CE-SEC1-EXP1992-N1762

VIVIENDA POR AUTOCONSTRUCCION - Vigilancia / SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES - Facultades / SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Facultades En cuanto a los planes y programas de las actividades que en relación con las funciones de inspección y vigilancia sobre las personas naturales y jurídicas dedicadas a actividades de urbanización, construcción, enajenación y crédito para vivienda, adelantadas por el sistema de autoconstrucción, la normatividad nacional ha sido constante en disponer que ellos serán reglamentados y / o controlados por la Superintendencia Bancaria (bajo el régimen del Decreto 2610 de 1979) o por el Ministerio de Desarrollo Económico a través de la Superintendencia de Sociedades (bajo el régimen del Decreto 497 de 1987). Si bien es cierto que el Decreto 078 de 1987 otorgó al Distrito Especial de Bogotá y a los municipios del país funciones de intervención que ejercía la Superintendencia Bancaria, no lo es menos que ellas no hicieron relación a la totalidad de las mismas sino a aquellas que explícita y taxativamente se determinaron, las cuales, sobre el tema en estudio, tiene que ver en general, con el otorgamiento de permisos, previo cumplimiento de los requisitos allí establecidos o que mediante reglamentación especial se establecieron. Si lo afirmado es válido como apreciación general, ello no quiere significar que el Distrito Especial de Bogotá y los municipios del país carecieron de todo tipo de facultades de reglamentación en relación con las funciones atribuidas por el Decreto 078 de 1987, o con fundamento en otras normas. Revoca la nulidad del Decreto 212 de 13 de abril de

1988, expedido por el alcalde mayor de Bogotá, Distrito Especial, decretada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. PACTA SUNT SERVANDA / ENTIDAD SIN ANIMO DE LUCRO - Vigilancia / INTERES GENERAL Si bien es cierto que de acuerdo con el artículo 1602 del C.C. los contratos son ley para las partes y, en tal virtud, solo pueden ser invalidados por su consentimiento mutuo o por causas legales, ello no quiere decir que frente a algunas personas jurídicas de derecho privado, como aquellas sin ánimo de lucro que se crean con el fin de desarrollar actividades tendientes a la satisfacción de necesidades básicas de vivienda, las autoridades públicas y, en general, el Estado, carezcan de facultades reguladores de su creación y funcionamiento, en virtud de las funciones de inspección y vigilancia que sobre ellas deben ejercer. El enunciado principio civilista no puede tener un carácter absoluto, pues en tratándose de entidades orientadas hacia la satisfacción del interés general, el debido cumplimiento de sus actividades, en atención a su proyección social, deba ser regulado por el Estado. CONTRATO DE TRABAJO - Inexistencia / VIVIENDA POR AUTOCONSTRUCCION Cuando quiera que se trate de personas jurídicas que persiguen como finalidad estatutaria el adelantamiento de programas de vivienda "sin ánimo de lucro y con participación administrativa financiera y trabajo. comunitario de los propietarios beneficiarios", tal como se define el sistema de autoconstrucción por el artículo 7o. del Decreto 1742 de 1981, vigente a la fecha de expedición del acto acusado,

en las cuales todos los afiliados aúnan esfuerzos para concretar el "derecho a vivienda digna", hoy llevado a rango constitucional, los cargos de dirección o administración del programa corresponde asumirlos directamente a ellos de manera fija o rotativa, sin que frente a los mismos y respecto de la persona jurídica quepa predicarse la existencia de una relación de trabajo y su consiguiente contrato, pues de llegarse a dicha conclusión, ello no solo tendría una incidencia inmediata y negativa sobre los bienes afectados al logro del interés común, sino que desdibujaría la idea misma del sistema de autoconstrucción, tal como se consigna en la citada norma legal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1762

Actor: CARLOS VICENTE DE ROUX RENGIFO

Demandado: DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA Referencia: RECURSO DE APELACION La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha 14 de marzo de 1991.

I. ANTECEDENTES A. - El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda El ciudadano Carlos Vicente de Roux Rengifo, en ejercicio de la acción de

nulidad, consagrada en el art. 84 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad del Decreto 212 de 13 de abril de 1988, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, Distrito Especial, "por el cual se dictan normas sobre el tramite y otorgamiento de permisos para desarrollar planes o programas de vivienda por el sistema de autoconstrucción", en uso de las facultades legales y en especial las que le confiere el numeral 3, del artículo 2o. del Decreto Ley 78 de 1987. En forma principal se demanda la nulidad del Decreto 212 de fecha 13 de abril de 1988. En forma subsidiaria se solicita la declaratoria de nulidad de las siguientes expresiones: Primera: Del literal d) del numeral 8 del artículo 1o. del Decreto 212 de 13 de abril de 1988, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, Distrito Especial, las expresiones "tanto" y "como para su devolución en caso de retiro, expulsión o fallecimiento del afiliado".

Segunda: Del literal f) del numeral 8 del artículo 1o. del citado Decreto, la expresión "y señalando su respectiva (sic) tasas de interés, las cuales no debe

(sic) ser inferior al interés legal vigente".

Tercera: Del literal g) del numeral 8 del artículo 1o., ibídem la expresión "los cargos administrativos deben ser ad honorem ya que los directivos son también beneficiarios del plan o programa".

b. El acto acusado Por lo extenso de su texto la Sala se priva de hacer su transcripción, pero se hará

mención a su articulado en la parte motiva de este fallo. c. Los hechos de la demanda Los hechos que el actor cita como fundamento de sus pretensiones pueden resumiese así:

1. Mediante el Decreto 212 de 13 de abril de 1988 el Alcalde Mayor de Bogotá, Distrito Especial, dictó normas sobre el trámite y otorgamiento de permisos para desarrollar planes o programas de vivienda por el sistema de autoconstrucción.

2. Dicho Decreto se expidió en uso de las facultades otorgadas por el numeral 3 del artículo 2o., del Decreto Ley 78 de 1987.

3. El artículo 1o. del mencionado decreto regula lo relativo a los requisitos que debencumplir las solicitudes de permisos para desarrollar planes o programas por el sistema de autoconstrucción, que se deberán adjuntar a la solicitud. Entre otros aspectos destaca: El literal d) del numeral 8 del artículo 1o.; el literal f) del numeral 8 del artículo 1o.; el literal g) del numeral 8 del artículo 1o.

4. El Decreto 212 del 13 de abril de 1988, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, Distrito Especial, y en particular las expresiones de los literales d), f) y g), del numeral 8 del artículo 1o., infringen normas de carácter superior y por esta razón solicita su nulidad.

d. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación El actor considera que con la expedición del acto acusado se violaron las siguientes normas, por las siguientes razones que se resumen a continuación: Primer cargo: Violación de los artículos 12, 20, 120 ordinal 3o. de la Constitución

de 1886, por tratarse de norma de superior jerarquía y por falta de competencia, ya que tratándose de un Decreto pretende regular cierto género de personas sin tener ni formal, ni materialmente el carácter de ley. Además agrega que el señor Alcalde Mayor de Bogotá se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, ya que ejerció indebidamente la potestad reglamentaria del Jefe del Estado.

Segundo cargo: Violación de los artículos 63 7y 1602 del Código Civil, debido a que el decreto cuya nulidad se demanda dispone que "se reconozcan intereses y otras remuneraciones y proventos sobre los dineros y el trabajo aportados por los asociados a los programas de autoconstrucción" siendo esta disposición transgresora de la primera de las citadas normas del C.C. La violación del art. 1602 se configura debido a que el Decreto demandado pretende intervenir sin fundamento legal en la regulación de las relaciones entre las entidades autoconstructoras y sus afiliados, con relación a materias que son de "autonomía contractual de las partes".

Tercer cargo: Violación de los artículos 1163, 1393, 1395 del Código de Comercio. Existe violación de las citadas normas, ya que el Decreto demandado consagra un indebido desplazamiento del ámbito de aplicación de estas normas, porque dan a los aportes que los afiliados o socios entregan a las entidades de autoconstrucción el tratamiento de mutuo comercial o de un depósito a término, debido a que impone el reconocimiento de intereses sobre tales sumas.

Cuarto cargo: Violación de los artículos 1o., 9o., 10o., 11, 22 y siguientes, 127 y

siguientes, 158 y siguientes, 172 y siguientes, 193 y siguientes, 259 y siguientes, 340 y siguientes, del Código Sustantivo del Trabajo, en cuanto el Decreto del Alcalde establece que los cargos administrativos de las entidades que desarrollan programas de vivienda por el sistema de autoconstrucción deben ser ad honorem. Expresa el accionante que al hacerlo así, "los respectivos apartes pretenden sustraer a la influencia de las pertinentes normas del código, sin fundamento legal, un significativo conjunto de relaciones de trabajo, las que existen o lleguen a existir entre las entidades sin ánimo de lucro que adelanten ese tipo de programas y su personal directivo y administrativo...... Según explica el demandante "por esa vía se conculcarían los derechos de toda una categoría de trabajadores colombianos al salario, al descanso remunerado, y a las prestaciones sociales".

Quinto cargo: Violación de las normas relativas al control de la actividad de construcción y enajenación de vivienda de la Ley 66 de 1968y el Decreto 2610 de 1979 en los siguientes artículos: Art. 1o. del Decreto 2610 de 1979

Art. 2o. del Decreto 2610 de 1979 sustitutorio del Art. 2o. de la Ley 66 de 1968 Art. 3o. del Decreto 2610 de 1979 sustitutorio del Art. 3o. de la Ley 66 de 1968 Art. 4o. del Decreto 2610 de 1979 sustitutorio del Art. 5o. de la Ley 66 de 1968 Art. 6o. del Decreto 2610 de 1979 sustitutorio del Art. 11 de la Ley 66 de 1968.

Estas disposiciones según establece el actor, "constituyen las líneas fundamentales del régimen de vigilancia y control a que se viene haciendo referencia". Se encuentran complementadas con otras contenidas en la misma Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979, como las contenidas en el art. 3o. parágrafo 1 del Decreto 2610 de 1979; art. 4o. de la Ley 66 de 1968; parágrafo 1.; art. 4o. del Decreto 2610 de 1979, art. 5o. del mismo Decreto; art. 10o. de la Ley 66 de 1968; art. 11 inciso 4 del Decreto 2610 de 1979; art. 32 y art. 3 5 literales a) y e) de la Ley 66 de 1 968; art. 16 del Decreto 2610 de 1979; y art. 17 inciso 2o. del mismo Decreto. Existe violación a dichas normas ya que imponen por una parte obligaciones al administrado y por otra facultad a la entidad administrativa (Superintendencia Bancaria), para establecer el cumplimiento o incumplimiento de esas obligaciones; inclusive la faculta para imponer sanciones y para establecer reglamentos destinados a facilitar la inspección y a verificar la obediencia o desobediencia a la ley. Alega que la entidad administrativa puede comparar la conducta de las personas vigiladas con los imperativos legales y puede imponer sanciones, pero no puede arrogarse la facultad de definir por sí misma el contenido o los alcances de dichas obligaciones puesto que al hacerlo traspasa la órbita de su competencia

porque el Decreto 2610 de 1979 fue expedido por el Presidente de la República “en uso de sus facultades constitucionales y en especial las que le confiere el literal d) del artículo 10 de la Ley 61 de 1978".

Sexto cargo: Violación de la Ley 61 de 1978, art. 10o., literal d). No precisa razones de la violación.

Séptimo cargo: Violación del Decreto 1742 de 1981 art. 7o., “... esta norma expedida en ejercicio de la potestad reglamentaria que el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional le otorga al Presidente de la República, define los alcances del régimen de autoconstrucción, y explica por qué aparece estructurado como un régimen de excepción frente a las disposiciones de la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979".

En el régimen excepcional que define el artículo 7o. del Decreto 1742 de 1981, se permite la reunión de ahorros de numerosas personas, que aduce el actor "son siempre miembros de familia de escasos recursos", con la finalidad de adquirir un lote de terreno y desarrollar un programa asociativo que comparte la participación económica, administrativa y de trabajo comunitario. Alega que es de "la esencia de este sistema el que los ahorros aportados por los afiliados o socios no generen costos financieros para el programa, y el que el trabajo comunitario se preste en forma gratuita, a fin de que ello redunde en el abaratamiento de la vivienda". Considera el accionante que sería injusto que la reducción de costos como es el

hecho de que las sumas aportadas por los afiliados no generan intereses y la no remuneración del trabajo comunitario se "traduzca en la utilidad de un empresario”. "El sistema aludido en el artículo 17 del Decreto 2610 de 1979 y definido en el artículo 7o. del Decreto 1742 de 1981, resulta trastocado por el Decreto 212 del 13 de abril de 1988, del señor Alcalde Mayor de Bogotá, y, en particular, por los apartes del mismo que se determinaron en las pretensiones subsidiarias, al asignar un rendimiento financiero a los dineros aportados al programa por los afiliados y una remuneración al traba o que presten estos últimos en desarrollo de la autoconstrucción para los efectos de su devolución en caso de retiro, expulsión o fallecimiento".

Octavo cargo: Violación de la Ley 12 de 1986, art. 13, literal b; Decreto 1941 de 1986, art. 1o., literal a) y art. 2o.; Decreto 78 de 198 7 Art. 1o., 2o., numeral 3 y 5o.; Decreto 497 de 1987, art. 2o., 3o. y 4o., debido a que estas normas redistribuyeron las competencias relativas al ejercicio de las funciones de vigilancia y control que habían sido otorgadas originalmente a la Superintendencia Bancaria por la Ley 66 de 1968, el Decreto 2610 de 1979 y el Decreto 1742 de 1981, en armonía todas ellas con la Ley 61 de 1978.

Establece la violación a dichas normas en un doble sentido: En primer lugar, porque al expedir dicho decreto, considerado en su totalidad, el

Alcalde Mayor se arrogó la facultad de emitir una reglamentación de los programas de autoconstrucción que compete al Ministerio de Desarrollo (Decreto 78 de 1987, art. 2o. y Decreto 497 de 1987 art. 4o.). En segundo lugar, porque emitió una, reglamentación que no se limita a hacer viables y efectivas las labores de inspección y vigilancia que la administración debe ejercer sobre esos planes y programas, a fin de establecer si las entidades responsables de las mismas cumplen o no las obligaciones que la ley les traza, sino que pretendió por sí misma, limitar el campo de autonomía de los administrados e imponerles obligaciones específicas en beneficio de terceros, como lo hizo al disponer que se le diera valor a las jornadas de autoconstrucción prestadas por los afiliados, en caso de retiro, o se reconociera un rendimiento financiero a los aportes de estos últimos, y como lo hizo igualmente al prescribir que los directivos de los programas de autoconstrucción fueran beneficiarios de los mismos y que los cargos administrativos tuvieran carácter ad honorem. Esto traspasa los límites de la labor de inspección y vigilancia, porque penetra al campo de la imposición de obligaciones materiales específicas a los administrados, que está reservado a la ley. e. - Razones de la defensa Alega la parte demandada que "la facultad de otorgar los permisos para desarrollar los planes y programas de autoconstrucción así como para anunciar y enajenar dichas unidades de vivienda, lleva implícita la de reglamentar los requisitos y el trámite que se debe seguir para obtener ese permiso, así como la

de su vigilancia y control". La Ley 12 de 1986 "transfiere al Distrito Especial de Bogotá y a todos los municipios del país, la capacidad de cumplir directamente las funciones de intervención asignadas a los Ministerios de Hacienda y Desarrollo Económico en cuanto se relacionan con funciones de intervención, inspección y vigilancia sobre las actividades de urbanización, construcción, autoconstrucción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda y otorgamiento de créditos para la adquisición de lotes o viviendas, o para la construcción de las mismas". Considera que este mismo fundamento legal autoriza al Distrito Especial de Bogotá, a través del Alcalde Mayor, para intervenir en la regulación de las relaciones entre las autoridades autoconstructoras y sus afiliados, pues de acuerdo con el artículo 2o. numeral 7o. del Decreto 0078 de 1987, el Distrito Especial ejerce la función de control para lograr que las relaciones contractuales entre los adquirentes y las personas que desarrollen las actividades a que se refieren la Ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979 no desmejoren las especificaciones contempladas en los planos arquitectónicos, den cumplimiento a los reglamentos y se ajusten a los modelos de contratos aprobados por esas mismas entidades territoriales. En desarrollo de dichas facultades fue que se expidió el Decreto 212 de 1988 que se encuentra amparado en normas de carácter legal, no siendo violatorio de ninguno de los preceptos señalados por el peticionario. "El Ministerio de Desarrollo Económico de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4o. del Decreto No. 497 de 1987 en concordancia con el inciso 4o. del

artículo 62 de la Ley 09 de 1989 procedió a adoptar la reglamentación especial que deberá aplicarse a los planes y programas de vivienda realizados por el sistema de autoconstrucción a través de la Resolución No. 044 de 16 de enero de

1990. Normatividad esta que como vemos deroga tácitamente el Decreto acusado, al establecer que la providencia rige para todo el territorio de la república, dando a los municipios facultad únicamente para expedir disposiciones especiales mediante las cuales señalen los requisitos que consideren indispensables para su cabal cumplimiento".

En consecuencia, solicita se declare inhibido el Tribunal para entrar a estudiar el fondo del asunto por sustracción de materia. f) La actuación surtida De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de fecha 10 de noviembre de 198 8 se admitió la demanda por parte de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, al igual que se negó el decreto de suspensión provisional (fls. 43 a 47 del cuaderno No. 1). Por auto de 11 de agosto de 1989 se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 10 de noviembre de 1988, confirmando el numeral 2 del proveído de 10 de noviembre de 1988, que negó la suspensión provisional (fl. 64 cuaderno No. 2). Mediante proveído de 3 de noviembre de 1989 se corrió traslado a las partes y al

Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión (fl. 66 del cuaderno No. 1).

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Al desatar la controversia planteada, el Tribunal de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones principales: En relación con el alegato de conclusión presentado por la Personería Distrital, la Sala anota que "la presunción de legalidad de los actos administrativos hace que éstos deban ser cumplidos hasta cuando se decrete su nulidad o hasta cuando hayan sido derogados por norma proferida por quien tenía competencia para realizar dicha derogatoria". En el presente caso no se derogó el acto, sino que se expidió otro que reguló la misma materia por una autoridad de jerarquía superior.

Aún frente a un acto administrativo derogado procedería fallo de fondo, dentro de la actuación en acción de nulidad". De acuerdo con lo establecido en la Ley 153 de 1887, precisa el Tribunal que debe aplicarse lo regulado en el acto impugnado a los trámites iniciados bajo su vigencia, "por tanto el fallo debe ser de fondo y no inhibitorio....”. Con relación a las pretensiones de la demanda, afirma el Tribunal en cuanto a la violación del artículo 42 de la Ley 66 de 1968, acorde con el Decreto 497 de 1987, artículo 4o., la Ley 66 citada, "le otorgó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la Superintendencia Bancaria la inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles, construcción de

vivienda y otorgamiento de crédito para tales fines. Dicha norma fue modificada en algunos de sus artículos por el Decreto Ley 2610 de 1979, expedido con base en las facultades otorgadas al ejecutivo por la Ley 61 de 1978 (Ley Orgánica del Desarrollo Urbano); allí se hacen precisiones sobre el tema de la construcción de vivienda, enajenación de inmuebles y otorgamiento de crédito para estos fines", y en el artículo 17 preceptúa, como para que no quede duda alguna en relación con la facultad de inspección y vigilancia sobre el sistema de autoconstrucción, que a la Superintendencia Bancaria corresponde la facultad de reglamentar dichos planes y programas de vivienda por el sistema de autoconstrucción. Agrega que "se deduce que el Decreto 2610 de 1979 no regula aspectos del sistema de autoconstrucción y vivienda pero allí se determina quién es el competente para hacerlo". En relación con el Decreto Reglamentario 1742 de 1981 (reglamentario del Decreto 2610 de 1979), define qué sé entiende por el SISTEMA DE AUTOCONSTRUCCION, pero no reglamenta tampoco tal actividad. Con relación al Decreto 1941 de junio 19 de 1986, expresa que este dividió la competencia para la vigilancia y control sobre personas naturales y jurídicas dedicadas a la actividad de enajenación de inmuebles destinadas a vivienda en dos: de las sociedades fiduciarias asigna su vigilancia a la Superintendencia Bancaria, y respecto de las demás personas naturales o jurídicas encargadas de la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, la pasó a manos de la

Superintendencia de Industria y Comercio. Y teniendo en cuenta que el Decreto 1941 de 1986 no distinguió, "cabría entender que la enajenación de inmuebles destinados a vivienda por el sistema de autoconstrucción también quedaba bajo vigilancia de la Superintendencia de Industria y Comercio". Pero el Decreto 1941 de 1986, artículo 3o., tenía la vigencia condicionada, ya que antes de que entrara en vigencia se expidió el Decreto 0078 de 1987, expedido con base en facultades otorgadas al ejecutivo en la Ley 12 de 1986, en el cual se hace mención a la escisión de funciones de vigilancia, intervención e inspección entre la Superintendencia Bancaria y la Superintendencia de Industria y Comercio. De la Superintendencia Bancaria se traspasó a la Superintendencia de Industria y Comercio, la función de vigilancia y control sobre personas naturales y jurídicas dedicadas a actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Por esa razón en el artículo 1o. del Decreto 0078'de 1987 se asignan "las funciones de intervención que actualmente ejerce el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la Superintendencia Bancaria, relacionadas: con el otorgamiento de permisos para desarrollar las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda realizados por el sistema de autoconstrucción y de las actividades de enajenación de las soluciones de vivienda resultantes de las mismas en los términos de la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979 y disposiciones reglamentarias”, al Distrito Especial de Bogotá y a todos los

municipios del país beneficia os de la cesión del Impuesto al Valor Agregado, IVA, de que trata la Ley 12 de 1986. Señala el mismo Decreto los parámetros dentro de los cuales se deben cumplir tales funciones. De lo anterior se deduce que los municipios beneficiarios del IVA y el Distrito Especial de Bogotá, en cuanto al sistema de autoconstrucción, sólo tienen asignada la función de otorgar permisos; pero la reglamentación y los requisitos que al efecto se deben cumplir serán objeto de reglamentación especial por parte de la Superintendencia Bancaria, que es la autoridad competente en este caso, porque al Distrito Especial de Bogotá y los municipios beneficiarios del IVA no les compete determinar tales requisitos, que deberán ser señalados por la autoridad respectiva de acuerdo con las atribuciones del Decreto Ley 0078 de 1987. El mismo año 1987 se expidió el Decreto 497 en uso de las facultades que le confería el inciso 2o. del artículo 132 de la Constitución Nacional al Presidente de la República y del artículo 267 del Código de Comercio, numeral 1o., literal f), el cual establece "que los planes y programas de vivienda realizados por el sistema de autoconstrucción serán objeto de reglamentación especial por parte del Ministerio de Desarrollo". "Por todo lo anterior queda establecido que no es competencia del Alcalde Mayor de Bogotá ni de los alcaldes de los municipios del país beneficiarios del IVA reglamentar lo relativo al sistema de autoconstrucción". Concluye el Tribunal que "se ha comprobado la violación de normas superiores por el Decreto de la Alcaldía Mayor de Bogotá y distinguido con el número 212 del

13 de abril de 1988, razón por la cual habrá de procederse a decretar su nulidad, relevando a la Sala del estudio de las otras normas indicadas en el libelo de la demanda".

III. LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO En la sustentación del recurso de apelación y en su alegato de conclusión, el recurrente fundamenta su desacuerdo con la sentencia de primera instancia en las siguientes razones: Con relación a la violación de normas legales y constitucionales, por falta de competencia para expedir el decreto demandado por parte del Alcalde Mayor de Bogotá, que indica el actor, en especial el artículo 4o. del Decreto 497 de 1987, que radica dicha competencia en cabeza del Ministerio de Desarrollo Económico y a su vez el art. 1o. del Decreto 0078 de enero 15 de 1987, alega que la facultad para otorgar permisos para desarrollar los planes y programas de autoconstrucción, al igual que la facultad de anunciar y enajenar dichas unidades de vivienda, lleva implícita la de reglamentar los requisitos y el trámite que debe seguirse para obtener ese permiso, así como la de su vigilancia y control.

La Ley 12 de 1986 transfiere al Distrito Especial de Bogotá la capacidad de cumplir funciones de intervención asignadas a los Ministerios de Hacienda y Desarrollo Económico, en cuanto a inspección y vigilancia sobre las actividades de urbanización, construcción, autoconstrucción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda y otorgamiento de crédito para adquirir lotes o vivienda, o para construcción de los mismos. Agrega que la Ley 12 de 1986 autoriza al

Distrito Especial de Bogotá, por medio del Alcalde Mayor, para intervenir en la regulación de las relaciones entre las autoridades autoconstructoras y sus afiliados, según el artículo 2o. numeral 7o. del Decreto 0078 de 1987; de ahí que se asigne al Distrito Especial de Bogotá y demás municipios la función de otorgar los permisos para desarrollar planes y programas de autoconstrucción, así como para anunciar y enajenar las unidades de vivienda resultantes de las mismas, previo el lleno de requisitos que determine la autoridad competente mediante reglamentación. El Ministerio de Desarrollo Económico, de conformidad con el art. 4o. del Decreto 497 de 1987, en concordancia con el art. 62 inciso 4o. de la Ley 09 de 1987, "procedió a adoptar la reglamentación especial que deberá aplicarse a los planes y programas de vivienda realizados por el sistema de autoconstrucción a través de la Resolución 044 de 16 de enero de 1990". Aduce que esta normatividad "deroga tácitamente el Decreto acusado", ya que ésta rige para todo el territorio de la república y otorga a los municipios la facultad sólo "para expedir disposiciones especiales mediante los cuales señalan los requisitos que consideren indispensables para su cabal cumplimiento".

IV. LA IMPUGNACION DEL RECURSO A su vez la parte demandante se opone a las pretensiones del recurrente por las siguientes razones, aducidas en su alegato de conclusión de la segunda instancia: Establece que la ley que concede facultades al Alcalde Mayor con relación a las materias aquí tratadas, se limita a otorgar dos tipos de permisos: el de desarrollar

las, actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda y el de desarrollar planes de autoconstrucción, pero establece que la reglamentación que regula el otorgamiento de estos permisos, debe proceder del Ministerio de Desarrollo. Solo en ausencia de dicha reglamentación o como complemento de esta el Alcalde podía expedir actos de carácter general relativos a dichos permisos pero limitándose a aspectos de trámite: Afirma que por ningún aspecto “el régimen legal vigente en la materia faculta a los alcaldes para que, en aras de la reglamentación del otorgamiento de los permisos referentes a la autoconstrucción, procedan a definir derechos, obligaciones, o prestaciones mutuas o unilaterales entre los distintos tipos de administrados involucrados en tales programas de autoconstrucción", que a pesar de ello el alcalde ha procedido "a efectuar esa imposición de derechos y obligaciones de carácter sustancial o