CE-SEC1-EXP1992-N1746A

DISTRIBUCION DE NEGOCIOS / SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADESFacultades Teniendo en cuenta que por expreso mandato constitucional el Presidente de la República está facultado para distribuir los negocios, el hecho de que antes el asunto que ocupa la atención de la Sala hubiese correspondido al conocimiento de la Superintendencia Bancaria y que actualmente por su naturaleza se adapte más a la competencia de la Superintendencia de Sociedades, no tiene incidencia alguna que le dé el acto demandado visos de inconstitucionalidad. TOMA DE POSESION DE BIENES / INTERVENCION DEL ESTADO La medida de intervención no constituye confiscación. La medida de intervención a través de la posesión de los negocios, bienes y haberes del demandante, busca favorecer a los terceros que en el sub examine fueron quienes buscaron la protección del Estado para que por intermedio de su facultad de inspección y vigilancia interviniera al actor.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., diez (10) de Septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1746A

Actor: GERMAN GONZALEZ REGALADO

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO GERMAN GONZALEZ REGALADO, a través de apoderado, el. ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicita de esta Corporación la

declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución No. 9398 de 27 de Septiembre de 1.989, por medio de la cual se toma posesión de los negocios, bienes y haberes del demandante. (fls. 3 a 6 cuaderno No. 1). - Resolución No. 03379 de 25 de Enero de 1.991, que resuelve el recurso de reposición, confirmando en todas sus partes la Resolución No. 09398 de 27 de Septiembre de 1.989 (fls. 8 a 18 cuaderno No. 1) - Oficio No. 18944 de 28 de Septiembre de 1.989, que ordena el registro del embargo sobre el bien inmueble distinguido con el folio de matrícula inmobiliaria 050 - 0402856.(fl. 57 cuaderno No. 1) - Oficio No. 19604 de 4 de Septiembre de 1.990, en que se solicita inscribir la medida de embargo al inmueble distinguido con el folio de matrícula inmobiliaria No. 050 - 0402856. (fl. 217 cuaderno No. 3) Que como consecuencia de la declaración de nulidad, se ordene disponer el levantamiento de las sanciones impuestas. l. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION Señala el actor como vulnerados, los artículos 16, 20, 26, 30 y 34 de la Constitución Nacional de 1.886; lo. de la Ley 66 de 1.968; 44 a 62 de la Ley 9a. de 1.989 y 14, 28, 34 y 35 del C.C.A.

Para fundamentar el concepto de la violación, aduce, en síntesis, los siguientes argumentos:

1. Que el artículo 16 de la Constitución Nacional de 1.886 resulta claramente violado, por cuanto a través de los actos acusados se ha puesto en peligro el patrimonio moral y económico del demandante, al ser tratado como urbanizador ilegal, sin serlo, y no obstante estar demostrado que el señor LUIS ORTIZ NIETO estaba loteando el terreno adquirido lícitamente con promesa de compraventa y con permiso radicado de conformidad con el Decreto Ley 78 de 1.987 ante la

Alcaldía Distrital.

2. Que se vulneró el artículo 20 ibídem porque el actor no estaba condenado como infractor de la Constitución ni la Ley al momento de preferirse los actos demandados, y, por el contrario, la Superintendencia de Sociedades al interpretar el Decreto 497 de 1.989, violó la Constitución Nacional y se extralimitó en sus funciones, ya que la Ley 66 de 1.968 le atribuyó la inspección y vigilancia de todas las personas naturales y jurídicas dedicadas a la urbanización, a la Superintendencia Bancaria, lo que hace que el Decreto Reglamentario no pueda modificar la Ley 66 de 1.968 atribuyendo competencia respecto a personas naturales a la Superintendencia de Sociedades.

3. Que se quebrantó el artículo 26 de la Constitución Nacional de 1.886 por cuanto, con una simple sospecha de unas informaciones no confirmadas ni ratificadas, se profirieron los actos impugnados.

4. Que se transgredió el artículo 30 ibídem, pues los derechos del actor fueron

adquiridos con justo título y no podían ser intervenidos por la Superintendencia de Sociedades, ya que al momento de tomar posesión de dichos bienes no existía prueba de que los hubiese adquirido ilícitamente.

5. Que se violó el artículo 34 de la Constitución Nacional de 1.886, toda vez que la intervención total de los negocios, bienes y haberes del demandante, constituye una verdadera confiscación , sin haber sido oído y vencido en juicio.

6. Que los actos demandados se fundamentaron en los artículos 3o. y 5o. del Decreto 497 de 1.987, que viola la Ley 66 de 1.968 en su artículo lo., porque se está interviniendo a persona natural, ya que no existe prueba de que sea persona jurídica, además que el Decreto 497 de 1.987 no podía derogar el artículo 1 o. de la Ley 66 de 1.968 so pretexto de distribuir negocios, y, existiendo una Ley que atribuyó a la Superintendencia Bancaria la inspección y vigilancia, no pueden trasladarse esas funciones a la Superintendencia de Sociedades, por lo que debe darse aplicación a la excepción de inconstitucionalidad consagrada en la Carta

Magna.

7. Que se vulneró la Ley 9a. de 1.989 en su capítulo V, artículos 44 a 62, que fue proferida para legalizar las urbanizaciones irregulares, como el caso de la Selva Dorada, intervenida por la Resolución No. 9398, y que modifica la Ley 66 de 1.968 por su contenido social que permite sanear la titulación de las viviendas de interés

social sin requisitos, lo que obliga a la Superintendencia de Sociedades a reconocer el derecho de los adquirientes, liberando de la intervención a los terceros. '

8. Que se violó el artículo 14 del C.C.A., al no citarse a los terceros determinados directamente interesados en las resultas de la decisión.

9. Que se violó el artículo 28 ibídem al no haber comunicado la Superintendencia de Sociedades la actuación administrativa iniciada de oficio a particulares que pudieran resultar afectados en forma directa con la existencia de la actuación y el objeto de la misma.

10. Se quebrantó el artículo 34 del C.C.A., ya que al no notificarse al demandante ni a los terceros, ninguno de los perjudicados pudo aportar ni pedir pruebas, antes de preferirse la Resolución ilegal 9398 de 1.989.

11. Se vulneró el artículo 35 ibídem porque al no darse al demandante ni a los terceros la oportunidad para pedir y aportar pruebas, se tomó la decisión sin motivación ni prueba sumaria, perjudicando a innumerables personas.

II. ACTUACION.

Por auto de fecha 20 de Junio de 1.991 (fls. 128 a 133 cuaderno No. l), se admitió la demanda y se denegó el decreto de suspensión provisional por requerirse en el presente caso de razonamientos de alguna profundidad, propios de la sentencia. La Nación - SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES - , al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de las pretensiones, y, adujo al efecto, lo siguiente: Con los actos acusados se está dando cumplimiento al artículo 16 de la

Constitución Nacional de 1.886 protegiendo a las personas que invierten sus ahorros en soluciones de vivienda, frente a urbanizadores que no han cumplido con los requisitos que aseguren la viabilidad del plan de vivienda. Que dicha Entidad no se extralimitó en sus funciones, ya que el Decreto 497 de 1.987 le asignó funciones de inspección y vigilancia sobre las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades reguladas en la Ley 66 de 1.968, además que las causases que condujeron a la intervención están probadas y la Ley de Reforma Urbana no auspicia urbanizaciones irregulares. Y, que por lo demás, la actuación no se inició de oficio; se ordenó el embargo de los derechos de las personas intervenidas y el Despacho contó con las pruebas suficientes para adoptar la medida de intervención.

III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.

La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación, solicitó declarar la nulidad de todo lo actuado y remitir el expediente al Tribunal Competente,, por considerar que el asunto no carece de cuantía y por lo tanto el Consejo de Estado no es competente para conocer de él en única instancia. Al respecto, mediante proveído de 20 de Agosto de 1.992 (fls. 305 a 308 cuaderno No. l), en Sala Unitaria, el Despacho del Consejero conductor del proceso consideró que no se configura la causal de nulidad invocada ya que si bien es cierto la actora se ha referido a que su patrimonio económico se ha visto afectado, también lo es que no determina cuantía alguna en la forma señalada en la Ley procesal para que se le indemnicen los eventuales perjuicios que se le hayan

causado.

IV. LA DECISION.

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes CONSIDERACIONES Para una mejor comprensión del tema, es preciso iniciar el análisis de los cargos esgrimidos por el actor, dilucidando en primer término la competencia de la Superintendencia de Sociedades para intervenir a las personas naturales dedicadas a las actividades de enajenación de inmuebles, dentro de los planes o programas de urbanización o construcción de viviendas, cualquiera que sea el sistema adoptado; así como de las consistentes en el otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas, que según reza el artículo lo. de la Ley 66 de 1.968, corresponde al Gobierno Nacional, a través del Superintendente Bancario, su inspección y vigilancia. La Superintendencia de Sociedades en la expedición de los actos acusados, se fundamentó, entre otras normas, en el Decreto 497 de 1.987. Este Decreto, “por el cual se distribuyen unos negocios", se dictó con base en el artículo 132 de la Constitución Nacional de 1.886 y numeral lo. del artículo 267 del C. de Co. De conformidad con el artículo 132 de la Constitución Nacional de 1.886: "La distribución de los negocios según sus afinidades, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, corresponde al Presidente de la República". El Presidente de la República, a través del artículo 1o. del Decreto 497 de 1.987, dispuso: "Distribuir entre los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo

Económico, las funciones de inspección y vigilancia sobre las personas naturales y jurídicas que desarrollen las actividades a que se refiere el artículo lo. de la Ley 66 de 1.968 y los Decretos 219 de 1.969, 2610 de 1.979 y 1742 de 1.981." Así mismo, en el artículo 5o. ibídem facultó a la Superintendencia de Sociedades para tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la actividad referida inicialmente. Teniendo en cuenta que por expreso mandato constitucional (art. 132 de la Constitución de 1.886 hoy art. 189 num. 17) el Presidente de la República está facultado para distribuir los negocios, el hecho de que antes el asunto que ocupa la atención de la Sala hubiese correspondido al conocimiento de la Superintendencia Bancaria y que actualmente por su naturaleza se adapte más a la competencia de la Superintendencia de Sociedades, no tiene incidencia alguna que le dé al citado Decreto visos de inconstitucionalidad. De otra parte, el artículo 12 de la Ley 66 de 1.968 señala que las actividades de que trata el artículo lo. ibídem, pueden realizarse por personas naturales o jurídicas, lo que significa que la inspección y vigilancia obviamente recae sobre ellas. Por todo lo anterior, los cargos 2o. y 6o. no están llamados a prosperar. Para el estudio de los cargos 1o., 3o., 4o., 5o. y 7o., por violación de los artículos 16, 26, 30 y 34 de la Constitución Nacional de 1.886, es preciso tener en cuenta lo

siguiente:

1. La Resolución No. 09398 (fl. 3 a 6 cuaderno No. 1) "Por la cual se toma posesión de los negocios, bienes y haberes de varias personas naturales", dispuso en la parte resolutiva, en relación con el actor: "ARTICULO PRIMERO: Tomar inmediata posesión de los negocios, bienes y haberes de los señores GERMAN GONZALEZ REGALADO CON C. de C. No. 4.094.500 de Chiquinquirá... por encontrarse incurso en las causases señaladas en el considerando 4o. de esta providencia."

2. Conforme al considerando 4o. a que alude la Superintendencia de Sociedades, el demandante quebrantó los numerales 3o., 4o., 5o. y 7o. del artículo 12 de la Ley 66 de 1.968.

3. Al respecto, señala el artículo 12 de la citada Ley: El Superintendente Bancario puede tomar la inmediata posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de las actividades de que trata esta ley, o disponer su liquidación: 3o. Cuando persistan en descuidar o rehusar el cumplimiento de las órdenes debidamente expedidas por el Superintendente Bancario. 4o. Cuando persistan en violar alguna norma de sus estatutos o de la Ley, en especial la relativa a la obligación de llevar la contabilidad de sus negocios. 5o. Cuando persistan en manejar sus negocios de manera no autorizada o insegura. ... 7o. Cuando el ejercicio de las actividades de que trata la presente Ley se

desarrolle en las circunstancias mencionadas de que trata el artículo anterior."

4. En relación con la causal contenida en el numeral 3o. transcrito, observa la Sala

que a folio 89 del cuaderno No. 4, obra el requerimiento No. SQ - 28 de Abril de 1.987 efectuado por el Superintendente Bancario al señor GERMAN GONZALEZ REGALADO en que se le ordena la suspensión inmediata de toda venta, promesa de compraventa y de cualquier otra forma contractual que implique recibo de dinero del público que tienda a la celebración de actos encaminados a la enajenación de inmuebles destinados a vivienda. A folios 96 a 98 ibídem aparece un escrito del demandante en que expresamente manifiesta conocer el contenido de dicho requerimiento. Sin embargo, a folio 147 del cuaderno No. 1, en la visita practicada a sus oficinas, se constató que el 6 de Noviembre de 1.987, el demandante enajenó a María Consuelo Sánchez y otro, un lote de 72.oo metros cuadrados, por valor de $950.000.oo, es decir, con posterioridad al requerimiento de Abril de 1.987 y a la fecha en que se notificó del mismo, en que tuvo conocimiento de la expresa prohibición de enajenar inmuebles destinados a vivienda.

5. En lo tocante a la causal contenida en el numeral 4o., en el acta de visita practicada en las oficinas del demandante (El. 152 cuaderno No. l), se dejó constancia que éste no lleva los libros de contabilidad ordenados por la Ley 66 de

1.968, Decreto 219 de 1.969, en concordancia con los artículos 19 ord. lo., 50 y 51 del C. de Co.

6. En lo que atañe a la causal del numeral 5o., a folio 10 del cuaderno No. 4 obra certificación de la Superintendencia Bancaria en el sentido de que el actor no se encuentra registrado en los términos del artículo 3o. del Decreto 2610 de 1.979 y no cuenta con el permiso de que trata el artículo 4o. ibídem para adelantar actividades de enajenación de inmuebles destinados a uso habitacional, ni con la autorización de que trata la Resolución No. 3811 de 16 de Julio de 1.981, para adelantar planes de vivienda por el sistema de autoconstrucción, en la urbanización "La Selva Dorada" de Fontibón.

Además, a folio 87 del cuaderno No. 4 el Jefe de la Unidad de Desarrollo Urbanístico del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, pone en conocimiento del Secretario de Gobierno Distrital, para que se tomen las medidas a que haya lugar, la iniciación de un proceso de urbanización en el predio "La Selva Dorada", el cual viola todas las disposiciones legales y urbanísticas correspondientes. A folio 3 del cuaderno No. 2, los funcionarios del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, mediante memorando insisten nuevamente ante el Gobierno Distrital para que se tomen las medidas del caso, por cuanto en el citado predio se están adelantando obras de urbanismo sin el lleno de los requisitos técnicos y procedimientos dispuestos en las normas vigentes.

Aunado a lo anterior, el Secretario General del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil (fl. 2 cuaderno No. 2), informa al Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital que para la urbanización "La Selva Dorada", debido a la intensidad de ruido de 110 decibeles, no se recomiendan planes habitacionales.

Lo anterior permite concluir:

1. Si bien es cierto las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes, no es menos cierto que el contenido del artículo 16 de la Constitución Nacional de 1.886 también prevé que aquellas deben asegurar el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares. Y es deber del Estado proteger a quienes con escasos recursos económicos invierten todo su patrimonio en procura de obtener vivienda propia que los conduzca a llevar una vida más digna. Y es deber de los particulares, concretamente en este caso, observar las normas que sobre urbanismo dicten las autoridades competentes, a fin de poder dar cumplimiento al objeto de sus obligaciones contractuales. Por esta razón no prospera el cargo frente al artículo 16 de la Constitución Nacional de 1.886.

2. No se observa violación del artículo 26 ibídem, por cuanto, en el evento sub lite, la Ley 66 de 1.968 en su artículo 12 autoriza la medida de intervención cuando se den las causases previstas para ello, y, como ya vimos, éstas se hallan plenamente demostradas.

De otra parte, de conformidad con el artículo lo. y 5o. del Decreto 497 de 1.987, la autoridad competente para imponer dicha medida lo es la Superintendencia de

Sociedades, y, por lo demás, el demandante se enteró de la práctica de la visita que determinó la iniciación de la actuación administrativa, como quiera que ésta se llevó a cabo en sus oficinas, y, tanto en el lapso comprendido entre la fecha de la misma (27 de junio a 5 de julio de 1.989 fl. 144 cuaderno No. 1) y la expedición de la Resolución No. 09398 (27 de septiembre de 1.989) en el que transcurrieron más de dos meses, bien pudo solicitar y aportar las pruebas tendientes a desvirtuar los serios y fundados motivos que tuvo la administración para dictar los actos acusados, así como al interponer el recurso de reposición, lo que no hizo. En efecto, en el escrito contentivo del recurso se limita a exponer que presentados en debida forma los documentos exigidos para obtener el permiso, y, pasados los 30 días sin que se le hubiere negado, la solicitud se entiende aprobada. Sin embargo, a esta afirmación se contrapone el oficio proveniente de la Alcaldía (fl. 96 cuaderno No. 1) en que se informa que la documentación radicada bajo el No.998 contiene copias simples e ilegibles y la radicación No. 23895 de 7 de Diciembre de 1.987 es inexistente, así como la certificación del Superintendente Bancario (fl. 1 0 cuaderno No. 4) en el sentido de que el demandante no cuenta con el permiso de que trata el artículo 4o. del Decreto 2610 de 1.979 para adelantar actividades de enajenación de inmuebles destinados a uso habitacional.

Por lo anterior no prospera el cargo por violación del artículo 26 de la Constitución Nacional de 1.886, como tampoco existe razón frente a los cargos 10 y 11 por violación de los artículos 34 y 3 5 del C.C.A., para los cuales el análisis efectuado les sirve de fundamento.

3. En lo que respecta al cargo 4o. por violación del artículo 30 de la Constitución Nacional de 1.886, la garantía de la propiedad privada y demás derechos adquiridos con justo título, no ha sido desconocida a través de los actos impugnados, pues el hecho de que los terrenos del demandante hayan sido adquiridos legalmente, lo cual no fue objeto de discusión, pues conforme al artículo 5o. de la Ley 66 de 1.968, para desarrollar las actividades a que ésta se refiere, se requiere acreditar la propiedad, no releva a la administración de la obligación de aplicar las sanciones previstas en la Ley cuando se den las circunstancias allí señaladas, máxime si la misma norma que cita el actor como transgredida, consagra que la propiedad es una función social que implica obligaciones, y el ejercicio de las actividades destinadas a la enajenación de inmuebles, impone deberes a los cuales no puede sustraerse el demandante, so pretexto de que lícitamente adquirió los terrenos. En este sentido no prospera el cargo.

4. En lo atinente al cargo 5o. por violación del artículo 34 de la Constitución Nacional de 1.886, tampoco está llamado a prosperar, toda vez que la medida de intervención no constituye confiscación, ya que de acuerdo con el Diccionario de la

Real Academia de la Lengua Española, confiscar es privar a una persona de sus bienes para aplicarlos al fisco, y, por ninguna parte los actos acusados han dispuesto que los bienes del demandante se transfieran como pena a manos del Estado, lo cual no acontece ni siquiera en el evento de la liquidación prevista en el artículo 12 de la Ley 66 de 1.968, en cuyo caso los bienes responden por las acreencias, y el remanente, si lo hubiere, quedará en poder del deudor.

5. En lo que guarda relación con el cargo No. 7o. por violación de la Ley 9a. de 1.989 en sus artículos 44 a 62, no tiene vocación de prosperidad, dado que del contenido de los citados artículos se infiere que los requisitos a que ellos se refieren y que no se pueden exigir, para facilitar el saneamiento de los títulos de las viviendas de interés social y la obtención de préstamos, anticipas y pagos parciales de cesantía, que persigan la adquisición, mejoramiento o subdivisión de dicha vivienda, tiene por destinatarios a los adquirientes de las mismas y no a las personas naturales o jurídicas que realizan las actividades de enajenación, quienes están obligadas al cumplimiento de las normas que regulen lo relativo a los planes o programas de urbanización o construcción de viviendas.

Precisamente se trata de dar mayores oportunidades a quienes están en situación de hecho ocupando un inmueble para que puedan tener un justo título respecto de él y no de abrir paso a la ilegalidad. Este no es el espíritu de la Ley de Reforma Urbana, que tiene por objeto lograr condiciones óptimas de vivienda en las Ciudades y sus áreas de influencia, conforme a un plan de desarrollo, que

presupone necesariamente de la existencia de normas que fijen requisitos y de la aplicación de técnicas modernas de planeación.

6. Finalmente, en lo que se relaciona con los cargos 8o. y 9o., por violación de los artículos 14 y 28 del C.C.A., no tienen asidero los argumentos del demandante, ya que de una parte, la medida de intervención a través de la posesión de los negocios, bienes y haberes del demandante, busca favorecer a los terceros que en el caso sub examine fueron quienes buscaron la protección del Estado para que por intermedio de su facultad de inspección y vigilancia, interviniera al actor, según se lee claramente en las quejas presentadas obrantes a folios 186 a 196 del

cuaderno No. 3. Y, de otra parte, mediante oficio No. 12230 de 26 de Junio de 1.989, la Superintendencia de Sociedades acusó a los interesados el recibo de las quejas e informó el inicio de la correspondiente investigación administrativa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA: DENIEGANSE las súplicas de la demanda instaurada por GERMAN GONZALEZ REGALADO, a través de apoderado, dentro del expediente de la referencia.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diez de septiembre de mil novecientos noventa y dos.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO