CE-SEC1-EXP1992-N1763

SUSTRACCION DE MATERIA - Improcedencia Frente a la impugnación de actos administrativos de carácter general, por la vía de acción de nulidad, y no obstante haberse operado su derogatoria, es necesario un pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado en la demanda. PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL / TRANSPARENCIA Las participaciones y aportes de la ley conforme el artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982 no pueden sustraerse del concepto de renta bruta porque no son costos imputables a los ingresos; no tiene relación con la administración ni con el recaudo de los dineros, ya que respecto de dichos aportes y participaciones del ente departamental, mientras los posee solo sirve de puente, pues su destino, por determinación de la ley son otras entidades diferentes. Esta circunstancia, no implica duda de que estos dineros efectivamente ingresaron a la Tesorería Regional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., diez (10) de Julio de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1763

Actor: CARLOS JULIO MANZANO

Demandado: SECRETARIA DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL

ATLANTICO Referencia: RECURSO DE APELACION Entra la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto en el proceso de la referencia contra la sentencia del 25 de abril de 1991, proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico, dentro del juicio de nulidad de un acto

administrativo expedido por la Secretaría de Hacienda Departamental. LA ACCION Es la pública en la que se pide la nulidad del acto administrativo del 29 de enero de 1986 en virtud del cual la Secretaría de Hacienda Departamental del Atlántico determinó la renta bruta embargable del Departamento. LOS HECHOS Son descritos en la sentencia así: 1. - En cumplimiento del artículo 5o. del Decreto 3040 de 1982 la Secretaría de Hacienda Departamental del Atlántico mediante certificación de 29 de enero de 1986 fijó como renta bruta embargable para el año de 1986 la suma de $ 333.016.460.86. 2. - En la certificación antes mencionada se señalaron como ingresos del Departamento del Atlántico durante el año de 1985 la suma de $ 2.226.863.043.oo, siendo que su verdadero valor fue de $ 2.642.044.144.oo, según lo certificó la Contraloría General del Departamento. 3. - La diferencia de ingresos entre la Secretaría de Hacienda y la Contraloría General del Departamento obedeció a que la primera omitió incluir los ingresos compensados por valor de $230.129.493.oo y certificó como ingresos tributarios una partida inferior a la real por valor de $185.051.608.oo. 4. - La Secretaría de Hacienda Departamental en la determinación del porcentaje de la renta bruta embargable se apartó del artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982, pues incluyó como costos imputables a los ingresos la suma de $576.423.280.oo por concepto de "Participaciones y Aportes de Ley", así como

también la totalidad de los costos por concepto de servicios personales y de gastos generales siendo que sólo son deducibles los costos imputables a dichos ingresos como gastos de administración, recaudo, etc. 5. - El certificado de la Secretaría de Hacienda Departamental del Atlántico no fue refrendado por la Contraloría Departamental. VIOLACION DE NORMAS SUPERIORES Se señala como quebrantado el artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982, pues la certificación acusada incurrió en error de hecho y de derecho al determinar la renta bruta y el porcentaje embargable de la misma. "El error de hecho se hace consistir en que los ingresos determinados en la suma de $2.226.863.043.oo son falsos, pues los reales ascendieron a la suma de $ 2.642.044.144.oo, según lo que certificó la Contraloría Departamental del Atlántico. El error de derecho se fundamenta en que por una falsa interpretación del artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982 se incluyeron como costos deducibles de los ingresos los aportes y participaciones, siendo que no tienen relación de causalidad con los mismos y que según el artículo 14 del Decreto 420 de 1985, que liquidó el Presupuesto de Rentas y Gastos de 1986, son gastos que hace el Departamento del Atlántico que no generan contraprestación alguna en bienes y servicios". LA SENTENCIA APELADA El Tribunal de primera instancia, al fallar el negocio, hace referencia a una diligencia de inspección judicial, con intervención de peritos contadores en las dependencias de la Secretaría de Hacienda Departamental del Atlántico y hace las siguientes consideraciones:

"Al confrontar el dictamen con el cuestionario que se formuló a los señores peritos fácilmente se advierte que éstos no establecieron en forma clara cuáles costos tenían relación de causalidad y eran deducibles de los ingresos. "La razón precedente justifica que el Tribunal desestime el dictamen en lo tocante a la determinación de la renta bruta en la suma de $1.126.710.211.67. De ahí que no proceda tampoco a estudiar la objeción por error grave. Sea del caso observar que la señora apoderada del Departamento del Atlántico cuando la formuló (véanse folios 132 y 133) no expresó en que consistió el error grave, lo cual, a su turno, bastará para desechar la objeción. "Sin embargo, la Sala considera que el cargo de violación debe prosperar por lo siguiente: "Según el artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982 la renta bruta de las entidades territoriales departamentos y municipios está constituida por los ingresos obtenidos a cualquier título que efectivamente hayan ingresado a sus tesorerías durante la respectiva vigencia fiscal, menos los costos en que se haya incurrido imputables a dichos ingresos, tales como gastos de administración, recaudo, etc. "Se deriva de lo anterior que para que el costo sea deducible o descontable de los ingresos, debe estar relacionado con éstos, debe haberse incurrido en el gasto con miras a percibir los ingresos, ser relativo a su administración, recaudo, etc. "El cargo de la demanda de que los ingresos del Departamento del Atlántico fueron durante 1985 de $2.642.044.144.oo, conforme lo certifica la contraloría

Departamental (folio 83) y no de $2.226.863.043.oo, que trae el certificado, resulta, a juicio de la Sala, infundado. Más bien acoge el determinado por los señores peritos en la suma de $2.226.863.044.77 (folio 120), pues éste sólo registra una diferencia con el del acto acusado en la suma irrisoria de $1.77, explicable en razón de que las sumas de los ingresos fueron hechas por los señores peritos en forma exacta. "En lo tocante al cargo de la demanda de que las participaciones y aportes por la suma de $576.423.280.oo no constituyen costos deducibles de los ingresos, por no tener relación con la administración, recaudo o causación de éstos, el Tribunal considera que le asiste razón al demandante ya que si se analiza detenidamente la relación de las mismas a dicha conclusión se llega sin mucho esfuerzo". La sentencia hace seguidamente una relación de las participaciones o aportes, totalizando parcialmente las unas y los otros, lo que resulta un total general, participaciones y aportes, de $576.423.280.oo. Dice el Tribunal que esa relación de gastos demuestra que es ajena a la causación de los ingresos y que por tal razón no puede considerarse como costo deducible. Que, además, esta última consideración, está reforzada por lo consagrado en el artículo 14 del Decreto 420 de 1985 de la Gobernación del Atlántico, que liquidó el Presupuesto de Rentas y Gastos para la vigencia fiscal de 1986, el cual estatuye que los aportes y participaciones tienen la calidad de transferencias, que son definidas en el mismo

precepto como gastos que hace el Gobierno Departamental sin recibir contraprestación alguna en bienes y servicios. O sea, que no tienen relación alguna con los ingresos. En estas condiciones, concluye, la determinación de la renta bruta debió hacerse excluyendo únicamente los servicios personales y los gastos generales. La motivación del a - quo, termina afirmando: "Las consideraciones precedentes son suficientes para que se acceda a decretar la nulidad de la certificación de la Secretaría de Hacienda Departamental del Atlántico acusada. "No se accederá a las demás súplicas de la demanda habida cuenta que la sentencia en la acción de nulidad debe limitarse a anular el acto demandado, más (sic) no a modificarlo o reformarlo, según se colige de una recta interpretación de los artículos 84 del C.C.A. y 38 del Decreto Ley 2304 de 1989 (subrogatoria del artículo 70 del C.C.A.)". LA APELACION La apoderada del Gobernador del Departamento del Atlántico al sustentar la apelación interpuesta contra la providencia que decretó la nulidad de la certificación en cuestión, sostuvo: "Como quiera que no hay discusión sobre el valor de los ingresos percibidos por el Departamento del Atlántico durante el año de 1985, ya que el Tribunal Administrativo acertadamente, acogió el valor establecido en forma técnica por los señores peritos, el cual registra únicamente una diferencia de un peso con 77 centavos respecto del certificado expedido por la Secretaría de Hacienda Departamental, sólo considero necesario entrar a controvertir el planteamiento expresado por la misma Corporación, en el sentido de considerar que las

participaciones y aportes que fueron deducidos como gastos imputables a los ingresos dentro de la citada certificación, no lo son, por cuanto según su entender son ajenos a la causación de los mismos, y por tanto no deben ser descontados de los mismos". La divergencia, sin embargo, la expresa así el recurrente: "Si nos atuviésemos únicamente al tenor literal de la afirmación, podríamos decir que le asiste razón al H. Tribunal del Atlántico, por cuanto las participaciones y aportes de la ley no tienen relación alguna con el recaudo de la renta del Departamento. "No obstante, no es esta la razón que permite restarlos, por así decirlo, del total de ingresos corrientes. La confusión es de forma y no de fondo; porque efectivamente que no han debido descontarse como gastos imputables a los ingresos, que como lo dije antes, no lo son, sino como un capítulo aparte, semejante al de ingresos compensados, es decir aquellos en los que el Departamento sólo hace el papel de Recaudador, pero que por Ley deben ser enviados en forma inmediata a las entidades a las cuales están destinados específicamente. "Tales aportes y transferencias, como lo manifestara oportunamente la anterior apoderada del Departamento, en la objeción al dictamen pericial (folios 138 - 139) tiene un respaldo legal, y por tanto son sumas que repito, no hacen parte de la Renta Bruta, por cuanto no reportan ningún beneficio para el ente Departamental, que tan sólo sirve de puente en su recaudo. "En este orden de ideas y no queriendo entrar en disquisiciones filosóficas que no

se necesitan, solicito a los señores Magistrados reponer la providencia objeto del presente recurso...”. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Agente del Ministerio Público ante esta Sección, al comparar el acto demandado con el Decreto 3040 del 22 de octubre de 1982, "por el cual se dictan disposiciones tendientes al exacto recaudo y administración de las rentas y caudales públicos", manifiesta: "Habida consideración de que la suma correspondiente a PARTICIPACIONES Y APORTES DE LEY, descontada por la Secretaría de Hacienda del Departamento del Atlántico de los ingresos del Departamento para obtener la Renta Bruta y así mismo la correspondiente renta embargable, no hace parte de los costos imputables a los ingresos del Departamento, hizo bien el Tribunal al considerar que dicho rublo no ha debido ser descontado para determinar la renta bruta y, consecuentemente, la renta embargable. "No debe entonces revocarse el fallo apelado".

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Sea lo primero advertir que la parte demandada tanto en la contestación de la demanda como en la sustentación del recurso de apelación argumenta que "el acto administrativo demandado perdió vigencia, se consumó por así decirlo, a 31 de diciembre de 1986 y por tanto hoy es inexistente, resultando inocua la acción de nulidad impetrada en su contra".

Sin embargo, la acción propuesta amerita su estudio de fondo, teniendo en cuenta la sentencia de 14 de enero de 1991, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla,

dentro del expediente S - 157, en la cual se estimó que frente a la impugnación de actos administrativos de carácter general, por la vía de acción de nulidad, y no obstante haberse operado su derogatoria, es necesario un pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado en la demanda"... pues solamente así se logra el propósito último del otro llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violada, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aun si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia". Precisado lo anterior, procede la Sala a ocuparse del recurso interpuesto. El artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982 es del siguiente tenor: "La renta bruta de las entidades territoriales está constituida por la suma de los ingresos obtenidos a cualquier título que efectivamente hayan ingresado a las Tesorerías Regionales durante la respectiva vigencia fiscal, menos los costos en que se haya incurrido imputables a dichos ingresos, tales como gastos de administración, recaudo, etc." La renta bruta de las entidades territoriales está constituida entonces por todos los ingresos obtenidos a cualquier título que hayan ingresado a las Tesorerías, deducidos los costos imputables a dichos ingresos.

Las participaciones y aportes de ley, conforme a la norma citada no pueden sustraerse del concepto de renta bruta porque no son costos imputables a los ingresos; no tiene relación con la administración ni con el recaudo de los dineros, ya que respecto de dichos aportes y participaciones del ente departamental, mientras los posee, solo sirve de puente, pues su destino, por determinación de la ley son otras entidades diferentes. Esta circunstancia, no implica duda de que estos dineros efectivamente ingresaron a la Tesorería Regional y, aunque esa efectividad intenta ser cuestionada por la recurrente en un párrafo de su escrito en el que manifiesta haber aclarado la situación, no aporta sin embargo el más mínimo sustento de derecho que pueda acreditar su aserto. De otra parte, las apreciaciones del Tribunal de primera instancia encuentran respaldo en el artículo 14 del Decreto Departamental 420 de 1985 "Por medio del cual se liquida el presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal de 1986", donde, a las participaciones y aportes se les llama transferencias y se las define como los gastos que hace el Gobierno Departamental a diferentes Entidades y / o personas, sin recibir contraprestación alguna en bienes o servicios. Hechas las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, habiendo escuchado el concepto del Ministerio Público y estando de acuerdo con él, FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y una vez en firme esta providencia, devuélvase el

expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 9 de julio de 1992.

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

DIONISIO GÓMEZ RODADO YESID ROJAS SERRANO

CONJUEZ.