CE-SEC1-EXP1992-N1750

DEMANDA - Requisitos / CAUCION Correspondía al demandante en su demanda prestar caución para garantizar el pago del "reintegro", pero no guardar silencio a la espera de que el magistrado sustanciador se le ocurriera recordarle su obligación de ofrecerla para garantizar el pago del crédito respectivo. La consignación que ahora se adjunta, deviene extemporáneo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de abril de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1750

Actor: RUBEN HERNANDEZ VERGARA

Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA Referencia: RECURSO DE APELACION Procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinarnarca, de fecha 11 de abril de 1991.

I. ANTECEDENTES El señor Rubén Hernández Vergara, a través de apoderado, en ejercicio de la acción de plena jurisdicción, hoy denominada de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de

los siguientes actos administrativos:

1. De la Resolución No. 0978 de 19 de julio de 1983, proferida por el señor contralor del Distrito Especial de Bogotá, por medio de la cual ordenó al demandante reintegrar a favor de la Caja de Previsión Social del Distrito y a la

Secretaría de Salud Pública de Bogotá, por partes iguales, la suma de $235.237.27, cuantía que debe consignar en la Tesorería Distrital.

2. De la resolución No.1168 de 30 de agosto de 1983, expedida por el mismo funcionario con ocasión del recurso de reposición interpuesto contra aquella, y mediante la cual resolvió confirmarla, con excepción del artículo 1o., el cual modificó ordenando al demandante el reintegro a la Tesorería Distrital de la suma de $245.342.35.

A título de restablecimiento del derecho solicitó la exoneración del reintegro de la suma de $245.342.35 ordenado en las resoluciones precedentes, y el envío de copia de la sentencia correspondiente a los señores Contralor, Personero y Tesorero del Distrito Especial de Bogotá y a la Oficina de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación. Los HECHOS en que fundamenta la acción, son en síntesis los siguientes: Mediante comunicación G - 252 de lo. de abril de 1982, el Gerente de la Caja de Previsión del Distrito puso en conocimiento de la Personería de Bogotá el hecho según el cual varios profesionales de la medicina y la odontología, dentro de los cuales se encontraba el doctor Rubén Hernández Vergara, aquí demandante, se hallaban prestando simultáneamente sus servicios a dicha Caja y al Servicio de Salud de Bogotá, con el fin de que dicha Agencia Fiscal, resolviera lo conducente. Esta Agencia adelantó la investigación, dentro de la cual oyó en descargos al aquí demandante, y resolvió solicitar al señor Gerente de la Caja de Previsión Social

del Distrito sancionarlo disciplinariamente con una suspensión en el ejercicio del cargo por treinta días, lo cual hizo éste, comunicando tal decisión a las autoridades correspondientes, entre ellas a la Contraloría Distrital, la que en dicha virtud procedió a dictar las resoluciones demandadas. Normas violadas y Concepto de la violación El actor estima como violados los artículos 20, 26, 28 y 51 de la derogada Constitución Nacional, y el artículo 561 del Código Fiscal del Distrito Especial de Bogotá, y alega sustancialmente que hubo al dictar las resoluciones, falsa motivación con abuso o desviación de poder porque dicha norma regula situación diferente a la que se le imputó y además se refiere a una materia relacionada con los particulares o con las personas de derecho privado, mas no con las del sector público. Afirma luego que al producirse esa falsa motivación se violará indirectamente las citadas normas de la Constitución de 1886.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca puso término a la primera instancia del proceso declarando probada la excepción de inepta demanda, inhibiéndose, en consecuencia, para fallar en el fondo la presente controversia, y condenando a la parte demandante a pagar las costas causadas en el proceso, a favor de la demandada.

Como fundamento de su decisión, el a - quo arguye, en esencia, lo siguiente: Luego de teorizar brevemente acerca de los llamados presupuestos procesales, centra su atención en lo que tiene que ver con los documentos que deben ser anexados a la demanda, específicamente en lo concerniente al comprobante de

consignación o la caución de que trata el artículo 140 del C.C.A., pero haciendo la referencia a lo que al respecto estatuía la antigua legislación procesal administrativa (artículo 86 de la Ley 167 de 1941) en virtud a que la demanda con la que se inició este proceso fue presentada en su vigencia. De acuerdo con las prealudidas normas, tanto antes como ahora, no se podía ni se puede admitir la demanda que, tratándose de impuestos que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del Tesoro Público, no tengan como anexo el comprobante de depósito correspondiente o, en su defecto, el de la caución, en caso de que no haya ley especial que exija la consignación previa de la suma liquidada o debida, o que no se pida en el mismo libelo que se fije el monto de la caución que debe otorgar. Cita el a - quo en respaldo del anterior criterio, apartes de las sentencias de 9 de diciembre de 1986 y 28 de octubre de 1988, proferidas por la Sección Cuarta de esta Corporación con ponencia del doctor Jaime Abella Zárate. en los expedientes Nos. 0394 y 207, respectivamente. Termina entonces diciendo que pese a que los actos acusados ordenan el reintegro de una suma de dinero a favor del Tesoro Público, es evidente que el demandante no allegó el comprobante de consignación como tampoco solicitó que se le fijara el monto de la caución que quería otorgar y que no otorgó, no cumpliendo así con el deber procesal que se deduce de los artículos 140 y 143 del Decreto 01 de 1984 que corresponden a los artículos 86 y 87 de la legislación

anterior. El demandante estaba obligado a presentar, pues, el comprobante de consignación correspondiente o la caución, puesto que en lo que contienen los actos acusados son unos créditos definitivamente liquidados a favor del Tesoro Público, lo que es tan cierto que las mismas resoluciones son explícitas en cuanto dicen que una vez ejecutoriadas constituyen título ejecutivo a favor del Distrito Especial de Bogotá y se podrán hacer efectivas ante la jurisdicción de ejecución coactiva, lo cual es concordante con la norma del artículo 561 del Código Fiscal del Distrito Especial de Bogotá, vigente para cuando fueron despachadas las resoluciones referidas. llI. FUNDAMENTOS DE LA APELACION El apoderado judicial del actor sostiene como fundamento del recurso que para el día de la presentación de la demanda, 24 de noviembre de 1983, no existía ninguna norma ni ley especial en términos del artículo 86 de la Ley 167 de 1941 que obligará a su representado, doctor Rubén Hernández Vergara, a cancelar en forma anticipada el valor discutido ($245.342.35), y que por ello procedía por el H. Magistrado Sustanciador de la época, exigir la caución de que trata el inciso final de la norma citada. En esa virtud solicita que se revoque la sentencia impugnada, para que se asuma una decisión de mérito sobre la controversia. Dice que, sin perjuicio de la petición anterior, se permite adjuntar a su escrito de apelación el original del título judicial No. J - 35404632 de 23 de abril de 1991, del Banco Popular, con el cual cancela el valor de la obligación materia del proceso

ordinario y a favor del Distrito Especial de Bogotá - Contraloría Distrital - , para acreditar la buena fe de su poderdante en cuanto al cumplimiento de la orden de reintegro, y para eliminar el otorgamiento de cualquier caución posterior, en el entendimiento de que si el Consejo de Estado lo dispone, lo hará en la forma y términos que en forma adicional disponga el H. Consejero Sustanciador, en ejercicio de la segunda instancia.

IV. EL CONCEPTO FISCAL Sostiene la Agencia Fiscal que frente a la exigencia del artículo 86 de la Ley 167 de 1941, vigente al momento en que fue presentada la demanda, no podía el accionante guardar silencio a la espera de que al Magistrado Sustanciador se le ocurriera recordarle su obligación de ofrecer caución para garantizar el pago del crédito respectivo.

Afirma que, en consecuencia, está de acuerdo con el fallo del Tribunal que acoge la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha fijado al respecto que "se entiende cumplido el requisito de otorgamiento de caución, con la petición expresa en la demanda de que se fije su monto, forma y oportunidad..." (auto de 9 de junio de 1989 recaído en el proceso 2276 de Soto Ramírez y Vallejo Ltda., con ponencia de la doctora Consuelo Sarria Olcos).

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Ciertamente como lo ha sostenido la doctrina, lo ha reiterado la jurisprudencia y lo ha invocado la sentencia apelada, para que el proceso contencioso administrativo, al igual que el civil, nazca válidamente; se desenvuelva debidamente y culmine

mediante un fallo de mérito, debe encontrarse rodeado de todos y cada uno de los llamados presupuestos procesales, que se han definido como los requisitos que el derecho procesal exige para que el juzgador pueda entrar a resolver sobre el fondo de la pretensión deducida por el demandante en su libelo, pues mientras no sean satisfecho no se origina regularmente la relación procesal. En el caso de autos, al momento de presentarse la demanda, 24 de noviembre de 1983, se hallaba vigente la Ley 167 de 1941, que en su artículo 86 disponía que en tratándose "de demanda de impuestos que se exigen o de créditos definitivamente liquidados a favor del Tesoro Público, deberá acompañarse el respectivo comprobante de haberse consignado, en calidad de depósito, la suma correspondiente en la oficina recaudadora", y que "terminado el juicio respectivo, la cantidad deducida en la sentencia a cargo del contribuyente o deudor, ingresará definitivamente a los fondos del tesoro y se devolverá al interesado el saldo que resulte, si lo hubiere". Estatuía la norma citada en su inciso final que "El comprobante de depósito de que se trata se refiere a los casos en que leyes especiales exijan la consignación previa de la suma liquidada o debida. En los demás, bastará que se otorgue caución a satisfacción del magistrado sustanciador para garantizar el pago respectivo con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto". El incumplimiento de la respectiva formalidad traía como consecuencia la de que no se le diera curso a la demanda, sin que su presentación interrumpiera los

términos señalados para la caducidad de la acción, a voces del artículo 87 ibídem. Estos artículos fueron reproducidos con algunas modificaciones en el nuevo Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), en los artículos 140 y 143 (este último a su vez reformado por el artículo 26 del Decreto 2304 de 1989) pero sin que se alterara su filosofía o espíritu, y bajo cuyo régimen se desarrolla este proceso desde el auto admisorio de la demanda. Cabe aquí anotar, por ser pertinente ilustración, que este artículo 140 fue acusado de inconstitucionalidad, y la H. Corte Suprema de Justicia, en fallo de 25 de julio de 1991, declaró que "2. Son EXEQUIBLES del artículo 140, los apartes que dicen: "Si se trata de demanda de impuestos, tasas, contribuciones, o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro público....". "Y el inciso final del mismo artículo, la parte que dice: "...bastará que se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto". Las demás partes del citado artículo fueron declaradas INEXEQUIBLES.

Ahora bien: como quiera que el demandante afirma que al momento de la presentación de la demanda no existía ninguna norma, ni ley especial que lo obligara a "cancelar por anticipado" el valor del reintegro, le correspondía entonces ajustarse a la segunda hipótesis consagrada en el artículo 86 de la anterior codificación administrativa y obrar en consecuencia con ella ofreciendo en

su demanda prestar caución para garantizar el pago del "reintegro", pero no guardar silencio a la espera de que el magistrado sustanciador se le ocurriera recordarle su obligación de ofrecerla para garantizar el pago del crédito respectivo; como con acierto lo consigna la señora Fiscal lo. de la Corporación en su vista de fondo, cuando en verdad, su deber mínimo consistía en ofrecer la caución al Juez. Sobre este particular, el profesor Miguel González Rodríguez en su obra comentada "Código Contencioso Administrativo", edición de 1990, Librería Jurídica Wilches, compendia en los siguientes términos la doctrina sobre el particular al pie del artículo 140 de dicho estatuto, que, como antes se dijo, reproduce casi literalmente el artículo 86 de la anterior codificación administrativa: "... en la mayoría de las veces, el legislador, para no hacer nugatorio el derecho de accionar de los administrados, sólo exige el pago de parte de lo liquidado o debido, según el acto administrativo definitivo, caso en el cual basta con solicitar en la demanda al magistrado ponente que señale la caución que debe prestarse para responder por lo debido, en el supuesto de serle adverso el resultado del proceso, y el término dentro del cual debe proceder a ello. La caución debe ser otorgada a favor de la entidad pública demandada y no de la corporación judicial que lo requiera". (La subraya es de la Sala). Como el actor no cumplió, pues, con la exigencia aludida, y dicha omisión no fue advertida por el magistrado sustanciador para que hubiese sido corregida, resultaba ineludible para la Sección Primera del Tribunal que al detectar la

informalidad referida, como consecuencia del examen sobre si se satisfacían o no los presupuestos procesales, que concluyera en el sentido de que no había lugar a estudiar el fondo del litigio, sino 'a deducir una decisión inhibitorio por no estar cumplido el presupuesto procesal de "demanda en forma". Por supuesto que la consignación que el actor - recurrente adjunta ahora a su escrito de apelación, deviene absolutamente extemporáneo y su pretensión de que con ello persigue eliminar cualquier caución posterior, resulta insólita y de un acusado despropósito procesal. En mérito de los expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, oído el concepto de la señora Agente del Ministerio Público, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia apelada y proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera), con fecha 11 de abril de 1991. Devuélvase el título judicial al apelante. Cópiese, notifíquese y en firme, vuelva el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La providencia anterior la discutió y aprobó la Sala en reunión celebrada el día 9 de abril de 1992.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO