CE-SEC1-EXP1992-N1689

LICENCIA DE CONSTRUCCION / PERMISO DE POLICIA / MULTA / URBANISMO Cuando la Ley 9 de 1989, en su artículo 63 exige permiso o licencia "para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reparación, etc."; y en su artículo 66 sanciona con multa a quienes construyan sin licencia, requiriéndola, el sustantivo "construcción" y la inflexión verbal "construyan" vienen a ser el género y las otras acepciones (ampliación, modificación, adecuación, reparación) las especies o modalidades comprendidas en él. Si las actividades de adecuación y reparación que fueron las ejecutadas por la demandante y por las que se le sancionó, están comprendidas en el concepto genérico de la construcción, lógico resulta incluirlas dentro de las sancionables con multa para quienes construyan, cuando lo hace, sin licencia, requiriéndola.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1689

Actor: CORPORACION COLOMBIANA DE AHORRO Y VIVIENDADAVIVIENDA

Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA Referencia: RECURSO DE APELACION Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Armenia, contra la sentencia del 4 de febrero de 1991, proferida por el Tribunal

Administrativo del Departamento del Quindío, mediante la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones D - 013 del 14 de diciembre de 1989 y 151 del 22 de marzo de 1990 por las que, la Alcaldía de la entidad municipal ya citada, impuso una sanción a la actora. ANTECEDENTES El Alcalde de Armenia con fundamento en las atribuciones que le confiere el literal a) del artículo 66 de la Ley 9a. de 1989, en Resolución D - 013 del 14 de diciembre de 1989, impuso a la Corporación Colombiana de Ahorro y ViviendaDAVIVIENDA - una multa de $3'255.960 porque "adelant6 trabajos de adecuación y reparación en las dependencias de esta Corporación, sin obtener el permiso o licencia que exige la ley y que debe expedir el Municipio a través del Director de la Oficina de Planeación Municipal, quien es el responsable y representante legal de este Despacho". Contra la citada Resolución la sancionada, mediante apoderado interpuso recurso de reposición con el fin de que fuera revocada, argumentando de una parte, que previa solicitud y tramitación al respecto, había sido autorizada por Planeación Municipal para reformar la fachada y adecuar el local, y de otra, que el literal a) del artículo 66 de la Ley 9a. de 1989 sólo autoriza sancionar a quienes PARCELEN, URBANICEN o CONSTRUYAN sin licencia, mas no previó sanción alguna para las demás actividades allí mismo enunciadas. La reposición fue resuelta desfavorablemente en virtud de la Resolución No. 151

de 22 de marzo de 1990, después de considerarse por parte de la Alcaldía que "se realizaron obras de adecuación, reparación, reforma y remodelación de un local; acepciones éstas que implican necesariamente la labor de construir y que de acuerdo a la norma prescrita requiere de una licencia de construcción, previos los trámites de rigor". Agotada la vía gubernativa, DAVIVIENDA, mediante apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y en demanda presentada contra el Municipio de Armenia solicita la anulación de las Resoluciones D - 013 y 151 del 14 de diciembre de 1989 y 22 de marzo de 1990, y el restablecimiento del derecho en el sentido de que se le restituya el valor de la multa "oportunamente cancelada", con sus intereses respectivos y ajustado conforme a lo previsto en los artículos 178 y 140 del C.C.A. Citó la demandante en aquella oportunidad como normas violadas las contenidas en los artículos 28 y 20 de la Constitución Nacional, vigente por la época, y 66 de la Ley 9a. de enero 11 de 1989. Fundamentó sus pretensiones en las circunstancias de haber contado con el permiso, autorización o visto bueno de la entidad correspondiente (Planeación), y de no aparecer la ejecución de las obras dentro de las sancionables con dicho tipo de multa, en el literal a) del artículo 66 de la Ley 9a. de 1989, fundamento de los actos acusados. LA SENTENCIA IMPUGNADA Como ya se expresó, es la proferida por el Tribunal Administrativo el Quindío, el 4 de febrero de 1991, previo concepto favorable de su colaborador fiscal, por la que

accede a las pretensiones de la demanda, después de considerar configurada la violación de las normas citadas por el accionante. Para el a - quo la multa impuesta no aparece en ninguna ley como sanción por el hecho que alega el Municipio de Armenia. "ya que el artículo 66 de la Ley 09 de 1989, que es el que se invoca como sustento de las resoluciones objetadas, no contempla el caso de falta de licencia, para la realización de trabajos de remodelación, de tal manera que la responsabilidad que se pretende endilgarle a Davivienda, no figura como dañosa o violatoria por ser un hecho inexistente, pues las obras de reforma efectuadas no aparecen sancionadas en la ley tantas veces citada". El juzgador de primera instancia compartió también los planteamientos del actor en lo relacionado con el significado de la expresión "construcción" a la que le da el sentido de "fabricar, erigir una cosa", diferente desde luego a los términos "adecuar y reparar", descartando, en esta forma, la interpretación que de las mismas hace la entidad demandada para quien la remodelación es una especie del género construcción. Consideró así mismo el Tribunal que no era del caso "entrar a analizar si existió, o no, la autorización para los trabajos de remodelación efectuados por la entidad demandante, pues aún en el caso de que no hubiera existido tal permiso, el artículo 66 de la Ley 09 de 1989 no prevé sanción alguna para los casos de remodelación sin previa autorización". EL RECURSO INTERPUESTO La apelación contra la sentencia la interpone mediante apoderado el Municipio de Armenia, quien para el efecto presenta los argumentos que la Sala se permite

sintetizar así: La Resolución D - 013 de diciembre 14 de 1989 cuya nulidad fue declarada, sancionó el hecho de haberse adelantado obras de adecuación y reparación, sin licencia, requiriéndola, pero no por haberse remodelado como lo afirma el Tribunal, pues esta modalidad de la construcción no está consagrada en la enumeración que hace el artículo 63 de la Ley 9a. de 1989, ni a ella se refiere la Resolución. El artículo 63 de la Ley 9a., no emplea el verbo CONSTRUIR, sino el sustantivo CONSTRUCCION que según el Diccionario de la Lengua Española, hace relación a la acción de construir y significa "Hacer una obra material o inmaterial, ordenando y juntando los elementos necesarios de acuerdo con un plan". Como las obras realizadas por Davivienda para la adecuación y reparación de sus instalaciones requieren de un proyecto, cuyo desarrollo corresponde a un plan de ejecución, resulta indispensable recurrir a la noción técnica de construcción contenida en el reglamento de honorarios para trabajos de Arquitectura, adoptado por la Junta Directiva Nacional de la Sociedad Colombiana de Arquitectos y aprobada por el Gobierno Nacional, mediante el Decreto No. 2090 de 1989, según la cual "se entiende por construcción la realización de los trabajos correspondientes a la ejecución de la obra de acuerdo con el proyecto arquitectónico, estudios de ingeniería, especificaciones y planes técnicos", que implica la elaboración de planos, la contratación de obreros y operarios, la adquisición de materiales y herramientas, el alquiler de equipos, etc.

Como quiera que en el acervo probatorio obran todos los documentos que demuestran cómo las obras ejecutadas corresponden a la noción técnica de la actividad de la Construcción, resulta antitécnico y contrario a la sana y racional interpretación acudir al simple expediente de tomar parcialmente y fuera de contexto, definiciones de índole general aplicables por igual a cualquier campo de la actividad humana. CONCEPTO DE LA FISCALIA La señora Fiscal Primera del Consejo de Estado considera que el fallo apelado debe ser confirmado. Estas son sus razones: "Para el caso presente, la Ley 9a. del 11 de enero de 1 989 - o Ley de Reforma Urbana - contiene en su Capítulo VI lo relativo a las "Licencias y Sanciones Urbanísticas". Dentro del artículo 63 se describen las actividades urbanísticas que requieren para su adelantamiento de permiso o licencia y, de estas actividades urbanísticas, que suman 8, sólo para 3 de ellas, las contempladas en el artículo 66, ibídem, se establecen las "Sanciones Urbanísticas". Y precisamente en dicha norma no se prevé sanción alguna para los hechos de remodelación o reparación ni "adecuación y reparación", hechos éstos por los cuales se impuso la sanción aquí demandada. "Se observa por otra parte, a los folios 15 y ss. del cuaderno No. 1 del proceso, que a través de numerosos oficios la Oficina de Planeación Municipal de Armenia di6 el permiso y la autorización para "reformar la fachada y adecuar el local". En uno de tales oficios, distinguido con el No. DU - 371 del 4 de octubre de 1989, (fl.

1. se recomienda "que se de una mejor solución arquitectónica y constructiva" a la remodelación de la fachada. Lo que quiere decir que las reparaciones no se adelantaron a espaldas de la Oficina de Planeación sino precisamente ajustándose a sus recomendaciones y a la autorización contenida en el oficio DU205 del 29 de junio de 1984 (fol. 16) en el cual se expresa que por haberse observado en los planos el obedecimiento al oficio DU - 200, se autoriza "la reforma de la fachada y la adecuación del local" (folio 8 cuaderno del Consejo).

CONSIDERACIONES DE LA SALA: El artículo 63 de la Ley 9a. de 1989 dice textualmente: "Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación, demolición de edificaciones o de urbanización y parcelación para construcción de inmuebles, de terrenos en las áreas urbanas, suburbanas, y rurales de los municipios, se requiere permiso o licencia expedido por los municipios, áreas metropolitanas, del Distrito Especial de Bogotá o de la Intendencia de San Andrés y Providencia. "El funcionamiento de establecimientos comerciales, industriales, instituciones, administrativos y de servicios requerirá de licencia de uso y funcionamiento expedido por las mismas. "Las entidades enumeradas en el inciso anterior tendrán un término máximo de 90 días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de otorgamiento de las licencias de urbanización y construcción y de 45 días para las licencias de uso y funcionamiento contados desde la fecha de la solicitud. Vencidos los plazos anteriores sin que la autoridad se hubiere pronunciado, las solicitudes de licencias

se entenderán aprobadas en los términos solicitados pero en ningún caso en contravención a las normas que regulen la actividad. El plazo en el caso de las licencias de construcción podrá prorrogarse hasta en la mitad del mismo, mediante resolución motivada, por una sola vez, cuando el 'tamaño o la complejidad del proyecto lo ameriten. La invocación del silencio administrativo positivo se someterá al procedimiento previsto en los Art. 41 y 42 del decreto - ley 1 de 1984. "La falta de pronunciamiento oportuno de los plazos previstos en el inciso anterior será causal de mala conducta para el funcionario competente". Aparte de lo establecido en la norma legal pretranscrita, la Resolución No. C - 007 de 1986 o Código Municipal' de Urbanismo y Construcción de Armenia cuyas disposiciones, según su artículo 3o., son de obligatorio cumplimiento para "todas las construcciones nuevas, reformas o adiciones en construcciones existentes y demoliciones", exige para efectuar tales obras, permisos y licencias por parte del Municipio, previo el lleno de determinados requisitos. Es así como para el caso concreto de reformas o reparaciones que fueron las obras ejecutadas por Davivienda, tales requisitos están contemplados en los artículos 617, 620, 621 y 622 del mencionado Código Municipal de Urbanismo, e implican estudios y diseños y proyectos en orden a garantizar la seguridad frente a las cargas adicionales y la debida adecuación a la antigua construcción, de conformidad con las disposiciones urbanísticas del ya citado Código. En el caso de autos, DAVIVIENDA no cumplió con los requisitos referenciados y

por ende, tal como se deduce de algunas pruebas allegadas al proceso, no obtuvo el permiso definitivo para hacer las reformas que efectivamente llevó a cabo. Al respecto la Oficina de Planeación Municipal de Armenia, a solicitud del Departamento Jurídico Municipal, "CERTIFICA: "Que una vez consultados los archivos de esta Oficina, se pudo constatar que la Corporación de Ahorro y Vivienda "DAVIVIENDA", no satisfizo los requisitos y formalidades exigidos por el Código de Urbanismo del Municipio de Armenia, Resolución C - 007 de 1986 y la Ley 9a. de 1989, para la obtención del permiso o licencia de construcción, requerida para adelantar obras de construcción en un inmueble de su propiedad ubicado en la carrera 16 No. 20 - 36 / 40 / 46 de esta ciudad". (folio 14 cuaderno del Consejo). La circunstancia anterior en nada contradice, al parecer de la Sala, lo dispuesto en los oficios DV - 200 del 19 de junio de 1989 y DV - 205 del 29 de junio del mismo año, pues si bien es cierto que mediante el primero se concede permiso a la Corporación para la demolición de un piso y por el segundo se autoriza la reforma de la fachada y adecuación del local, no lo es menos que dicho permiso "es de carácter provisional" y la mencionada autorización está supeditada - así se deduce de su texto a que los interesados soliciten la liquidación respectiva para obtener el permiso.

Los referidos oficios dicen así: "Por tal motivo se le concede permiso, para demolición de este piso, sugiriéndole le sea colocada cubierta metálica y acabados buenos, tanto al techo como a la

fachada que muestran la imagen de dicha Corporación. "Este permiso es de carácter provisional debido a que el sector donde sé encuentra ubicado, sólo se permiten edificaciones de 5 pisos como mínimo de altura, de acuerdo al Código de Urbanismo". (folio 15 cuaderno No. 1). Y, el DV - 205 del 29 de junio de 1989: "En revisión de los planos presentados a esta Oficina anteriormente y los cuales están de acuerdo a la comunicación DU - 200 / 89 emanada por esta Dependencia a esa institución, autorizamos se proceda la Reforma de la fachada y adecuación del local. "Por lo tanto, se deben acercar a esta oficina con el fin de solicitar la liquidación respectiva para obtener el permiso". De otro lado el artículo 66 de la Ley 9a. de 1989, preceptúa: "Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia podrán imponer las siguientes sanciones urbanísticas, graduándolas según la gravedad de la infracción: "a. - Multas sucesivas que oscilarán entre medio salario mínimo legal mensual y 200 salarios mínimos legales mensuales cada una, para quienes parcelen, urbanicen o construyan sin licencia, requiriéndola, o cuando ésta haya caducado, o en contravención a lo preceptuado en ella, además de la orden policiva de suspensión y sellamiento de la obra, la suspensión de servicios públicos excepto cuando exista prueba de la habitación permanente de personas en el predio;...". Respecto de la disposición que acaba de transcribirse, consideran tanto la demandante como el Tribunal de primera instancia y la Fiscalía del Consejo de

Estado que la sanción allí contemplada se aplica solamente a quienes parcelen, urbanicen o construyan sin licencia, requiriéndola", no para las obras de "adecuación y reparación" que fueron precisamente las realizadas por la actora, pues éstas no aparecen dentro de las sancionables en el literal a) del artículo 66 de la Ley 9a. de 1989. Quienes así interpretan la norma, parten de la base de diferenciar el término "construcción" de donde viene la inflexión verbal, "construyan" que emplea el artículo 66 de la Ley 9a. de 1989, de las expresiones "adecuación" y "reparación" que utiliza el artículo 63 del mismo estatuto para exigir permiso o licencia por parte de los Municipios. Empero, para la Sala una interpretación teleológico e inclusive gramatical de las normas mencionadas y una conjugación armónica de ellas, a la luz de lo dispuesto en las normas urbanísticas municipales de Armenia, llevan a la conclusión que para los efectos de la sanción, "adecuar" y "reparar", implica "construcción", y que en consecuencia, quienes "construyan", pueden ser objeto de multa. Consultando diversos diccionarios de la Lengua Española, tales como el de la Academia, el Hispano Universal y el Ideológico de Julio Cáceres, etc., tenemos que el verbo "Construir" y su efecto "construcción" significan hacer una obra material o inmaterial, edificar, erigir, con los materiales necesarios, juntándolos ordenadamente, de acuerdo con un plan. Se le da, como debe dársele a dicha

acepción, un contenido amplio y general que comprende todo lo que se haga y edifique. Por este aspecto, las acciones de "adecuar" y "reformar" vienen a ser actividades de la construcción, si en cuenta se tiene que dichas obras, en el caso concreto, las de adecuación y reparación de los locales de la entidad demandante, requirieron de todo un plan de ejecución y de un proyecto arquitectónico, en el cual necesariamente figuran estudios, diseños, materiales, operarios, equipos, etc. Todo parece indicar que esta noción amplia y genérica que al vocablo ticonstrucci6n" se reconoce en esta providencia, encuentra respaldo en el Código Municipal de Urbanismo y Construcción de Armenia, en el cual como ya se expresó, se exigen para autorizar adiciones y reformas o reparaciones, requisitos relativos a estudios, diseños, proyectos, etc., propios de la construcción. Al parecer, también el Gerente y el Arquitecto de la misma Corporación demandante consideran equivalentes los términos construcción y reforma. En efecto, obra en el expediente (folio 10 cuaderno 2), un oficio de fecha 25 de agosto de 1989, dirigido a Planeación Municipal, por medio del cual el Gerente y el Arquitecto de DAVIVIENDA solicitan la aprobación de los planos arquitectónicos para la reforma y a su vez, la expedición de la respectiva LICENCIA DE CONSTRUCCION. En el mismo escrito se designa como proyectista y constructor responsable al arquitecto LUIS ALVARO JIMENEZ P., designación que acepta este profesional en comunicación de septiembre lo. de 1989 (folio 11) dirigida a

Planeación en la que también declara conocer las disposiciones que rigen la materia y asume la responsabilidad "por eventuales perjuicios del diseño o la construcción exonerando al Municipio de toda responsabilidad, aceptando las sanciones previstas en caso de no ajustarse la construcción a los planes radicales y las normas vigentes". (Subrayas de la Sala). De conformidad con los planteamientos anteriores puede concluirse que cuando la ley 9a. de 1989, en su artículo 63 exige permiso o licencia "para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reparación, etc."; y en su artículo 66, sanciona con multa a quienes construyan sin licencia, requiriéndola, el sustantivo "construcción" y la inflexión verbal "construyan" vienen a ser el género y las otras acepciones (ampliación, modificación, adecuación, reparación) las especies o modalidades comprendidas en él. Así las cosas, si de conformidad con lo expuesto, las actividades de adecuación y reparación que fueron las ejecutadas por la demandante y por las que se le sancionó, están comprendidas en el concepto genérico de la construcción, lógico resulta incluirlas dentro de las sancionables con multa por el artículo 66 literal a) de la Ley 9a. de 1989, para quienes construyan, cuando lo hacen, como en el caso de autos, "sin licencia, requiriéndola". De lo contrario, no se explicaría el que la ley establezca una prohibición construir sin licencia) y deje sin sanción a quien la viole. De todas las consideraciones se concluye que con el acto acusado no se ha

violado ni la Ley 9a. de 1989 ni disposición constitucional alguna, por lo que entonces la sentencia apelada, debe revocarse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, en desacuerdo con el concepto del Ministerio Público, FALLA: REVOCASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, con fecha 4 de febrero de 1991, dentro del proceso de la referencia, y en su lugar, DENIEGANSE las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y una vez en firme, vuelva el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día cinco (5) de marzo de mil novecientos noventa y dos (1992).

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO