CE-SEC1-EXP1992-N1703

IMPUESTO AD VALOREM / IMPORTACION DE VEHICULOS / DIRECTOR GENERAL DE ADUANAS - Facultades La potestad de dar las "Instrucciones" contenidas en la Circular acusada, está radicada exclusivamente en cabeza del Director General de Aduanas, máxime si se tiene en cuenta que esta, a más de la pretensión de ilustrar a los Administradores de Aduanas de¡ país con el estudio de la División de Valorización, configura un acto administrativo ordinario al adoptar regias que contienen decisiones con efecto hacia terceros (los importadores) , en cuanto determina formas de constituir precios básicos para la aplicación de los gravámenes ad valorem en la importación de vehículos, modelo 1980, lo cual es del resorte del Administrador General de Aduanas. DECLARA LA NULIDAD de la Circular No. 798 de 6 de junio de 1990, expedida por el Subdirector Operativo de la Dirección General de Aduanas, en las siguientes partes: Párrafo Segundo: "Al respecto, sírvase tener en cuenta las siguientes instrucciones relativas a su aplicación, para cada uno de los grupos en que han sido clasificados: "Instrucción l. A. 1 Automóviles. Inciso 4o. : "Tanto el precio básico del vehículo como el de su equipo opcional, debe ser tomado de la columna BASE COST, incrementado en un 8, porcentaje promedio que aplica el distribuidor (declare) para obtener el precio de venta en Estados Unidos, sin impuestos internos, constituyendo el precio de exportación". "Instrucción l. A. 2 Vehículos semipesados, Inciso So. ; : "Tanto el precio básico de¡ vehículo como el de su equipo opcional, debe ser

tomado de la columna DIR COST, incrementado en un 8, porcentaje promedio que aplica el distribuidor (dealer) para obtener el precio de venta en Estados Unidos, sin impuestos internos, constituyendo el precio de exportación ." "Instrucción l. B. Vehículos versión Americana, Inciso 3o. "Tanto el precio básico del vehículo como el de su equipo opcional, debe ser tomando la columna "Dealer ", incrementando en un 8 , porcentaje promedio que aplica el distribuidor (Dealer ) para obtener el precio de venta en los Estados Unidos, sin impuestos internos, constituyendo el precio de exportación", "Instrucción III. CONSIDERACIONES FINALES. Nota 1. "Al final de cada lista, se dan algunas instrucciones sobre el contenido y forma de utilización de los datos allí consignados, a objeto de permitir un rápido, fácil e inequívoco manejo por los funcionarios encargados de su aplicación." " Instrucción III. Nota 4. Las listas remitidas con esta circular son para uso interno de esa Administración, por lo tanto los precios allí consignados se consideran estrictamente confidenciales y en consecuencia no deben ser reproducidos para particulares."

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1703

Actor: FABIO ERNESTO CRUZ RUIZ

Demandado: DIRECCION GENERAL DE ADUANAS Referencia: ACCION DE NULIDAD El abogado FABIO ERNESTO CRUZ RUIZ, en su condición de ciudadano y en

ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación para que mediante sentencia se hagan las siguientes declaraciones: l. PETITUM PRIMERA: Que es nula la CIRCULAR No 798 de 6 de Junio de 1990, de la Subdirección Operativa de la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cuanto dispone en su párrafo segundo: "Al respecto, sírvase tener en cuenta las siguientes instrucciones relativas a su aplicación, para cada uno de los grupos en que han sido clasificados: ".

SEGUNDA: Que es nula la Circular No. 79 8 de 6 de Junio de 1990, en cuanto dispone: "Instrucción l. A . 1. Automóviles. Inciso 4o. : "Tanto el precio básico del vehículo como el de su equipo opcional, debe ser tomado de la columna BASE COST, incrementado en un 8 %, porcentaje promedio que aplica el distribuidor

(dealer ) para obtener el precio de venta en Estados unidos, sin impuestos internos, constituyendo el precio de exportación.

TERCERA: Que es nula la Circular número 798 de 6 de Junio de 1990, en cuanto dispone : "Instrucción I.A. 2. Vehículos semipesados, Inciso 5o.: "Tanto el precio básico de¡ vehículo como el de su equipo opcional, debe ser tomado de la columna DIR COST, incrementado en un 8%, porcentaje promedio que aplica el distribuidor (dealer) para obtener el precio de venta en Estados Unidos, sin impuestos internos, constituyendo el precio de exportación. ".

CUARTA: Que es nula la Circular No. 798 de 6 de Junio de 1990, en cuanto

dispone : "Instrucción l. B. Vehículos versión Americana, Inciso 3o.: "Tanto el precio básico del vehículo como el de su equipo opcional, debe ser tomado de la columna "Dealer", incrementado en un 8%, porcentaje promedio que aplica el distribuidor (Dealer) para obtener el precio de venta en los Estados Unidos, sin impuestos internos, constituyendo el precio de exportación".

QUINTA: Que es nula la circular No. 798 de 6 de Junio de 1990, cuando dispone : "Instrucción III. CONSIDERACIONES FINALES. Nota l. "Al final de cada lista , se dan algunas instrucciones sobre el contenido y forma de utilización de los datos allí consignados, a objeto de permitir un rápido, fácil e inequívoco manejo por los funcionarios encargados de su aplicación." SEXTA: Que es nula la Circular No. 798 de 6 de Junio de 1990, en cuanto dispone : "Instrucción III. Nota 4. Las listas remitidas con esta 'Circular son para uso interno de esa Administración, por lo tanto los precios allí consignados se consideran estrictamente confidenciales y en consecuencia no deben ser reproducidos para particulares. ".

II. - LA CAUSA PETENDI.

II.1. - HECHOS Son en síntesis los siguientes: 1. - El actor señala que la Circular impugnada está dirigida a todos los Administradores de Aduana del país y destaca que con ella se remite "con carácter ilustrativo, copia del estudio elaborado por la División de Valoración sobre precios para vehículos modelo 1990. ", para que al respecto se sirvan "tener en cuenta las siguientes instrucciones relativas a su aplicación, para cada uno de los grupos que han sido clasificados.

2. - En los apartes de la Circular acusada se ordena fijar un precio básico a los vehículos sin que ello corresponda a la lista oficial de precios.

II. 2. - NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION Considera el actor que con las normas se violaron las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación: Primer cargo: La Circular se apartó de los artículos 20, 21, 76 numeral 22 y 120 numeral 22 de la Constitución de 1886, al arrogarse funciones que sólo corresponden al Congreso Nacional o al Jefe de Estado, al legislar mediante Circular el tema de la Ley de Valor, ya que el Subdirector Operativo de la Dirección General de Aduanas al suscribirla impuso obligaciones a funcionarios de la misma entidad para fijar una base imponible o gravable conforme a fórmulas que no pertenecen a la lista oficial de precios de que trata el artículo 28 del Decreto 2011 de 1973, modificado por el artículo 2o. del decreto 2230 de 1975, la cual debe darse mediante Resolución y previo concepto favorable del Consejo

Nacional de Política Aduanera.

Segundo cargo: Señala el actor que mediante los artículos 2o. y 3o. del Decreto 2666 de 1984, la importación de mercancías, entre otras operaciones aduaneras, se someterá a las disposiciones de este Decreto y a las instrucciones que expida el Director General de Aduanas y que éste considere convenientes para su debida aplicación, función que no le competía, entonces, al subdirector Operativo.

Tercer cargo: La Circular es violatoria del artículo 210 de la Constitución Política

ya que la Nación entrará a contar con unos ingresos que no podían ser tenidos en cuenta por las leyes del Presupuesto de Rentas y Apropiaciones.

Cuarto cargo: Se infringe con la Circular el artículo 136 del Código Penal ya que al contar la Nación con unos ingresos que no podrán ser tenidos en cuenta por las leyes de presupuesto, algunos funcionarios del Estado comprometerán sumas superiores a las fijadas en el Presupuesto, o las invertirán o utilizarán en forma no prevista en éste .

Quinto cargo: Violación de los artículos 235, 236, 237, 239 y 240 del Código de Régimen Municipal. Afirma el actor que la Circular cuestionada que remite "con carácter ilustrativo, copia del estudio elaborado por la División de Valoración sobre precios para vehículos modelo 1990", y ordena a continuación: "Al respecto, sírvase tener en cuenta las siguientes instrucciones relativas a su aplicación, para cada uno de los grupos que han sido clasificados", desconoce completamente el contenido de aquellos artículos.

Sexto cargo: Dice el demandante que existe quebranto del artículo 7o. del Decreto 2649 de 1988 ya que si el estudio de la División de Valoración tiene sólo fuerza ilustrativo no se podía ordenar cumplir, porque en qué queda el mandato legal relativo a que esos estudios deberán ser utilizados en proyectos de providencias sobre precios, las cuales se estructuran bajo la forma de Resolución y previo concepto del Consejo Nacional de Política Aduanera, conforme a la previsión del artículo 28 del Decreto 2011 de 1973, modificado por el artículo 2o. del Decreto 2666 de 1984, la importación de mercancías, entre otras operaciones

aduaneras, se someterá a las disposiciones de este Decreto y a las instrucciones que expida el Director General de Aduanas y que éste considere convenientes para su debida aplicación , función que no le competía, entonces , al Subdirector Operativo.

Séptimo cargo: Existe quebranto de los artículos 4o., 5o., 6o., y 7o. del Decreto 2666 de 1984 porque la obligación de pagar los derechos de importación es personal, a cargo del declarante, importador, y a favor de la Nación, por lo mismo él es responsable de la veracidad y exactitud de los datos consignados en su declaración; y la obligación tributaría aduanera nace en la importación por la aceptación de la declaración de mercancías , si no se ha presentado infracción, y se extingue con el pago de lo debido. Además, los derechos de importación aplicables a la mercancía serán los vigentes a la presentación de la declaración.

Octavo cargo: Hay violación de los artículos 144 a 148 del Decreto 2666 de 1984 , ya que por una Circular de carácter general se han tachado de inexactas todas las facturas de los agentes distribuidores (Dealer) en los Estados Unidos, para aplicar no un valor oficial sino un promedio que no se sabe de donde se ha obtenido, desconociéndose además con este proceder que es la factura comercial la que da cuenta del precio y que es la Dirección General de Aduanas la que se encuentra autorizada por la ley para fijar una lista de precios mínimos, pero que en ningún momento la Subdirección Operativa está facultada para fijar precios máximos como base imponible o base gravable, para efectos de la liquidación de los

derechos ad valorem, lo que tendrá incidencia aumentando otros factores, como impuesto sobre las ventas.

Noveno cargo: Se produce violación de los artículos 26 y 30 de la Constitución Nacional, por cuanto la Circular establece un sistema privado de precios oficiales mínimos para la aplicación de los gravámenes ad valorem, el que no ha sido expedido mediante las fórmulas del Decreto 2011 de 1973.

Señala también el actor como violados los artículos lo., 17 y 235 del Decreto 2666 de 1984, pero no explica en qué consiste su presunta violación.

III. - TRAMITE DE LA ACCION Se le imprimió el trámite de procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las siguientes etapas: admisión de la demanda, fijación en lista y traslado para alegar de conclusión . No hubo etapa probatoria por cuanto las partes no solicitaron pruebas.

III.1. - La contestación de la demanda. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de apoderada, se opone a las pretensiones del actor aduciendo que la Circular se ajusta a derecho toda vez que se fundamenta básicamente en los artículos 7o. y 8o. del Decreto 2649 de 1988, ordenamiento éste que determina la estructura y funciones de la Dirección General de Aduanas y del Fondo Rotatorio de Aduanas, pues, según dichas disposiciones, la Subdirección Operativa debe establecer y mantener actualizado un sistema de apoyo técnico a los funcionarios de la Dirección General de Aduanas para el desempeño de las funciones de clasificación, valoración y análisis de las mercancías , con el apoyo de la División de valoración, a la cual

corresponde, entre otras funciones, estudiar y analizar las disposiciones relativas a la valoración aduanera y velar por su adecuado conocimiento y aplicación en las administraciones de Aduana. Por otra parte, la circular lo que fija es el valor en aduana para establecer la base imponible. La Circular , además, tiene carácter ilustrativo, pues tiende a facilitar el trabajo de los adoradores en beneficio de los importadores, al convertirse en un instrumento para agilizar los trámites. No se dan en ella órdenes ya que no es su objetivo dar información al público.

IV. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Encuentra la Sala en el "Segundo cargo", donde se cuestiona la competencia del Subdirector Operativo de la Dirección General de Aduanas para expedir la Circular acusada, un motivo que, a la luz de las normas invocadas como infringidas, ha de desembocar indefectiblemente en la prosperidad de la censura.

Alega el actor que es nula la Circular 798 de 6 de Junio de 1990 en los aspectos puntualizados, al dar el Subdirector Operativo instrucciones a los Administradores de Aduana en lo atinente a la importación de vehículos , concretamente en la fijación de precios - FOB o CIF - , que son los determinantes de los derechos de aduana, multas, recargos, precios de los servicios prestados e impuesto a las ventas, en el acto de despacho para consumo o importación, porque ello es función adscrita al Director General de Aduanas, según lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o. del Decreto 2666 de 1984. Estos preceptos son, en lo

pertinente, del siguiente tenor: "ARTICULO 2o. - Alcance del Decreto. Salvo lo dispuesto en convenios Internacionales vigentes, la importación, exportación, tránsito y almacenamiento de mercancías se sujetarán a las disposiciones contenidas en este Decreto y a las instrucciones que expida el Director General de Aduanas para su cumplimiento. A unas y otras estará sujeto el tráfico internacional que se realice por territorio colombiano. Están obligados al cumplimiento de las citadas disposiciones quienes introduzcan mercancías al territorio nacional o las extraigan del mismo....... (las subrayas son de la Sala ) "ARTICULO 3o. - Instrucciones del Director General de Aduanas. "El Director General de Aduanas dictará las instrucciones que considere convenientes para la debida aplicación de este Decreto. " (Las subrayas son de la Sala ). La competencia atribuida al Director General de Aduanas a través de las pretranscritas disposiciones resulta de una claridad meridiana. Por otra parte , ni en el referido Decreto ni en ninguno otro acto posterior aparece, como era de esperarse dada la índole de la función , delegada la mencionada atribución. Los argumentos de la parte demandada, apoyados en los textos de los artículos 7o. y 8o. del Decreto 2649 de 1988, antes que desvirtuar las razones de orden legal aducidas por el accionante, las confirman. Basta la lectura de aquellas normas, las que se transcribirán más adelante, para apreciar sin dificultad que la potestad de dar las "instrucciones " contenidas en la Circular 798 de 1990 no está

conferida al funcionario que la expidió. Ella está radicada, como atrás se anotó, exclusivamente en cabeza del Director General de Aduanas, conforme a los claros y perentorios textos de los artículos 2o. y 3o. del Decreto 2666 de 1984, estatuto éste " por el cual se revisa parcialmente la legislación aduanera.". Dicen , en efecto, aquellas disposiciones, en lo pertinente, lo siguiente: "Artículo 7o. - Son funciones de la Subdirección Operativa: a) Planear, dirigir, supervisar y ¿valuar las actividades técnicas y operativas en las áreas de valoración aduanera, clasificación arancelaria, laboratorio químico y regímenes aduaneros; b) Establecer y mantener actualizado en sistema de apoyo técnico a los funcionarios de la Dirección General de Aduanas para el desempeño de las funciones de clasificación, valoración y análisis de las mercancías; c) Resolver, en lo de su competencia, lo relacionado con la aplicación de regímenes aduaneros que requieran de su autorización previa de la Dirección General de Aduanas; d)... e) Presentar a consideración del director General proyectos de reglamentación de procedimientos para la aplicación de los regímenes aduaneros;... "Artículo 5o. - Son funciones de la División de Valoración: a) Planear, dirigir, supervisar y evaluar la aplicación de los procedimientos y técnicas relativos al valor de la aduana de las mercancías, con el propósito de una correcta determinación de la obligación tributaría aduanera; b) Estudiar y analizar las disposiciones relativas a la valoración aduanera,

apoyando a la Subdirección Operativa en esta materia, y velar por su adecuado conocimiento y aplicación en las Administraciones de Aduana y sus Divisiones de aforo; e) Analizar sistemáticamente el comportamiento de las importaciones con el fin de establecer criterios selectivos para la investigación y estudio del valor en aduana de las mercancías. d) Requerir a los importadores la información y documentos necesarios para efectuar las investigaciones y estudios sobre el valor en aduana de las mercancías; e) Revisar los valores de las declaraciones aceptadas por las administraciones de aduana, y presentar las objeciones cuando sea el caso para que los administradores formulen las cuentas adicionales dentro del término legal previsto y se adopten la medidas correctivas necesarias; f) Mantener actualizado un sistema de información de valor con base en los documentos que reposen en sus archivos , complementado con la información de revistas, periódicos, catálogos, cotizaciones y otros medios, y llevar un archivo clasificado de las materias resueltas; Mantener información actualizada sobre normas internacionales de valoración , y h) Elaborar los proyectos de providencias sobre fijación de precios cuando sea del caso.". Estos textos, pues, descartan por completo que la Subdirección Operativa tenga la facultad, como lo pretende la demandada, de expedir las instrucciones que la Circular contiene, máxime si se tiene en cuenta que ésta a más de la pretensión de ilustrar a los Administradores de Aduana del país con el estudio de la División de Valoración, configura un acto administrativo ordinario al adoptar reglas que contienen decisiones con efecto hacia terceros (los importadores), en cuanto determina formas de constituir precios básicos para la aplicación de los

gravámenes ad valorem en la importación de vehículos, modelo 1990, lo cual es del resorte del Administrador General de Aduanas, según se infiere de los términos del artículo 28 del Decreto 2011 de 1973, modificado por el artículo 2o. del Decreto 2230 de 1975, también estimado como infringido por el actor en el cargo sexto reseñado en este proveído. En estas circunstancias, es innecesario avocar el examen de los demás cargos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1o. - DECLARASE la nulidad de la Circular número 798 de 6 de Junio de 1990, expedida por el Subdirector Operativo de la Dirección General de Aduanas, en las siguientes partes: Párrafo segundo: "Al respecto, sírvase tener en cuenta las siguientes instrucciones relativas a su aplicación, para cada uno de los grupos en que han sido clasificados:" "Instrucción l. A. l. Automóviles. Inciso 4o. : "Tanto el precio básico del vehículo como el de su equipo opcional, debe ser tomado de la columna BASE COST, incrementado en un 8%, porcentaje promedio que aplica el distribuidor (dealer) para obtener el precio de venta en Estados Unidos, sin impuestos internos, constituyendo el precio de exportación. ". "Instrucción l. A. 2. Vehículos semipesados, Inciso 5o. : "Tanto el precio básico del vehículo como el de su equipo opcional, debe ser tomado de la columna DIR COST, incrementado en un 8%, porcentaje promedio que aplica el distribuidor

(dealer) para obtener el precio de venta en Estados Unidos, sin impuestos internos, constituyendo el precio de exportación.". "Instrucción I.B. Vehículos versión Americana, Inciso 3o.: "Tanto el precio básico del vehículo como el de su equipo opcional, debe ser tomado de la columna "Dealer", incrementado en un 8%, porcentaje promedio que aplica el distribuidor (Dealer) para obtener el precio de venta en los Estados Unidos, sin impuestos internos, constituyendo el precio de exportación". "Instrucción III. CONSIDERACIONES FINALES. Nota l. "Al final de cada lista , se dan algunas instrucciones sobre el contenido y forma de utilización de los datos allí consignados, a objeto de permitir un rápido, fácil e inequívoco manejo por los funcionarios encargados de su aplicación." "Instrucción III. Nota 4. Las listas remitidas con esta Circular son para uso interno de esa Administración, por lo tanto los precios allí consignados se consideran estrictamente confidenciales y en consecuencia no deben ser reproducidos para particulares.". 2o. - Devuélvase la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso o su remanente. 3o. - En firme esta providencia, archívese el expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión del día diecisiete (17) de Septiembre de mil novecientos noventa y dos ( 1.992). -

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO