CE-SEC1-EXP1992-N1772

LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO / CADUCIDAD / PERMISO DE POLICIA El decreto acusado constituye un acto impersonal abstracto y general en el que solamente se considera la posibilidad de declarar la caducidad de las licencias de funcionamiento vigentes y debidamente expedidas cuando el poseedor de esa licencia transgrede alguna de las causales allí mismo señaladas o desaparezca alguna de las condiciones que dieron lugar a ella. El acto no está creando una situación jurídica, sino que es aplicable a todos aquellos que tengan una licencia de funcionamiento que dada su naturaleza y origen, no puede extinguirse mediante la revocatoria que establece el artículo 73 del C.C.A. Por lo demás, esas licencias de funcionamiento, o permisos están sometidas a un régimen propio especificado en el Código Nacional de Policía. REVOCA LA NULIDAD del Decreto 299 de mayo 30 de 1989 "por el cual se reglamenta la caducidad de las licencias de funcionamiento " dictado por el alcalde de Bucaramanga, decretada por el Tribunal Administrativo de Santander.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., tres (3) de abril de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1772

Actor: ELIAS JAIMES CASTILLO

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Referencia: RECURSO DE APELACION Del tribunal de lo Contencioso Administrativo de Santander ha sido enviada a esta

Corporación la sentencia allí dictada el 15 de mayo de 1991 en el proceso de la referencia, a fin de que se surta el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del Municipio de Bucaramanga. LA ACCION Es la nulidad interpuesta contra el Decreto 299 del 30 de mayo de 1989, "Por el cual se reglamenta la caducidad de las licencias de funcionamiento", dictado por el Alcalde del Municipio de Bucaramanga en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas en la Ley 11 de 1986 y Decreto 1333 de 1986". Se señalan como fundamentos fácticos, en esta oportunidad, los contenidos del decreto impugnado, los considerando, los hechos constitutivos de causal para la declaración de caducidad de las licencias de funcionamiento y la orden de que el decreto rige a partir de la fecha de su expedición y que deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. LAS DISPOSICIONES SUPERIORES VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACION El actor señaló en su demanda, con el carácter de violadas, las siguientes disposiciones: Artículo 1o. de la ley 57 de 1985, 76 numeral 1o. de la constitución Nacional de 1886, y 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo. Los conceptos de la violación se relacionan en la parte considerativa de la sentencia apelada. LA PROVIDENCIA RECURRIDA EL Tribunal en la sentencia apelada desestima el cargo la demandada consistente en la falta de promulgación del decreto demandado, hecho por el actor cuando

sostuvo que dicho acto resultaba nulo por violar el artículo 1o. de la ley 57 de 1985, en razón a que no se hizo la publicación o promulgación en los medios que allí se señalan. Para rechazar este cargo, el a - quo razonó así: "Según las probanzas aportadas a la investigación el decreto fue publicado por bando el día 31 de mayo de 1989, es decir, al día siguiente de su expedición, como consta en la certificación expedida por la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bucaramanga y en tal evento, la Sala considera que el acto administrativo demandado fue promulgado en legal forma y por tanto no procede la declaratoria de nulidad bajo esta circunstancia, pues el artículo 1o. de la Ley 57 de 1985 debe entenderse que es aplicable para los casos en que los municipios dispongan de los medios de publicación que allí se consagran, pero si estos no existen nada impide que la administración acuda a otros medios para publicar sus actos, siempre y cuando estén autorizados por la Ley". El Tribunal de primera instancia también desestimó el cargo fundamentado en la falta de competencia, argumentado que si bien es cierto que la Ley 11 de 1986 y el Decreto 1333 de mismo año, en los que se apoya el acto censurado "no lo otorgan facultad alguna a los Alcaldes para expedir normas de carácter general como sucedió con el Decreto acusado donde se establecen causales de caducidad de las licencias de funcionamiento vigentes y legalmente expedidas.......", no puede accederse "a declarar la nulidad por ausencia de competencia ya que el libelista solo invocó como infringido el artículo 76 num. 1

de la Constitución Nacional que consagra una de las funciones del Congreso de la República como es la de "interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes" y por lo tanto no se advierte de qué manera resulta vulnerado por el Decreto acusado". Pero al analizar los cargos relacionados con los artículos 69 y 73 del C.C.A. el aquo considera que si en gracia de discusión se aceptara que el Alcalde tuviese competencia para expedir normas en materia de policía, el reglamento que profiriese, tendría que subordinarse a las normas de carácter superior, porque no podría legislar a ningún nivel municipal creando causales de caducidad o de revocación diferentes de las que taxativa y expresamente consagra el artículo 69 del C.C.A. como son la manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley, su inconformidad con el interés público o social o la amenaza contra él, y el agravio injustificado a una persona. Además dice la providencia apelada: "Al contemplar la posibilidad de declarar la caducidad de las licencias de funcionamiento vigentes, legalmente expedidas, se contraviene el artículo 73 ibídem, ya que está autorizando la revocatoria de actos de carácter particular y concreto sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, usurpando así funciones propias del Congreso, según el art. 76 num. 10 de la C.N." y aclara que "si bien el decreto mencionado constituye un acto impersonal abstracto y general, debe tenerse en cuenta su finalidad, alcance y propósito con él perseguidos, es decir, que al llegar a aplicarse en un determinado momento, resultaría indiscutible la revocación de derechos ya adquiridos por el particular a

quien se le concedió la licencia de funcionamiento.....". El Tribunal falla entonces, declarando por este aspecto, la nulidad del acto demandado. LA APELACION La señora apoderada del Municipio de Bucaramanga, en memorial visible a folio 207 del expediente, interpone el recurso de apelación contra la aludida sentencia fundamentándose en consideraciones corno las siguientes: "El argumento central que sirve de base a la providencia para declarar la nulidad del Decreto 299 expedido por el Alcalde de Bucaramanga, se concreta en que éste puede conllevar la revocatoria de actos particulares y concretos por causales diferentes de las determinadas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo. "Sobre el particular debo manifestar mí disentimiento por cuanto considero que el decreto demandado no puede ser confrontado con el Código Contencioso Administrativo, ya que dicho decreto regula un asunto que se rige por norma especial como es el Código Nacional de Policía que, como ya lo señalé en anterior oportunidad procesal es una norma que si bien es de igual nivel jerárquico, es de aplicación preferente, precisamente por razón de su especialidad. "El Decreto demandado alude a los llamados permisos, como actos de la Administración por medio de los cuales ésta, la Administración, consiente a un particular el ejercicio de una actividad. "Dichos permisos como bien lo ha señalado el Honorable Consejo de Estado son eminentemente revocables o sometidos a caducidad o a una especie de condición resolutoria, como se desprende de los artículos 16, 17 y 18 del Código Nacional

de Policía. Respecto de ellos no puede predicarse que generen situaciones inmodificables por cuanto su concesión depende de que se den y mantengan las condiciones que lo justificaron. "Y como también lo ha señalado el Consejo de Estado, ello es diferente de lo que ocurre con las situaciones particulares y el reconocimiento de derechos a que se refiere el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, ya que esas situaciones particulares resultan de actos administrativos no condicionados a ninguna conducta especifica del beneficiario, una vez creadas o modificadas por ellos, constituyéndose en actos definitivos en el sentido de no depender, desde el momento de su firmeza de acontecimientos posteriores a ella." (Sentencia de septiembre 9 de 1988, Ponente, Doctor Guillermo Benavides Melo). LA INTERVENCION DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Agente del Ministerio Público ante esta Corporación, considera que el Tribunal ha debido desestimar las súplicas de la demanda y que, por lo tanto su, providencia debe ser revocada.

Estas son palabras suyas: "...Leída cuidadosamente la demanda se llega normalmente a la conclusión de que ninguna de las normas allí invocadas han sido quebrantadas con la expedición del Decreto 299 de 1989 por el cual el Alcalde de Bucaramanga reglamenta sobre la caducidad de las licencias de funcionamiento., "En efecto: Ni las normas sobre promulgación de los actos administrativos de carácter general, por las razones expresadas en el fallo apelado, ni el artículo 761 de la Constitución Nacional como lo consideró también el Tribunal, ni el artículo

5 de la Ley 19 de 1982 y el Decreto 222 de 1983 ya que estas normas rigen materia distinta de la que se ocupa el acto enjuiciado. Ni los artículos 69,73 y 136 del Código Contencioso Administrativo por esta misma razón. "En todo caso el examen del acto administrativo sometido a juicio ha de sujetarse a su confrontación con las normas indicadas en la demanda como quebrantadas y es evidente que de las propuestas por el accionante no se desprende la incompetencia del Alcalde para emitir el decreto que genera este proceso". CONSIDERACIONES DE LA SALA El Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Santander asumió el conocimiento de la demanda de nulidad interpuesta por un ciudadano contra el Decreto número 299 del 30 de mayo de 1989, por el cual se establecieron causales, de caducidad de las licencias de funcionamiento vigentes y legalmente expedidas, proferido por el Alcalde Mayor de Bucaramanga. El Tribunal, mediante sentencia del 15 de mayo de 1991, declaró la nulidad demandada. Aduce dicha Corporación que, en ejercicio del control de legalidad, se declara la nulidad de la medida gubernamental por resultar ostensible la violación de normas jerárquicamente superiores. No se detendrá esta Sala en el análisis de las consideraciones que, en la sentencia que ha sido apelada, se hacen sobre aspectos jurídicos que no fueron determinantes para la decisión, sino sobre los que el Tribunal consideró como basilares de la misma. Afirma el a - quo que el Decreto demandado creó causales de caducidad o de revocación diferentes de las que taxativa y expresamente consagra el artículo 69

del Código Contencioso Administrativo y que, "además, al contemplar la posibilidad de declarar la caducidad de las licencias de funcionamiento vigentes, legalmente expedidas, se contraviene el art. 73 ibídem, ya que está autorizando la revocatoria de actos de carácter particular y concreto sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular"; esto es, que el acto bajo juzgamiento quebrantó los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo. Para esta Sala, aparece de una claridad meridiana que el Decreto acusado, como lo afirman todos los que intervienen en el proceso, y lo confirma la misma sentencia apelada (folio 31 y 203), "constituye un acto impersonal abstracto y general", en el que solamente se considera la posibilidad de declarar la caducidad de las licencias de funcionamiento vigentes y debidamente expedidas cuando el poseedor de esa licencia transgrede alguna de las causales allí mismo señaladas, o desaparezca alguna de las condiciones que dieron lugar a ella. El acto no está creando una situación jurídica particular, sino que es aplicable a todos aquellos que tengan una licencia de funcionamiento que dada su naturaleza y origen, no puede extinguirse mediante la revocatoria que establece el artículo 73 del C.C.A. para los actos de carácter particular, sino ante la ausencia de una de las condiciones que le dieron vigencia. Por lo demás, esas licencias de funcionamiento, o permisos están sometidos aun régimen propio, especificado en el Capítulo II del Código Nacional de Policía, artículos 14, 15, 16, 17 y 18 y de ellos, como acertadamente lo afirma la

recurrente, "no puede predicarse que generen situaciones inmodificables por cuanto su concesión depende de que se den y mantengan las condiciones que lo justificaron". Sería aberrante pensar, a manera de ejemplo, que para la suspensión o revocación de un permiso, medida provocada por la alteración del orden público o la necesidad urgente de proteger el interés general o porque las razones de la titularidad de la licencia se pongan en peligro la seguridad y tranquilidad ciudadanas (causales c y d del Decreto demandado), el Alcalde, cumpliendo sus funciones policivas, tuviese que obtener " el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular". El Consejo de Estado, concretamente la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia que invoca la apelante, hizo suficiente claridad sobre la licencia o permiso que se confiere con base en los artículos 14, 15, 16, 17 y 18 del Código Nacional de Policía el cual, según esta Sala resulta ser eminentemente revocable", diferenciándolo de la revocación a que alude el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo. Para concluir estas consideraciones que conducen, como es natural, a la revocatoria del fallo apelado, la Sala reitera su pronunciamiento de septiembre 9 de 1988: " En efecto, el " permiso", que la doctrina " perfila hoy como un acto de la administración por el que ésta consiente a un particular el ejercicio de una actividad inicialmente prohibida" (García de Enterría), y que el artículo 14 de nuestro Código Nacional de Policía establece, resulta ser eminentemente revocable o sometido a caducidad o a una especie de condición resolutoria, como

se desprende de los artículos 16, 17 y 18 del Código citado, y según los cuales, el permiso debe expresar con claridad las condiciones de caducidad (art. 16); la ley o el reglamento señalarán el término por el cual se otorga y las causas de su revocación (art. 17); la revocación compete, por regla general a la misma autoridad administrativa que otorgó el permiso, es decir, que la vigencia del permiso, sometida a las normas anteriores, constituye una negación a la posibilidad de que genere situaciones inmodificables o, como suele decirse impropiamente, derechos adquiridos no revocables sino en virtud de consentimiento expreso y escrito de su titular (C.C.A. art. 73). Esa, condición se desprende también del artículo 15 del Código Nacional de Policía, ya que, cuando la ley o el reglamento subordine el ejercicio de una actividad o ciertas condiciones o al cumplimiento de ciertos requisitos, dicha actividad no podrá ejercerse sino mediante el correspondiente permiso otorgado previa la comprobación de aquellas o el cumplimiento de estos. Si condiciones y requisitos para el desempeño de un actividad se requieren al ser autorizada ésta, es obvio que al desaparecer unas u otros, la actividad dejó de enmarcarse en las posibilidades que permitieron su autorización y, por consiguiente, dejó también de ser legítima, cuestión que desde un principio estaba señalada como una especie "de regla de juego" para el ejercicio de la facultad..."(Sentencia 143 de septiembre 9 de 1988. Sala de lo Contencioso Administrativo. sección Primera. Consejero Ponente: Dr.

Guillermo Benavides Melo. Exp. No.689). Sea del caso anotar, que el tribunal en forma equívoca se refiere al acto demandado como "El Decreto 299 de 1990", cuando en realidad se trata del Decreto 299 de 1989. Igualmente, al fallar, expresa: "DECLARARSE LA NULIDAD DEL DECRETO 299 del 30 de Mayo de 1990", cayendo en el mismo equívoco que constituye un error del texto de la providencia. Se falla en el fondo teniendo en cuenta que el contexto de la providencia se refiere, realmente, al acto demandado, esto es, al Decreto 299 de 1989. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, habiendo escuchado el concepto de la Agencia del Ministerio Público y de acuerdo con él, FALLA: REVOCASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Santander, con fecha 15 de mayo de 1991, y en su lugar, DENIEGANSE las peticiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y en firme vuelva el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 2 de abril de 1992.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO