CE-SEC1-EXP1992-N1727

PROYECTO DE ORDENANZA / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIONCausales / DOCUMENTO FALSO / NULIDAD EN LA SENTENCIA El artículo 80 del Decreto 1222 de 1986 dispone la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos, mediante los cuales se decida sobre la exequibilidad de los proyectos de ordenanza que sean objeto de insistencia por parte de la Asamblea Departamental, no obstante haber sido objetados por el gobernador por motivos de ilegalidad o de inconstitucionalidad. El recurrente pretende demostrar que en el pliego de objeciones el gobernador faltó a la verdad, verdad que predica con base en apreciaciones eminentemente subjetivas y con apoyo en pruebas documentales, ninguna de las cuales - se dirige ni tiene la virtualidad de demostrar que la sentencia objeto del recurso se profirió con apoyo "en documentos falsos o adulterados", como lo exige la norma.

NOTA DE RELATORIA: se reitera, además, la jurisprudencia contenida en la providencia de 6 de julio de 1988, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Actor: Leonidas Pinzón Acosta, Exp. No. Rev. 0 11, ponente: Dr. JULIO CESAR URIBE ACOSTA, relacionada con la nulidad en la sentencia como causal del recurso extraordinario de revisión.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de mil novecientos noventa y

dos (1992) Radicación número: 1727

Actor: NELLY ARBELAEZ CARDONA

Demandado: DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Referencia: RECURSO DE REVISION La Sección Primera procede a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la ciudadana Nelly Arbeláez Cardona en contra del numeral 1. del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío en 7 de febrero de 1991.

I. - ANTECEDENTES a. - La Solicitud formulada al Tribunal.

Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo del Quindío 31 de octubre de 1990, el Gobernador de dicho Departamento, expresando en los términos del artículo 80 del Decreto 1222 de 1986, solicitó de dicha Corporación decidir definitivamente sobre la exequibilidad del proyecto de ordenanza de octubre 23 de 1990, "por medio del cual se deroga en todas sus parte (sic) el Decreto Departamental con fuerza ordenanzas No. 0601 de septiembre trece (13) de 1989 (Código Fiscal del Quindío)", habida cuenta que no obstante haber sido objetado por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad e inconveniencia, la Asamblea Departamental, en su sesión de 30 de octubre de 1990, declaró infundadas dichas objeciones (fls. 1 y 2 Cdno. No. 3). b. - El proyecto de ordenanza sometido a consideración del Tribunal. El citado proyecto de ordenanza dispone derogar "... en todas sus partes el Decreto Departamental con fuerza ordenanzas No. 0601 de septiembre 13 de 1989, que contiene el Código Fiscal del Departamento del Quindío" (art. lo.) ;

facultar al Controlar General del Departamento"... para reglamentar por medio de Resoluciones la forma de ejercer la vigilancia fiscal por sí mismo o por intermedio de las distintas Auditorias Fiscales, Visitadurías y Revisorías, en lo que corresponde a las etapas de a. control previo, b. control perceptivo y c. control posterior " (art. 2o. ) ; facultar al Controlar General del Departamento" ... para reglamentar todas las disposiciones administrativas que sean necesarias para el mejor funcionamiento de la Contraloría Departamental y a la vez el Manual de Funciones existente para la Entidad" (art. 3o. ), e indicar que la Ordenanza "... rige a partir de la fecha de su aprobación " (art. 4o. tl. 17 Cuaderno No. 3

C. - La actuación surtida.

A la solicitud formulada por el Gobernador del Departamento del Quindío se le dio el trámite por el artículo 80 del Decreto 1222 de 1986 dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones : Por auto de 8 de noviembre de 1990 se avocó el conocimiento de las diligencias remitidas por el Gobernador del Departamento y se dispuso la fijación del negocio en lista , para los efectos previstos en el artículo 80, numeral l) del Decreto 1222 de 1986 (fl 23 Cdno. No. 3). Mediante providencias visibles a folios 27 del cdno. No. 4 y 4 del cdno. No. 5 se reconoció como ¡repugnantes a los ciudadanos Jorge Fernando Laverde Quiñones, Fabiola Inés Gómez Cuartas y Nelly Arbeláez Cardona y como coadyuvante al ciudadano Jaime Zuluaga Jaramillo, respectivamente.

Por auto de 17 de enero de 1991, se decretaron como pruebas los documentos acompañados con la solicitud formulada.

II. - LA SENTENCIA RECURRIDA EN REVISION Mediante la sentencia recurrida se declaró la inexequibilidad de los artículos segundo y tercero del proyecto de ordenanza de 23 de octubre de 1990, sometido a consideración del Tribunal (numeral 1) y se declaró la exequibilidad de su artículo primero, (numeral 2) con fundamento en las consideraciones que se

resumen a continuación (fls. 28 a 31 Cdno. No. 3): El proyecto de ordenanza fue objetado por el Gobernador del Departamento del Quindío por considerarlo violatorio de los artículos 187 numeral 10 de la Constitución Política de 1886 y del Decreto 1222 de 1986 en sus artículos 60 numeral 10 y 62 numerales 5 y 15, ya que no es posible derogar el Código Fiscal del Departamento sin adoptar otro estatuto de la misma naturaleza, pues ello priva a la Administración de las normas relativas a la gestión fiscal a que debe sujetarse su ejercicio y, además, no es de procedencia legal autorizar al Contralor para reglamentar el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras, pues dicha facultad reposa bien en la Asamblea o en el Gobernador, mediante el ejercicio de facultades concedidas pro - témpore. De las normas invocadas por el Gobernador en su escrito de objeción se tiene que si bien a la Asamblea Departamental del Quindío le asiste..." todo el derecho, tanto de expedir como de derogar el Código Fiscal para el Departamento, no obstante que no se expida otro en lugar del derogado, pues independientemente

de la conveniencia de la medida, la atribución de derogar normas no aparece legalmente sujeta a la expedición de otras", no sucede lo mismo con lo dispuesto por los artículos 2o. y 3o. del proyecto de ordenanza, los cuales no pueden consagrar, sin violar el orden jurídico, la concesión de facultades en favor del Contralor General del Departamento para reglamentar el ejercicio de la Vigilancia fiscal y para expedir normas relativas al funcionamiento de la Contraloría, pues la atribución de reglamentar lo atinente a la función fiscal del Departamento y a la organización de su Contraloría compete a la Asamblea, Corporación ésta - que no puede delegarla en otra autoridad, salvo en el Gobernador, por disposición constitucional. Además, las Contralorías Departamentales no pueden intervenir en la formación de actos que compete expedir a otras autoridades departamentales, como lo señala el artículo 247 del Decreto 1222 de 1986.

III. - LOS FUNDAMENTOS DE LA REVISION IMPETRADA La recurrente invoca como causases de revisión las contempladas en ,los numerales 1) y 6) del artículo 188 del C.C.A., y aduce como sustento de la

impugnación, en síntesis, lo siguiente (fls. 38 a 49 Cdno. No. 1 Ni el Gobernador del Quindío, ni el Tribunal pueden desconocer las facultades constitucionales y legales de la Asamblea para dictar las normas contenidas en los artículos 2o. y 3o. del proyecto de ordenanza de 23 de octubre de 1990, pues en ellas no se conceden facultades al Contralor del Departamento para reglamentar la gestión fiscal, sino para cumplir con funciones eminentemente

administrativas, inherentes a la organización interna de la Contraloría y señalar, en el Manual de Funciones, la forma de actuar sus funcionarios. La primera causal de revisión invocada, es decir el haber sido dictada la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados, se sustenta en que "... el Gobernador del Departamento en su pliego de objeciones falseó la verdad al estar demostrado que la Duma Departamental, en ningún momento le otorgó facultades al Contralor General (sic) para reglamentar la Gestión Fiscal que por mandato constitucional y de orden legal está a cargo del Ejecutivo del Departamento". En cuanto a la segunda de ellas, "cuando existiera nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso contra el cual no precedía ningún recurso" (consagrada en el numeral 6. del art. 188 del C.C.A.), se sustenta en que la sentencia recurrida está viciada de nulidad debido a que "... se desconocieron por parte del Gobierno Departamental del Quindío y el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo las facultades..."de la Asamblea "...principalmente en que pueda ejercer facultades de ordenar al Contralor del Departamento, el de dictar o expedir reglamentaciones internas administrativas para el mejor funcionamiento de la entidad fiscalizadora del desembolso de los fondos públicos, teniendo en cuenta que el Contralor es un agente directo de la Duma y que por intermedio de él es que cumple la Honorable Asamblea la función de vigilancia del gasto público......

IV. - LA IMPUGNACION DEL RECURSO Dentro del trámite del recurso y mediante apoderado debidamente constituido, - el Departamento del Quindío contestó el escrito para oponerse a las pretensiones

de la recurrente, expresando en síntesis, lo siguiente (fls. 66 a 73 Cdno. No. 1 En su sentencia, el Tribunal Administrativo se ciñó a lo dispuesto por el artículo 18 - 7 numeral 1 0 de la Constitución Política de 1886 y por los artículos 60 numeral 11 y 62 numerales 5 y 15 del Decreto 1222 de 1986, razón por la cual no pueden ser de recibo las simples afirmaciones de la recurrente, pues ellas carecen de fondo jurídico y de apoyo legal. En cuanto a la primera causal de revisión invocada se estima que no es cierto que en su pliego de objeciones al proyecto de ordenanza de 23 de octubre de 1990 el Gobernador del Departamento haya falseado la verdad, y menos aún que la sentencia se haya basado en documentos falsos o adulterados, pues todos ellos obran en el expediente para que, de requerirse, sean cotejados. En relación con la sexta causal de revisión alegada se indica que las argumentaciones y los hechos expuestos por la recurrente no guardan relación alguna con aquella, pues la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso sólo es predicable por las causases indicadas en el fallo proferido el 26 de octubre de 1988 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero doctor Carlos Ramírez Arcila, Expediente No. R - 0 1 5. Actor : Ba0sf Química Colombiana S.A.

V. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En su concepto, la señora Agente del Ministerio Público ante esta Sección

considera que el recurso interpuesto no puede prosperar, por cuanto la recurrente "...se limita a discutir la decisión del Tribunal y abogar por la legalidad y constitucionalidad del Proyecto de Ordenanza, pero, no obstante enunciar en su escrito las causases indicadas en los numerales 1 y 6 del art. 188 del Código Contencioso Administrativo, no explica el porqué de su aserción ni intenta siquiera demostrar en el proceso la ocurrencia de tales causases, condición indispensable para dar viabilidad a la institución legal de que dice hacer uso (fls. 86 y 87, Cdno No. 1

VI. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero indicar que el recurso extraordinario de revisión interpuesto y la competencia de esta Corporación para conocer de él tiene su fuente legal en el artículo 80 del decreto 1222 de 1986, el cual dispone la procedencia de este medio de impugnación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, mediante las cuales se decida sobre la exequibilidad de los proyectos de ordenanza que sean objeto de insistencia por parte de la Asamblea Departamental, no obstante haber sido objetados por el Gobernador por motivos de ¡legalidad o de inconstitucionalidad. Dicho recurso, expreso igualmente la citada norma, procede en los términos del Capítulo 11 del Título XXIII del Código

Contencioso Administrativo. Precisado el aspecto anterior se tiene que luego de efectuada la confrontación de la sentencia impugnada con los causases y por las razones que invoca la recurrente para solicitar su revisión, la Sala considera que el recurso interpuesto no está llamado a prosperar, por las siguientes y breves razones:

1. - La recurrente invoca como primera causal de revisión la contenida en el numeral l. del artículo 188 del C.C.A., que consiste en haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. En su sentir, dicha causal se fundamenta en que el Gobernador del Quindío "falseó la verdad" en el pliego de objeciones al proyecto de ordenanza de 23 de octubre de 1990, pues en ningún momento allí se otorgan facultades al Contralor del Departamento para reglamentar la gestión fiscal.

De lo anterior se tiene que la argumentación de la recurrente se orienta y limita a pretender demostrar que en dicho pliego de objeciones el gobernador faltó a la verdad, verdad que predica con base en apreciaciones eminentemente subjetivas y con apoyo en pruebas documentales, ninguna de las cuales se dirige ni tiene la virtualidad de demostrar que la sentencia objeto del recurso se profirió con apoyo "... en documentos falsos o adulterados...... como lo exige la norma, hecho este que por sí solo, y sin consideraciones para más, es suficiente para que la Sala deseche este cargo. 2. - La segunda causal de revisión invocada por el recurrente es la consagrada en el numeral 6 del artículo 188 del C.C.A., que dice: "Cuando existiera nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso contra la cual no procedía ningún recurso". Como se consignó en otro acápite de esta providencia, la recurrente pretende derivar la ocurrencia de dicha causal del hecho consistente en que tanto el Gobernador del Quindío como el Tribunal Seccional desconocieron la facultad que tiene la Asamblea Departamental para "... ordenar al Contralor ... (... )... dictar o

expedir reglamentaciones internas - administrativas para el mejor funcionamiento de la entidad fiscalizadora..." (sic). De la simple lectura de la anotada fundamentación la Sala concluye que ella no guarda ninguna relación con la causal invocada, por lo cual ésta no se configura. En efecto, cabe recordarse que la doctrina y la jurisprudencia de esta Corporación han sido unánimes en señalar que la nulidad originada en la sentencia misma, independiente del proceso, “ ... se genera cuando ella se dicta en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha figurado como parte, o cuando el proveído se profiere estando legalmente suspendido el proceso. Igualmente, cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley. Igualmente, la que provea sobre aspectos que no corresponden ora por falta de competencia, ora por falta de jurisdicción. Podría darse también la causal cuando la providencia carece completamente de motivación, pues el artículo 163 de la Constitución Nacional ordena que : "Toda sentencia deberá ser motivada". "En esta materia no puede confundirse la nulidad del proceso (Art. 152 del C. de P.C. ), con la generada en la sentencia, que sólo admite el manejo fáctico que se ha dejado precisado, en todos los casos en que el fallo no era susceptible de otro recurso ". (Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 6 de julio de 1988, Consejero Ponente doctor Julio César Uribe Acosta. Actor: Leonidas Pinzón Acosta, Expediente No. 011 - Rev., Págs. 7 y 8

De lo expuesto resulta que el recurso extraordinario de revisión es improcedente, lo cual se declarará en la parte resolutiva de este fallo. En virtud de lo anterior, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto del Agente del Ministerio Público y Administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Primero. - DECLARASE improcedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de fecha 7 de febrero de 199 1, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. Segundo. - En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintisiete de agosto de mil novecientos noventa y dos.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO