CE-SEC1-EXP1992-N1795

MUNICIPIO - Límites La Sala considera que la apreciación del apelante, en el sentido que el Tribunal de origen debió haber decretado y practicado una inspección judicial para establecer si por el acto demandado se variaron o no los límites territoriales del municipio, ni tiene, por sí sola, la virtualidad de poner en duda que la decisión adoptada en la sentencia recurrida lo fue conforme a derecho, no sólo porque dicha prueba no fue siquiera solicitada en el curso de la primera instancia sino por cuanto su solicitud no sería de recibo ni procedente su decreto, en la instancia que se está surtiendo. En consecuencia, para la Sala no existe motivo de duda en el sentido de que la Ordenanza acusada si modificó los límites o términos del municipio. CONFIRMA LA NULIDAD de la Ordenanza No. 025 de 30 de noviembre de 1987, expedida por la Asamblea Departamental del Cesar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1795

Actor: CARLOS RODOLFO ORTEGA MONTERO

Demandado: ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR Referencia: RECURSO DE APELACION La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte impugnadora contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de fecha

19 de junio de 1991.

I. - ANTECEDENTES a. - El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

El ciudadano Carlos Rodolfo Ortega Montero, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo del Cesar la nulidad de la Ordenanza No 025 de 30 de noviembre de 1987, expedida por la Asamblea de ese Departamento. b. - El acto acusado. Lo es la Ordenanza citada, "por medio de la cual se precisan y ratifica (sic) los límites de un municipio del Departamento del Cesar" (fl.5). c. - Los hechos de la demanda. Los hechos que el actor cita como fundamento de sus pretensiones pueden resumiese así (fl. 13): 1. - La Asamblea Departamental del Cesar, haciendo uso de facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confieren el Ordinal 4o., artículo 187 de la Constitución Política de 1886 y la Ley 14 de 1969, expidió la Ordenanza No. 015 de 16 de noviembre de 1983 por medio de la cual creó el Municipio de San Martín. 2. - Por Ordenanza No. 025 de 30 de noviembre de 1987, la misma Asamblea Departamental, con fundamento en las facultades constitucionales ya mencionadas (art. 187, C.N.) y en las conferidas por el Decreto Ley 1222 de 1986, "precisa y ratifica los límites de un municipio del Departamento del Cesar..." (En realidad se trata de varios municipios), sin tener en cuenta los límites fijados con

anterioridad por la Ordenanza que creó el municipio de San Martín (No. 015 de 1983) y sin el lleno de los requisitos previos que exige la ley para agregar o segregar términos municipales y fijar límites entre los distritos. d. - Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación. El actor considera que con la expedición del acto acusado se violaron los artículos 92 y 187 numeral 4o. de la Carta Política de 1886 por cuanto el acto acusado “... no corresponde a su contenido porque éste no da claridad a los límites anteriores como con equivocación se deduce el título postizo..." y porque no cumplió, para su expedición, con los requisitos exigidos para tal evento (fl. 14). Además, al señalar el artículo 27 del Decreto 1333 de 1986 "los requisitos que es preciso reunir para agregar o segregar términos municipales", también se violó tal norma por cuanto para la expedición del acto acusado no se llenaron las condiciones pertinentes. e. - Las razones de la defensa. A pesar de haberse notificado el auto admisorio de la demanda al Gobernador del Departamento del Cesar (fl.32) no contestó la demanda ni presentó alegato de conclusión. f - La actuación surtida. De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Mediante proveído de 9 de noviembre de 1990 se admitió la demanda y se denegó la suspensión provisional solicitada en la misma (fl. 15).

Por auto de 6 de febrero de 1991 se ordenó tener como pruebas todos los documentos allegados a la demanda, y se reconoció como parte impugnadora al ciudadano Raúl Gutiérrez Gómez (fl.67). El Agente del Ministerio Público ante el tribunal de primera instancia rindió su concepto No. 020, visible a folios 72 a 74.

II. - LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Al desatar la controversia planteada, el Tribunal de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones

(fls. 78 a 82): Del análisis de las Ordenanzas Nos. 015 de 1983 y 025 de 1987 se concluye que la segunda modificó los límites que la primera había determinado entre los municipios de San Martín, Aguachica y Río de Oro. En consecuencia, la controversia consiste en establecer si se observaron o no las exigencias contenidas en el artículo 27 del Código de Régimen Municipal para agregar o segregar términos municipales y fijar límites entre los distritos. Luego del estudio del artículo 187 - 4 de la Constitución Política de 1886 y de la citada norma del Código del Régimen Municipal, frente al acervo probatorio allegado al proceso, el Tribunal concluye que para la expedición la ordenanza demandada no se cumplieron los requisitos referentes a la petición que debían presentar los concejos municipales de los municipios afectados, al estudio de los límites por un ingeniero catastral, al informe del Gobernador al respecto y al estudio acerca de las condiciones de renta y población en que se quedaría San Martín una vez aprobada la ordenanza, por lo cual procede a declarar su nulidad.

III. - LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO En la sustentación del recurso de apelación, el irepugnante fundamenta su desacuerdo con la sentencia de primera instancia en las siguientes razones (fl s. 8 7 y 88): La sentencia recurrida considera que el Municipio de San Martín fue "segregado y desmembrado en su territorio en beneficio de los entes territoriales de Río de Oro y Aguachica,....” fundándose en la respuesta dada por el Director Seccional del Instituto Geográfico Agustín Codazzi del Cesar, dándosela por lo tanto la categoría de documento público a tal comunicación.

Insiste el recurrente que con la Ordenanza No. 025, acusada, no se segregaron términos municipales, sino que se ratificaron los límites ya establecidos y fijados por la Ordenanza 015. Además considera que " ... si se pretendió demostrar esa supuesta segregación la prueba pertinente e idónea no una era simple certificación expedida por un funcionario del Instituto Agustín Codazzi, era menester decretar y practicar una diligencia de inspección judicial acompañada de peritos, para que éstos, previo cotejo o comparación de la Ordenanza 015 y 025 y sobre el terreno, dictaminarán si hubo, o no, variación en los límites inicialmente fijados", por cuanto "no es posible sobre planos o calcos dictaminar sobre una materia tan importante como es la variación territorial". Por último, manifiesta el impugnador que no se tuvo en cuenta, siendo de vital importancia dentro del proceso, el aspecto referente a la jurisdicción sobre los terrenos supuestamente segregados por la Ordenanza No. 025, “... si eso se

hubiese llevado a cabo mediante una Inspección Judicial obviamente para constatar en los presupuestados de los respectivos municipios la existencia de los cargos de Inspectores o Corregidores de Policía, la conclusión y el fallo habría sido muy distinto" (sic).

IV. - IMPUGNACION DEL RECURSO La parte actora no intervino durante el trámite de la segunda instancia para oponerse al recurso interpuesto.

V. - EL CONCEPTO FISCAL En su concepto, la Fiscal Primera de la Corporación considera que de conformidad con los artículos 187 - 4 de la Constitución Nacional de 1886 y 60 - 4 del decreto 1222 de 1986, corresponde a las Asambleas, a través de ordenanzas, crear y suprimir municipios, segregar o agregar términos municipales y fijar límites entre los Distritos, pero ello con el previo cumplimiento de los requisitos establecidos por la ley, en este caso por el artículo 27 del decreto 1333 de 1986.

Confrontando, al igual que el Tribunal, las dos Ordenanzas (015 y 025) "se advierte una descripción diferente de los límites entre los municipios de San Martín, Aguachica y Río de Oro", de donde se deduce en contra de lo afirmado por el apelante que sí hubo modificación en los límites entre los municipios. Por último, la Fiscalía considera que frente a los hechos demostrados y a las normas invocadas es forzoso concluir que la decisión del Tribunal se ajustó a derecho y procede por tanto su confirmación.

VI. - CONSIDERACIONES DE LA SALA La única razón de inconformidad del apelante frente a la sentencia de primera

instancia consiste en que el Tribunal del Cesar dio por demostrada la violación, por parte del acto acusado, de las normas invocadas por la parte actora en su demanda con base en la certificación expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, cuando, por el contrario, lo procedente era haber decretado y practicado una diligencia de inspección judicial con intervención de peritos para determinar si mediante la Ordenanza No. 025 de 30 de noviembre de 1987 se variaron o no los límites del Municipio de San Martín. En consecuencia, al análisis y definición de dicha inconformidad la Sala limitará las consideraciones de este fallo. Centrada y delimitada como se encuentra la razón de ser del recurso interpuesto, la Sala considera indispensable realizar el examen de la certificación expedida por el Director Seccional del Cesar, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, a la luz de las disposiciones legales que definen y precisan los alcances probatorios de este tipo de documento. En este sentido se tiene, en primer término, que el mencionado Instituto fue creado por Decreto 290 de 1957 como organismo autónomo descentralizado, y organizado por Decreto 622 de 1958 con el carácter de establecimiento público del orden nacional, lo cual permite definirlo, en términos generales, como una entidad pública. En segundo lugar, y de conformidad con el inciso tercero del artículo 251 del Código de Procedimiento Civil, son documentos públicos los otorgados por funcionarios públicos en ejercicio de sus cargos o con su intervención, los cuales, en cuanto a su alcance probatorio “... hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza" (artículo

264 ibídem). De lo anterior se tiene que el Oficio No. 7.4.710644 de fecha octubre de 1990, suscrito por el Director, Seccional del Cesar, del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en el cual se señala que mediante el acto acusado se segregaron del Municipio de San Martín, creado por Ordenanza No. 015 De 1983, un total de 45.000 hectáreas, constituye un documento público y como tal tiene pleno valor probatorio, más aún si se tiene en cuenta que las declaraciones en él contenidas no fueron cuestionadas por la parte demandada ni por el impugnador de la demanda y que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi es la entidad pública especializada en asuntos tales como el que es objeto de esta controversia. Siendo ello así, la Sala considera que la apreciación del apelante, en el sentido que el Tribunal de origen debió haber decretado y practicado una inspección judicial para establecer si por el acto demandado se variaron o no los límites territoriales del Municipio de San Martín, no tiene, por sí sola, la virtualidad de poner en duda que la decisión adoptada en la sentencia recurrida lo fue conforme a derecho, no sólo porque dicha prueba no fue siquiera solicitada en el curso de la primera instancia sino por cuanto su solicitud no sería de recibo ni procedente su decreto, en la instancia que se está surtiendo. En consecuencia, para la Sala no existe motivo de duda en el sentido de que la Ordenanza acusada sí modificó los límites o términos del Municipio de San Martín y otros más. Establecido lo anterior, la sentencia de primera instancia deberá ser confirmada, si se tiene en cuenta, además, que el a - quo sustenta probatoriamente sus

consideraciones en el sentido de que para dicha modificación de los límites municipales no se cumplieron a cabalidad las condiciones exigidas por el artículo 27 del Código de Régimen Municipal, en concordancia con el artículo 187 - 4 de la Constitución de 1886, sin que estas irregularidades hayan sido discutidas por el recurrente. En mérito de las consideraciones que anteceden, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, oído el concepto de la señora Agente del Ministerio Público y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA: Primero. - CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 19 de junio de 1991, mediante la cual se declaró la nulidad de la Ordenanza No. 025 de 30 de noviembre de 1987, expedida por la Asamblea Departamental del Cesar. Segundo. - En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida Y aprobada por la Sala en su sesión de fecha dieciséis de julio de mil novecientos noventa y dos.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO