CE-SEC1-EXP1992-N1666

TEORIA DE LOS FINES Y MOTIVOS / CONTENCIOSO OBJETIVO IMPROPIOImprocedencia Los actos acusados, es decir, el acta de adjudicación y aquellos mediante los cuales se contabilizaron las solicitudes para obtener la adjudicación de cupos para taxis, se adjudicaron los mismos y se expidieron los certificados a los adjudicatarios, a la vez que son de contenido particular, solamente tocan con situaciones individuales, en este caso, con la de los socios de la empresa a la que pertenecían los taxistas favorecidos con los cupos. Y como tales actos no figuran entre aquellos que la ley considera posibles de la acción pública de nulidad, no pueden ser impugnados a través del contencioso objetivo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1666

Actor: INSTITUTO NACIONAL DEL TRANSPORTE Y JORGE WILLIAM

SANCHEZ L.

Demandado: ALCALDIA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA - SANTANDER Referencia: RECURSO DE APELACION Entra la sala en esta providencia a decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 3 de diciembre de 1990, proferida por el Tribunal

Administrativo de Santander. EL PROCESO EN LA PRIMERA INSTANCIA Los actores de la referencia solicitaron al Tribunal Administrativo de Santander que "se declare la nulidad del acta de adjudicación No. 001 de agosto 12 de 1988,

proferida por la Alcaldía Municipal de Piedecuesta (Santander), así como de los actos administrativos expedidos con ocasión del proferimiento de aquella, por medio de los cuales se contabilizaron las solicitudes para obtener la adjudicación de cupos para taxis, la adjudicación de los mismos y los certificados de dichos cupos a los adjudicatarios". Los HECHOS que fundamentan la acción, son: "El Alcalde Municipal de Piedecuesta (S.), por edicto fijado el 21 de julio de 1988, informó la apertura de inscripciones para la adjudicación de cupos para taxi en ese municipio, señalando para ello como fecha límite el 29 del mismo mes y año, a las 6 p.m. "El mencionado 29 de julio de 1988, se reunieron, por iniciativa del Alcalde, además de él, el Contralor del Municipio, el señor Silvio Rodríguez Rivera al parecer representante de los transportadores, y el Secretario de la Alcaldía, con el propósito de contabilizar las solicitudes que un número de personas habían elevado para que les fueran adjudicados cupos para matricular taxis para la prestación del servicio de transporte de pasajeros en el casco urbano de Piedecuesta; en esta oportunidad se levantó el Acta de cierre sin la presencia del Delegado del Intra ni del Ministerio Público. "Dentro del plazo enunciado se inscribieron 32 personas todas ellas socios de la Empresa TRANSPORTES VILLA DE SAN CARLOS; siendo las 10 a.m. del 12 de agosto de 1988, se reunieron en las instalaciones de la Alcaldía de Piedecuesta (S.) el Alcalde del lugar, el Contralor Municipal, el Inspector de Tránsito, la

secretaria de la Personería y el supuesto representante de los transportadores, Sr. Silvio Rodríguez: "El Alcalde procedió a adjudicar los cupos a las 32 personas que habían hecho la solicitud, mediante acta número 001 de 1 988, y solo cinco (5) de ellas presentaron los documentos enunciados en el art. 2o. del Acuerdo 005 de febrero 10 de 1988 de la junta directiva del INTRA, pues los restantes no adjuntaron copia autenticada de la aprobación del crédito o del certificado de depósito a término. "A la adjudicación antedicha no asistió delegado alguno por parte del INTRA por no estar enterada la mencionada entidad de la realización de la misma. "La Alcaldía Municipal de Piedecuesta, en momento alguno señaló con anterioridad a la adjudicación que se impugna el número de vehículos tipo taxi que podían ingresar durante 1988 al territorio de su jurisdicción". Los actores estiman violadas las siguientes normas: Decreto 265 de 1988, art. 21, 24 y 49; Acuerdo 005 de 1988, Art. 2o., 3o. parágrafo 1o.; Arts. 20 y 63 de la Constitución Nacional y art. 3o. del Código Contencioso Administrativo. Los dos artículos constitucionales, según la demanda, fueron violados por estar expresamente señaladas en la Ley las funciones del Alcalde en relación con el transporte público terrestre de su jurisdicción las cuales fueron desconocidas al preferirse el acto de adjudicación de cupos para taxi; e'. artículo 3o. del C.C.A.,

por haber sido pretermitido el procedimiento establecido para la adjudicación de cupos, violándose así el principio de la eficacia; los artículos 21, 24 y 49 del Decreto 265 de 1988 puesto que al no estar fijado el número de taxis que podían ingresar al servicio público, no se podían hacer inscripciones ni adjudicación de cupos. Además, para que los Alcaldes puedan adjudicar esos cupos es necesaria la emisión de un acto administrativo que, con coadyuvancia del INTRA, haya establecido un incremento en el parque automotor de taxis y, al no hacerse, se violan también los artículos 2o. y 3o. del Acuerdo 005 de 1988. "De otra parte, a la luz de las previsiones del Acuerdo No. 00005 de 1988, Art.. 2 y 3, literales c y d de este último, no se contó ni en el cierre, ni en la adjudicación con la presencia de las personas que exige ese estatuto legal". LA SENTENCIA APELADA El Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Santander, en providencia del 3 de diciembre de 1990, falló favorablemente las peticiones de la demanda. En las consideraciones previas a la decisión, el Tribunal relaciona la expedición, por parte del Gobierno Nacional, del Decreto 265 vigente desde el 8 de febrero de 1988, "que reglamenta lo relacionado con el servicio público del transporte de vehículos tipo taxi". Con fundamento en las facultades otorgadas en ese decreto, dice la providencia, la Junta Directiva del Instituto Nacional del Transporte INTRA, expidió el Acuerdo No. 00005 del 10 de febrero de 1988, con vigencia desde el

día antes indicado. En el art. 3o. de ese acuerdo está señalado el procedimiento para la adjudicación de los certificados de cupo para los vehículos en mención, disponiéndose en el literal c) que las inscripciones para la obtención de un certificado de cupo deben ser contabilizadas el último día hábil de cada mes "con la supervisión de un delegado del Ministerio Público, uno de la Contraloría General de la República y uno del Instituto Nacional del Transporte". Por otra parte, agrega la providencia, el literal d) señala que "los sorteos se realizarán el décimo día hábil de cada mes a las 10:00 a.m., en la oficina que para tal fin indique la autoridad competente. Dichos sorteos serán públicos y deberán contar con la presencia de un delegado del Ministerio Público, uno de la Contraloría General de la República y uno del Instituto Nacional del Transporte, así como de un representante de los transportadores nombrado por el Director Regional del Intra correspondiente". Analizando los actos demandados a la luz de estas señaladas normas, el a - quo concluye: "Teniendo en cuenta las disposiciones legales citadas, la Sala encuentra que el Edicto de fecha 21 de julio de 1988 fijado por la Alcaldía Municipal de Piedecuesta (fl. 5 Exp. 5936); el Acta de Cierre y Contabilización de las personas interesadas en participar en la distribución o adjudicación de cupos para taxi urbano en esta ciudad realizada el 29 de julio de 1988 y el Acta de Adjudicación de los certificados de cupos para matrículas por incremento de vehículos tipo taxi, fueron

actos administrativos realizados con posterioridad a la vigencia del decreto 265 de 1988 y el Acuerdo No. 00005 del 10 de febrero de esa misma anualidad. En consecuencia debían sujetarse a estas normas de carácter Nacional que fijan los requisitos y el procedimiento para esta clase de eventualidades; infortunadamente ello no ocurrió porque el burgomaestre del Municipio mencionado, haciendo caso omiso de tales normas adelantó los trámites irregularmente procediendo por último a adjudicar los cupos para matrícula de vehículos de servicio público, incrementando así el parque automotor de esa localidad. “ En efecto, al inicio de las consideraciones de la Corporación, se indica qué personas habían participado al momento de preferirse los actos administrativos acusados; no se contó con la presencia de las siguientes personas: 1 ". - En el Acta de Cierre y tal como lo exige el literal c) del artículo 3o. del Acuerdo del INTRA tantas veces citado, no estuvieron presentes para llevar a cabo la supervisión del Delegado del Ministerio Público, el de la Contraloría General de la República y tampoco el del Instituto Nacional de Transporte. - "2. - En el Acta de Adjudicación, siguiendo los mandatos del literal d) del Acuerdo del INTRA no se contó con la asistencia del Delegado de la Contraloría General de la República, del correspondiente al Instituto Nacional del Transporte y no existe prueba en el expediente de que el representante de los transportadores hubiera asistido previo nombramiento del Director Regional de la entidad antes citada. - "Con fundamento en estas razones la Sala considera que la parte demandada no logra desvirtuar con sus planteamientos las pretensiones de las demandas,

además de que no encuentra ninguna base jurídica para considerar que la acción promovida pueda tener otra pretensión diferente a la de lograr la nulidad de esos actos que han violado el ordenamiento jurídico superior". LA APELACION El señor apoderado judicial del Municipio de Piedecuesta, divide en dos capítulos la sustentación de su recurso. Se refiere en el primero a la "naturaleza del acto demandado", diciendo que se trata de un acto de carácter particular y concreto creador de situaciones jurídicas individuales, y estos actos, “por no ser aplicables de modo general, solo pueden ser revocados por la Administración con "el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular". Dice también que "El simple interés abstracto y general de la protección de la jerarquía normativa no puede ser alegado válidamente para demandar la nulidad de los actos administrativos de carácter particular y concreto; si no fuera así, se derrumbaría la seguridad jurídica, introduciendo el caos y la desconfianza en las relaciones de los particulares entre sí y entre éstos son el Estado, por cuanto todos aquellos actos en los cuales haya intervenido la Administración estarían sujetos a perpetuidad a la amenaza de enfrentar una demanda de nulidad y a ser dejados sin efecto alguno (sic) por la simple voluntad de cualquier persona". Apoya su argumento en una sentencia del Consejo de Estado según la cual, siguiendo sus palabras. "En actos creadores de situaciones particulares y concretas el quebrantamiento de la legalidad no tiene el carácter de continuidad y permanencia y que la violación de la norma superior es ocasional y esporádica (sic) y sólo afecta a determinadas

personas que son precisamente aquellas a quienes les asiste el interés jurídico para ejercitar las correspondientes acciones jurisdiccionales". En la segunda parte de su libelo, el actor se refiere a la "violación de la jerarquía normativa", aduciendo que el decreto ley 080 de 1987 otorgó a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá, entre otras, la atribución de "señalar el número de vehículos tipo taxi que puede ingresar anualmente al servicio público de transporte en el territorio de su jurisdicción" y, a su vez, 46 suprimió del (sic) instituto Nacional del Transporte INTRA el ejercicio de las funciones atribuidas por el decreto a las entidades territoriales antes mencionadas". El Decreto 1066 de 1988, por su parte, dispuso que los Alcaldes de los Municipios que conformen un área metropolitana "desempeñaran (sic) AUTONOMAMENTE las funciones asignadas mediante el Decreto 80 de 1987" (art. 90), "salvo cuando la Asamblea Departamental le haya asignado competencia en estos asuntos al Alcalde Metropolitano". La amplia explicación del apelante concluye afirmando que "en síntesis la adjudicación de cupos fue efectuada por el Municipio de Piedecuesta en desarrollo de la autonomía administrativa que le confiere la Constitución y la Ley". EL CONCEPTO DE LA FISCALIA Después de analizar los términos de la demanda, del fallo y de la apelan, la señora Fiscal Primera ante esta Corporación, se refiere en primer lugar a la tesis expuesta por el recurrente en el sentido de que "el simple interés abstracto y

general de la protección de la jerarquía normativa no puede ser alegado válidamente para demandar la nulidad de los actos administrativos de carácter particular y concreto", estimando que la norma que consagra la acción, "no hace distinción alguna y la tesis que plantea el recurrente pretende revivir una vieja jurisprudencia revaluada ya reiteradamente por el mismo Consejo de Estado".. Hace luego referencia a los decretos relacionados con el servicio público de transporte en vehículos de tipo taxi, así como al Acuerdo 00005 de 1988 que fija el procedimiento para la adjudicación de los cupos, concluyendo que al confrontar con ellos los actos demandados, se tiene que los funcionarios allí relacionados no solamente no asistieron sino que de acuerdo con las constancias verificadas al folio 174 y ss. del cuaderno No. 3, no fueron citados para el evento. Hace notar, igualmente, que tampoco se hizo por parte del INTRA el estudio referido en el Artículo 21 del decreto 265 de 1988, de Acuerdo con su propia constancia, y que el Decreto 1066 de 1988, invocado por el apelante, reglamenta aspectos diversos del Decreto Ley 80 de 1987 de aquellos de que se ocupa el también Decreto Reglamentario 265 de 1988, no contraponiéndose dichos estatutos. Considera la señora Fiscal que la sentencia apelada amerita su confirmación. Cumplido así el procedimiento indicado por las normas pertinentes para la segunda instancia, se entra a decidir previas las siguientes, CONSIDERACIONES: Sea lo primero hacer referencia a la improcedencia o procedencia de la acción

instaurada. La primera es propuesta por el apelante y la segunda por la Señora Fiscal de la Corporación. Este tópico por tener relación con la naturaleza del acto impugnado, según se desprende de jurisprudencia de vieja data, conduce a la Sala a las siguientes reflexiones: En un principio y de conformidad con la doctrina de la naturaleza o contenida del acto, únicamente procedía. la acción de nulidad contra los actos creadores de una situación jurídica general, y la acción de plena jurisdicción, hoy de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los creadores de una situación jurídica particular. A partir de la sentencia del 10 de Agosto de 1961 se sostuvo que para efectos de la procedencia de las citadas acciones no hay que tener en cuenta la naturaleza del acto sino los motivos determinantes y las finalidades que se persiguen a través de la acción. Esto en virtud de que la ley enumera las decisiones acusables sin señalar distinciones entre providencias impersonales e individuales y de que no es la generalidad del acto impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación, sino el objetivo de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta, esto es, el exclusivo de la legalidad. El anterior punto de vista fue aclarado mediante auto de Sala Plena de 8 de agosto de agosto de 1972 en el sentido de que "... la acción de nulidad procede,, en principio, contra todos los actos administrativos, generales ó particulares, con el objeto de tutelar o garantizar el orden jurídico, como se ha expuesto; pero si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos

particulares, civiles o administrativos, para restablecerlos o precaver su violación, como la Sala sostuvo en la mencionada sentencia, se trata de una pretensión litigioso, que se promueve contra la administración y que debe hacerse valer conforme al régimen de la acción de plena jurisdicción..." (hoy de nulidad y restablecimiento del derecho). La doctrina de los motivos y finalidades fue modificada en el auto del 2 de agosto de 1990 de la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Pablo Cáceres Corrales, en el sentido de considerar procedente la acción de nulidad contra actos particulares, únicamente en los casos expresamente señalados en la ley. Dice en esencia esta jurisprudencia: "Pero cuando el acto administrativo cree o reconozca una situación o un derecho individuales que, a juicio del legislador, afecten de alguna manera el ejercicio general de los derechos y libertades, impida su efectividad o sea incompatible con el orden jurídico y los fines del Estado, es atacable por vía de la acción pública de nulidad, siempre y cuando la ley haya previsto el uso de ese contencioso objetivo contra el acto individual. Si la ley no establece concretamente la acción popular y objetiva contra el tipo de acto subjetivo que se pretenda atacar ante el juez administrativo, tal providencia no será posible juzgarla por esa vía...... Luego en auto del 16 de mayo de 1991 de Sala Plena, con ponencia del Dr. Alvaro Lecompte Luna, después de citar algunos "ejemplos en los que es evidente la posibilidad de acción de nulidad, aunque sea especial contra actos de

contenido particular e individual, se dice: Únicamente en el caso de que la situación particular incida en los derechos ciudadanos, del Estado, de las libertades de los asociados y de la comunidad en general al trastornar el orden jurídico y los principios de la igualdad y equidad. Como ese acto administrativo, no obstante referirse a una situación individual o particular, tendría repercusiones e alcance general, es posible acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad simple...... La ya mencionada providencia del 2 de agosto de 1990 precisa los casos los cuales, por ministerio de la ley el acto administrativo tiene repercusiones de alcance general hasta el punto de que lo hacen incidir en los derechos de los ciudadanos y de la comunidad en general. Según esta jurisprudencia la acción de nulidad contra actos particulares, procede únicamente en los siguientes casos expresamente señalados en la ley: 1) el contencioso electoral (Art.. "123 y ss. del C.C.A.); 2) el de cartas de naturaleza (art. 221); 3) de nombramiento de empleados del control fiscal de la nación (art. 57 Ley 20 de 1975); 4) de nombramientos ¡legales de funcionarios (art. 9o. decreto 2898 de 1953); 5) de patentes (art. 567 del C. de Co.); 6) certificados de dibujos o modelos industriales (art. 580 ibídem); 7) certificados de marcas (art. 596 ibídem); y, 8) resoluciones expedidas por el Incora en la adjudicación de baldíos (art. 13 Ley 30 de 1988). Los actos acusados, es decir, el Acta de adjudicación No. 001 de agosto 12 de

1988, proferida por la Alcaldía Municipal de Piedecuesta (Santander) y aquellos mediante los cuales se contabilizaron las solicitudes para obtener la adjudicación de cupos para taxis, se adjudicaron los mismos y se expidieron los certificados a los adjudicatarios, a la vez que son de contenido particular, solamente tocan con situaciones individuales, en este caso, con la de los socios de la Empresa Transportes Villa de San Carlos, a la que pertenecían los taxistas favorecidos con los cupos. Y, como los actos a que se ha hecho referencia, no figuran entre aquellos que la ley considera posibles de la acción pública de nulidad, no pueden ser impugnados a través del contencioso objetivo. Ahora, en aras de una interpretación de la demanda, tampoco podría considerarse que la acción incoada correspondiera a la contemplada en el artículo 85 del C.C.A. porque con ella no se persigue restablecimiento de derecho alguno, ni se advierte que la hipotética nulidad de los actos acusados conlleve dicho restablecimiento, así sea en forma automática. Tampoco se afirmó ni demostró interés legítimo para ejercer esta clase de acción. Ahora, si conforme a lo expuesto la acción de nulidad instaurada en el caso de autos, no es procedente, precisamente por el carácter particular que ostenta el acto acusado, la demanda resulta inepta y por consiguiente., no podía haber respecto de ella un pronunciamiento de fondo. Esta circunstancia lleva a pensar que los objetivos de la acción, no se acomodan a los fines que la ley le atribuye al contencioso subjetivo que no son otros que la tutela de derechos particulares, civiles o, administrativos y el consiguiente

restablecimiento como consecuencia de la nulidad del acto que se impugna. Esto explica el por qué la demanda no fuera interpuesta por persona o empresa que se considerara lesionada en sus derechos, lo que hubiera sido posible si en cuenta se tiene que cuando se interpuso la acción que nos ocupa aún no había vencido el plazo de caducidad correspondiente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, habiendo oído el concepto del Agente del Ministerio Público.

FALLA: REVOCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, de fecha 3 de diciembre de 1990 dentro del proceso de la referencia y en su lugar se dispone: ABSTIENESE de proferir pronunciamiento de fondo por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y en firma, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día diecinueve (19) de marzo de mil novecientos noventa y dos (1992).

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO