CE-SEC1-EXP1992-N1767

PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL / RENTA BRUTA / COSTO / DEDUCCION El espíritu del artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982 indica que sólo se pueden incluir como deducciones de los ingresos, los costos en que se incurra en el trámite de su liquidación y recaudo; o en otro giro, que de dicho precepto se deriva que para que un costo sea deducible de los ingresos debe ser imputable a éstos y estar directamente relacionado con el proceso de administración y recaudo de los mismos. No son entonces descontables como "gastos de administración" los costos que genera todo el aparato administrativo del Departamento, sino los que de aquellas dependencias departamentales que tienen que ver con el recaudo de los ingresos, criterio que apreciaron con claridad y precisión los peritos al responder el cuestionario que les fuera sometido a su consideración.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1767

Actor: ANGEL ENRIQUE TORRENEGRA

Demandado: SECRETARIA DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL

ATLANTICO Referencia: RECURSO DE APELACION Se decide el recurso de apelación interpuesto por la Gobernación del Atlántico contra la sentencia de la referencia que decretó la nulidad de la certificación expedida por la Secretaría de Hacienda Departamental el 19 de enero de 1989,

mediante la cual se determinó el porcentaje embargable de la renta del Departamento del Atlántico a 31 de diciembre de 1988.

I. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA OBJETO DEL RECURSO.

El aspecto cardinal de la controversia fue decidido por el fallador de primer grado con fundamento en los argumentos que a continuación se sintetizan y respecto de los cuales la recurrente manifiesta su discrepancia. Según el artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982 que se estima infringido por el demandante al considerar que se incluyó en el certificado acusado la totalidad de los servicios personales y gastos generales sin tener en cuenta si existía una relación de causalidad con los ingresos, y que no se observó que los únicos gastos deducibles son los generados por la Tesorería Departamental en el proceso de liquidación y recaudo de los ingresos, mas no los correspondientes a otras dependencias del Departamento, la renta bruta de los departamentos está constituida por la suma de los ingresos obtenidos a cualquier título que efectivamente hayan ingresado a las Tesorerías durante la respectiva vigencia fiscal, menos los gastos en que se haya incurrido imputables a dichos ingresos, tales como gastos de administración, recaudo, etc. Se deriva de este precepto que para que un costo sea deducible o descontable de los ingresos debe ser imputable a éstos, debe estar directamente relacionado con el programa de administración y recaudo de los mismos. Los señores peritos contadores al absolver el cuestionario que se les formuló y con base en la Ejecución Presupuestal de Ingresos y Gastos de la vigencia fiscal de 1988, elaborada por la Secretaría de Hacienda Departamental del Atlántico,

determinaron en materia de ingresos lo siguiente: "..... Los ingresos correspondientes que efectivamente ingresaron a la Tesorería Deptal. del Atlántico ascendieron a $ 4.945.709.112, discriminados así: Ingresos Tributarios: 4.922.531.931, cifra que incomprensiblemente supera en 541.866.996 a lo registrado en el certificado. "Ingresos no tributarios $ 23.177.181.oo cifra igual a la registrada en el certificado..." En lo concerniente a los servicios personales y gastos generales los señores peritos sólo consideraron en su dictamen como imputables a los ingresos los correspondientes a la Secretaría de Hacienda encargada del recaudo y administración de los ingresos, y a la Contraloría Departamental, encargada del control fiscal sobre los ingresos. Estos servicios personales, imputables a los ingresos y deducibles de los mismos, fueron estimados en un total de $ 264.109.087.78, y los gastos Generales, igualmente imputables y deducibles de los ingresos, fueron estimados en un total de $ 109.535.971.19. El Tribunal manifiesta que acoge la peritación en lo tocante a servicios personales y gastos generales, conforme a la preceptiva del artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982. Refiriéndose el Tribunal al cargo según el cual al incluir el acto acusado los aportes, participaciones y transferencias como deducibles de la Renta Bruta en cuantía de $ 1.011.092.124.oo para el año de 1988 violó el mencionado artículo 4o., toda vez que el artículo 16 del Decreto Ley 294 de 1973 señala en forma

expresa que no existe contraprestación contra dicha partida y los ingresos, y que según el artículo 19 del Decreto 2407 de 1981 las participaciones tampoco son costos deducibles de los ingresos por tener la calidad de transferencias, consignó que los señores peritos en lo tocante a aportes sólo consideraron como deducibles de los ingresos la suma de $15.768.625.oo discriminada así: $ 15.384.025.oo a Caja de Previsión Social, por corresponder al 8% de la nómina de sueldos de los empleados de la Secretaría de Hacienda y Contraloría Departamentales; $ 384.600.oo a Caja de Previsión Social por concepto de la Ley 4a. de 1966, por corresponder a los aportes reales de la nómina de empleados de las precisadas dependencias; desestimaron los expertos los demás aportes por corresponder a pagos realizados como donaciones a entidades de Salud, Educación y Recreación. Manifiesta el a quo que acoge también este aparte del dictamen dado que los aportes enunciados sí son deducibles por estar relacionados con las dependencias encargadas de ejercer la función de administración y recaudo de los ingresos como el control de los mismos. Respecto de las participaciones y transferencias, afirma que tampoco pueden considerarse como costos deducibles de los ingresos, dado que son ajenos al recaudo y administración de los mismos, como igualmente lo anotan los señores peritos; y que resulta muy claro el texto del artículo 16 del Decreto - Ley 294 de 1973 cuando consagra que las transferencias van incorporadas en el presupuesto de gastos de funcionamiento y no dan lugar a contraprestación de bienes o

servicios. Termina diciendo el Tribunal que acoge, en consecuencia, la determinación de la renta bruta y del porcentaje embargable hecha por los peritos, así $ 4.556.295.429.oo aquélla, y $ 1.518.765.143.oo ésta, lo que le permite acceder a decretar la nulidad de la certificación acusada.

II. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION Manifiesta su inconformidad la apelante considerando que se ha dado una interpretación restrictiva al artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982, porque costos imputables a los ingresos son todos los gastos en que incurre la administración para efectos de ejercer tal función, sin que prime la gestión de una Secretaría sobre otra, ya que la gestión administrativa es una sola.

Afirma igualmente que los aportes, transferencia y participaciones aunque son sumas que el Departamento no percibe ya que una vez se reciben deben ser entregadas a la entidad a la cual han sido destinadas específicamente, sí son gastos que efectúa la administración, razón por la cual deben ser descontados de la Renta Bruta para efectos de su determinación.

III. CONCEPTO DE LA FISCALIA Conceptúa la Fiscalía que si el artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982 da como ejemplo de gastos descontables los "gastos de administración", no da cabida a la interpretación restrictiva que sugieren los señores peritos, sino que ha de procederse a descontar como gastos de administración todos los costos que genere el aparato administrativo departamental. Es decir que se ajustó a la norma el Secretario de Hacienda al descontar como gastos de administración los

"Servicios personales" y " Gastos Generales " del Departamento. No así respecto del rubro PARTICIPACIONES Y APORTES DE LEY por no estar comprendidos entre los gastos imputables a los ingresos, por no ser gastos de administración ni de recaudo. Con la salvedad anotada respecto de lo que se entiende por gastos de administración, debe confirmarse la decisión del Tribunal.

IV. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir la apelación interpuesta, previas las siguientes CONSIDERACIONES: Coinciden la demandada recurrente y la Agencia del Ministerio Público ante esta Corporación en concebir que el Tribunal al acoger en su fallo el dictamen pericial practicado por profesionales de la contaduría en la primera instancia hizo una interpretación errónea del artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982 al no tener en cuenta que "los gastos administrativos" a que se refiere dicha norma incluye todos los costos que genera el aparato administrativo del Departamento.

Para la Sala, a contrario sensu, el a quo al acoger el experticio en este aspecto interpreta acertadamente la mencionada disposición de cuya lectura se desprende enseguida que a su espíritu corresponde justamente este aserto.

Dice así la aludida norma: "La renta bruta de las autoridades territoriales está constituida por la suma de los ingresos obtenidos a cualquier título que efectivamente hayan ingresado a las Tesorerías Regionales durante la respectiva vigencia fiscal, menos los costos en que se haya incurrido imputables a dichos ingresos, tales como gastos de administración, recaudo, etc." (Subraya la Sala).

La expresión subrayada establece una relación de causalidad entre el ingreso y el costo; vale decir que para poder deducirle costos a los ingresos totales, es preciso tener en consideración que el costo debe ser necesario para producir los ingresos de los entes territoriales, en este caso del Departamento del Atlántico. El espíritu de la norma pretranscrita indica que sólo se pueden incluir como deducciones de los ingresos, los costos en que se incurra en el trámite de su liquidación y recaudo; o en otro giro, como lo expresó el Tribunal, que de dicho precepto se deriva que para que un costo sea deducible de los ingresos debe ser imputable a éstos y estar directamente relacionado con el proceso de administración y recaudo de los mismos. No son, entonces, como en forma equivocada lo entienden la apelante y la señora agente del Ministerio Público, descontables como "gastos de administración" los costos que genera todo el aparato administrativo del Departamento, sino los que de aquellas dependencias departamentales que tienen que ver con el recaudo de los ingresos, criterio que apreciaron con claridad y precisión los peritos al responder el cuestionario que les fuera sometido a su consideración (fls. 56 a 62 del c. 5) y fuera acogido por el Tribunal. Una segunda discrepancia de la apelante con el fallo del Tribunal consiste, como atrás se anotó, en que los aportes, transferencias y participaciones, sí deben ser descontados de la Renta Bruta para efectos de su determinación, ya que, dice, son gastos que efectúa la administración, incurriendo de esta manera la

recurrente en el mismo error de apreciación e interpretación anterior, ya que insiste en incluir dentro de la expresión "gastos de administración " que trae el citado y pretranscrito artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982 todo tipo de gastos, así éstos no tengan nexo directo de causalidad con los ingresos a que la misma norma se refiere. Por otra parte, desconoce u olvida la apelante que en materia de presupuestos, las entidades territoriales deben seguir principios análogos a los que rigen sobre la misma materia en el orden nacional, como lo establecía el artículo 8o. del Decreto - Ley 294 de 1973 y lo impone hoy el artículo 94 de la Ley 38 de 1989. Dentro de este rigor legal, los mencionados conceptos corresponden a gastos legales que hace el Gobierno Departamental (independientemente de los ingresos que ella obtenga) pues se efectúan sin recibir contraprestación alguna en bienes o servicios, lo que permite concluir que aquéllos no están comprendidos entre los imputables a los ingresos, por no ser gastos de administración ni de recaudo, como bien lo entendió en este aspecto el Ministerio Público. Sobre este mismo particular, pero referido al presupuesto de 1988 del Departamento del Atlántico, en fallo de 10 de julio de 1992, expediente No. 1763, actor Carlos Julio Manzano, y con ponencia del doctor Yesid Rojas Serrano, esta Sección consignó: "Las participaciones y aportes de ley, conforme a la norma citada (se refiere al artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982, anota la Sala) no pueden sustraerse del

concepto de renta bruta porque no son costos imputables a los ingresos; no tiene relación con la administración ni con el recaudo de los dineros, ya que respecto de dichos aportes y participaciones del ente departamental, mientras los posee, sólo sirve de puente, pues su destino, por determinación de la Ley son otras entidades diferentes. Esta circunstancia, no implica duda de que estos dineros efectivamente ingresaron a la Tesorería Regional...... En suma, en razón a que al expedirse el acto acusado se dio al artículo 4o. del Decreto 3040 de 1982 un alcance diferente al que se desprende racionalmente de su texto, el a quo procedió conforme a derecho al declararlo nulo. Por lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto de la señora Fiscal, FALLA: CONFIRMASE la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, con fecha 25 de abril de 1991, dentro del proceso de la referencia. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintisiete de agosto de mil novecientos noventa y dos.

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PEDRO ALEJO GÓMEZ VILA YESID ROJAS SERRANO

CONJUEZ