmente, en lo que atañe al artículo 5o. del acto demandado, considera la Procuraduría, partiendo de la premisa de que no se está en presencia de un acto interno de la Administración, sino de un acto administrativo de carácter general, que es igualmente nulo, no por cuanto se hubiere quebrantado el artículo 43 del actual C.C.A., que no había sido expedido, ni regía en el momento de expedición del Acuerdo acusado, sino por cuanto es principio rector de nuestro ordenamiento jurídico que las normas no obligan sino en virtud de su promulgación o publicación (artículo 52 y siguientes del Código de Régimen Político y Municipal), así el demandante no acierte en la cita de la disposición superior violada.

V. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir la contención, previas las siguientes CONSIDERACIONES: 1o. Los literales u ordinales a) y b) del artículo 2o. del Acuerdo acusado.

Para la Sala es indubitable que las normas acusadas quebrantan lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 182 de 1968, fundamentalmente, en razón a que mientras en esta norma superior se establece para los usuarios de cada distrito de riego la obligación de cubrir, mediante tarifas fijas y volumétricas que se fijen, la suma que resulte en un presupuesto ordinario de "operación, conservación y mejoramiento", de vigencia anual, en aquella se establece que la "parte fija de la cuantía total por cobrar por el sistema de tarifas será igual a la suma de los gastos anuales de administración general y capital, de cada Distrito", durante la vigencia anterior, y la parte volumétrica sí, por el contrario, surgirá de la cuantía total correspondiente a "los gastos anuales de operación y mantenimiento de cada Distrito, en la vigencia anterior", sin fijación, por ende, de los porcentajes del presupuesto que se elabore para tal efecto, que deben ser cubiertos con esa tarifa volumétrica. Desde luego, observa la Sala, que todo ello debe hacerse con la previa elaboración y expedición de un Presupuesto, con intervención de la Junta General de Usuarios de cada Distrito de Riego, que no se ha dado, según certificación expedida por el Secretario General de la demandada, para el Distrito de Riego Fúquene - Cucunubá, ni para el año de 1982, ni para el de 1983, que

eventualmente conduciría a que se impugnara, por tal causa, el acto administrativo dictado por el Director Ejecutivo de la Corporación demandada, por medio del cual se fijarán, en concreto, las respectivas tarifas. Este aspecto, sin embargo, no debe por ahora ser tenido en cuenta por la Sala, pues no se sabe realmente si el Director Ejecutivo puso en funcionamiento el sistema tarifario para esos años de 1982 y 1983, y, porque de los literales del artículo 2o., del acto acusado, no surge expresamente la no obligación legal consagrada en el art. 16 del decreto 182 de 1968, de la previa elaboración y expedición o aprobación del respectivo presupuesto, con la intervención de la Junta General de Usuarios. Prospera el cargo. 2o. El artículo 3o. del acto acusado Esta norma igualmente quebranta, para la Sala, el artículo 16 del Decreto 182 de 1968, por cuanto autorizó al Director Ejecutivo de la Corporación demandada para poner en funcionamiento el sistema tarifario, para el año de 1982 y para los años subsiguientes, sin que, como lo certifica el señor Secretario General de la CAR, exista ni reglamento del Distrito de Riego Fúquene - Cucunubá, ni de otra parte, un presupuesto anual ordinario elaborado con la intervención de la Junta General de Usuarios de aquel. Prospera, entonces, el cargo. 3o. El artículo 4o. del Acuerdo demandado El cargo contra dicha norma también esta llamado a prosperar, pues evidentemente se ha desconocido lo dispuesto en el artículo 8o. del Decreto 182

de 1968, sobre la necesidad de que en el reglamento que se elabore para el respectivo Distrito de Riego se señalen específicamente los linderos generales del mismo, es decir, lo que se conoce comúnmente como "zona de influencia" de la obra, lo que determina quiénes son los propietarios de los terrenos o inmuebles que, por recibir los beneficios que proporciona el respectivo Distrito, deben cubrir las correspondientes tarifas, reglamento que, como ya se expresó, no se ha elaborado y expedido para el Distrito de Riego Fúquene - Cucunubá, aun cuando sea cierto e incontrovertible, según las pruebas allegadas al proceso por formar parte de los antecedentes administrativos remitidos, que existe todo un estudio, al parecer completo y serio, elaborado por ingeniero consultor contratado por la CAR, sobre ese particular, que podrá ser utilizado en el momento de la elaboración y expedición del reglamento a que se ha venido haciendo referencia. Prospera, en consecuencia, el cargo. 4o. El artículo 5o. del Acuerdo demandado Finalmente, aun cuando no por quebrantamiento del artículo 43 del C.C.A., invocado expresamente por el accionante, ya que dicha norma no se había expedido, ni por tanto regía, en el momento de preferirse el acto acusado, sino por aplicación de un principio general de derecho, contenido en el artículo 52 del C. de R. P. y M. referido a la ley y no a los actos administrativos generales, según el cual a nadie le puede obligar a lo que no es conocido o debe serlo por todos, de lo que se deduce, como ha tenido oportunidad de expresarle esta Corporación, que la ley y el acto administrativo creador de situaciones jurídicas

generales, impersonales y abstractas, no obliga sino en virtud de su promulgación, entendida por tal su publicación en el periódico oficial, ésta disposición contenida en el artículo 5o. del Acuerdo demandado, debe ser anulada. Por lo demás, no son de recibo los argumentos expuestos por la apoderada de la demandada y la tercera interviniente para oponerse a las pretensiones de la demanda, sobre que se está en presencia de un acto interno que sólo incide respecto de la persona pública a la cual pertenece el órgano que lo expidió, no juzgable, por tanto, por esta jurisdicción, y no de un acto administrativo general, pues los ordenamientos contenidos en el Acuerdo acusado, es claro que proyectan sus efectos sobre todas las personas que poseen propiedades en la zona de influencia del Distrito de Riego Fúquene - Cucunubá y, que, por consiguiente, se ven obligadas a pagar las tarifas que se fijen con fundamento jurídico en el Acuerdo dictado en ejercicio de las facultades de la ley 3o,. de 1961 y el decreto 182 de 1968. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto de la agente del Ministerio Público, FALLA: Decretase la nulidad de los artículos 2o., literales a) y b), 3o., 4o. y 5o. del Acuerdo Número 36 de 1982, expedido por la Junta Directiva de la Corporación

Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá - CAR - , hoy Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez. Devuélvase al actor la suma de dinero que depositó para gastos del proceso y que no hayan sido utilizados. Cópiese, notifíquese, comuníquese al representante legal de la demanda, archívese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha noviembre 19 de 1992.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO