CE-SEC1-EXP1992-N1925

PROPIEDAD HORIZONTAL / ASAMBLEA GENERAL DE PROPIETARIOSFacultades / SANCION PECUNIARIA Al señalarse en la norma acusada (art. 27 del Decreto 1365 de 1986) como funciones de la asamblea general de propietarios, "además de las establecidas en las leyes, el presente decreto y el reglamento de la administración de propiedad horizontal" y la de "establecer las sanciones pecuniarias o limitaciones a la utilización de ciertos servicios que la asamblea determinará, a quienes incumplan con el pago oportuno de los aportes o cuotas fijadas, con ello tan solo está de una parte, reafirmando el respeto que se debe a aquellas funciones que como de competencia de dicho órgano de administración se encuentran contenidas no sólo en las Leyes 182 de 1948 y 16 de 1985, sino en las demás disposiciones de jerarquía superior que regulan la vida jurídica de las copropiedades o propiedades horizontales y, en segundo lugar, estableciendo previsiones que se estiman "convenientes para asegurar el cabal cumplimiento del objeto de la persona jurídica que se forma", a cuyo establecimiento podía válidamente proceder el ejecutivo nacional sin contravenir las leyes reglamentadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1925

Actor: HERMAN GANS ABELLO

Demandado: GOBIERNO NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD La Sección Primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., instauró ante esta Corporación el ciudadano Herman Gans - Abello, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad parcial del artículo 27 del Decreto 1365 de 28 de abril de 1986, expedido por el Gobierno Nacional, con las firmas del señor Presidente de la República y del Ministro de Desarrollo Económico.

I. ANTECEDENTES

a. El acto acusado El Decreto 1365 de 1986 "por el cual se reglamentan las leyes 182 de 1948 y 16 de 1985 sobre la Propiedad Horizontal", que contiene el acto cuya nulidad se solicita, fue expedido por el Presidente de la República "en ejercicio de las atribuciones que le confiere el ordinal 3o. del artículo 120 de la Constitución Nacional y en especial las leyes 182 de 1948 y 16 de 1985". A continuación, y dada la extensión de su texto, se transcribe parcialmente el artículo 27 del mencionado Decreto, en el cual se subrayan las expresiones demandadas. "Artículo 27. Son funciones de la asamblea general de propietarios, además de las establecidas en las leyes, el presente decreto y el reglamento de administración de la propiedad horizontal las siguientes: “a)... “… "j) Acordar las expensas comunes ordinarias y extraordinarias destinadas a la administración, mantenimiento, conservación y reparación de las áreas, bienes y

servicios de uso común, así como establecer las sanciones pecuniarias o limitaciones a la utilización de ciertos servicios que la asamblea determinará, a quienes incumplan con el pago oportuno de los aportes o cuotas fijadas". b. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación El actor considera que el acto acusado incurre en violación de las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación, expresadas en la demanda y en su alegato de conclusión (fls. 15 a 17, 42 a 46 y 50 a 53): Primer cargo. Violación del artículo 13 de la Ley 182 de 1948, pues aún cuando el artículo 2o. de la Ley 16 de 1985 establece que en el reglamento de copropiedad, además de las previsiones que consagra la Ley 182 de 1948, deben establecerse todas aquellas que se estimen convenientes para asegurar el cabal cumplimiento del objeto de la persona jurídica que se forma, debe observarse que tal "cabal cumplimiento" no se asegura yendo en contravía de "...las normas generales de derecho y la sana costumbre que siempre se han orientado a que las deudas se cobran por medio de proceso ante la Rama Judicial y la Ley 182 / 48, en su art. 13 indica la manera de cobrar las deudas por cuotas, vale decir, por medio del proceso de ejecución ante Injusticia ordinaria. Y el reglamento de una persona jurídica privada no es un decreto reglamentario, luego la ley 16 / 85 no le dio potestad al ejecutivo para adicionar por medio de decretos reglamentarios las atribuciones de la asamblea de propietarios" (sic)

Segundo cargo. Violación del artículo 29 de la Carta Política de 1991, que consagra el debido proceso, pues al dársele atribuciones a la Asamblea de Copropietarios para aplicar penas pecuniarias y limitaciones a la utilización de servicios se olvida que las mismas sólo pueden ser ejercidas por los organismos judiciales del estado a quienes compete juzgar a los presuntos deudores con observancia de las formas propias del proceso ejecutivo, ya que para condenar al pago de deudas se debe establecer su existencia y cuantía a quién corresponde su pago. Tercer cargo. Violación de los artículos 120 ordinales 2o. y 3o. y 55 de la Constitución Política de 1886, pues con la expedición de la norma acusada el Presidente de la República en lugar de obedecer las leyes las desobedece pues las adiciona con previsiones no consagradas en ellas e invade, de esta manera, el campo que corresponde a la Rama Legislativa del Poder Público. c. Las razones de la defensa En la contestación de la demanda y en su alegato de conclusión, la parte demandada expresa, en síntesis, los siguientes argumentos (fls. 32 a 36 y 64 a 69): En cuanto a la primera pretensión de la demanda, es decir la declaratoria de nulidad de la expresión "además de las establecidas en las leyes", debe tenerse en cuenta que si de acuerdo con el artículo 3o. de la Ley 16 de 1985 la propiedad horizontal forma una persona jurídica distinta de los propietarios de los bienes de dominio particular o exclusivo, individualmente considerados, y conforme al artículo 633 del Código Civil la persona jurídica es un ente capaz de ejercer

derechos y contraer obligaciones, la Asamblea de copropietarios que es su órgano supremo de administración, para el cumplimiento de sus funciones debe celebrar contratos de diferente naturaleza, los cuales se encuentran regulados en otras normas, tales como las contenidas en los Códigos Civil, Comercial y Laboral, a los que se refiere la norma demandada. De esta manera el actor incurrió en un error de interpretación al creer que las "leyes" a que se refiere la norma demandada son aquellas contenidas en las disposiciones que reglamenta el decreto acusado, cuando la verdad es que dicho término alude "...a las leyes en general, a todas las normas que regulan la actividad de las Asambleas Generales en sus más amplias funciones". Por lo que respecta a la segunda expresión acusada ha de decirse que si conforme al artículo 12 de la Ley 182 de 1948 "todo acuerdo que entrañe la imposición de gravámenes extraordinarios - , o que tenga por objeto la construcción de mejoras voluntarias o que implique una sensible alteración en el goce de los bienes comunes, requerirá la unanimidad de los copropietarios asistentes a la respectiva reunión" (subrayas de la parte demandada), ello quiere decir que la ley sí previó los gravámenes extraordinarios tales como las sanciones pecuniarias y la limitación a la utilización de ciertos servicios, esto último que indiscutiblemente conlleva una sensible alteración en el goce de los bienes comunes y es de competencia de la asamblea general de propietarios. De otra parte, resulta al menos "curioso" que el demandante cimentó sus pretensiones en el artículo 13 de la Ley 182 de 1948 para referirse a expensas

comunes, es decir, para todos y cada uno de los propietarios, cuando la sanción pecuniaria al moroso no es común sino particularizada en quien se encuentra en situación de mora. De esto se deduce que "...la norma que invoca no es aplicable porque solo procede cuando la carga es común y no cuando es individual, con lo cual se desvirtúa la pretensa violación del artículo 29 de la Carta Constitucional". En lo referente a los alegados excesos en el ejercicio de la potestad reglamentaria y a haberse invadido el campo de acción de la ley, ha de tenerse en cuenta que, precisamente, mediante las expresiones acusadas el Ejecutivo tan solo pretendió válidamente lograr la eficacia de las disposiciones legales, dictando los pormenores necesarios para su cumplida aplicación. d. La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 24 de febrero de 1992 se admitió la demanda y se dispuso darle el trámite de rigor (fls. 19 a 2 l). Mediante providencia de 3 de julio de 1992 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiese su concepto de fondo. De este traslado hizo uso las partes más no la señora Agente del Ministerio Público.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA En relación con el primer cargo, relativo a la violación del artículo 13 de la Ley 182 de 1948, en el cual se consagra que "La copia del acta de la asamblea,

celebrada de conformidad al reglamento de copropiedad, en que se acuerden expensas comunes, tendrá mérito ejecutivo para el cobro de las mismas", por las razones que se dejaron resumidas en la primera parte de este fallo, la Sala considera que las expresiones cuya nulidad se solicita no incurren en la alegada transgresión normativa, pues los mandatos en ellas contenidos, como funciones asignadas a la asamblea general de propietarios, no conllevan de ninguna manera el que para el cobro de las deudas por expensas comunes pueda obviarse la intervención del juez competente para hacer efectivos los títulos ejecutivos en los cuales conste la obligación, ya que para tales efectos el artículo 14 del mismo Decreto reglamentario acusado dispone lo siguiente: "Artículo 14. Para el cobro judicial de los aportes o cuotas en mora, aportes o cuotas extraordinarias, sanciones moratorias, a la copia de la parte pertinente del acta de la asamblea que determina las expensas comunes, deberá acompañarse certificación del administrador sobre la existencia y monto de la deuda a cargo del propietario deudor". De otra parte, la Sala considera que al señalarse en la norma acusada como funciones de la asamblea general de propietarios, "además de las establecidas en las leyes, el presente decreto y el reglamento de administración de la propiedad horizontal..." y la de "...establecer las sanciones pecuniarias o limitaciones a la utilización de ciertos servicios que la asamblea determinará, a quienes incumplan con el pago oportuno de los aportes o cuotas fijadas" (las subrayas corresponden

a las expresiones demandadas), con ello tan solo está de una parte, reafirmando el respeto que se debe a aquellas funciones que como de competencia de dicho órgano de administración se encuentran contenidas no solo en las Leyes 182 de 1948 y 16 de 1985, sino en las demás disposiciones de jerarquía superior que regulan la vida jurídica de las copropiedades o propiedades horizontales y, en segundo lugar, estableciendo previsiones que se estiman "...convenientes para asegurar el cabal cumplimiento del objeto de la persona jurídica que se forma" (Ley 16 de 1985, art. 2o.), a cuyo establecimiento podía válidamente proceder el Ejecutivo Nacional sin contravenir las leyes reglamentadas, más aún si se tiene en cuenta que el artículo 12 de la Ley 182 de 1948 tan solo contiene una enumeración enunciativa de las normas que deben estar comprendidas en el reglamento de copropiedad, como se deduce de la utilización, en su inciso primero, de la voz latina abreviada "etc.", además de que el mismo artículo prevé expresamente que el reglamento de copropiedad contendrá, entre otros aspectos, el referente a "las funciones que correspondan a la asamblea de copropietarios", las cuales serán válidas como expresión de la autonomía de la persona jurídica, siempre y cuando que no se opongan al orden público, a la moral y a las buenas costumbres (art. 636 del Código Civil). De otra parte, el mismo artículo determina que los acuerdos que entrañen la imposición de gravámenes extraordinarios, o que impliquen una sensible alteración en el goce de los bienes comunes requerirán la unanimidad de los

copropietarios asistentes a la respectiva reunión, con lo cual se está indicando que es de competencia de la asamblea general de propietarios adoptar el tipo de medidas que estime más convenientes para el cabal cumplimiento de los objetivos propuestos, obviamente dentro de las limitaciones de que se habló en el párrafo anterior. En relación con el segundo cargo. Aún cuando el actor cita como fundamento del mismo el artículo 29 de la Carta Política de 1991, lo cual entraña una falta de técnica jurídica debido a que frente al acto controvertido las únicas disposiciones que se pueden reputar como violadas son las - existentes al momento de su expedición, la Sala, en aplicación de la jurisprudencia que sobre casos análogos ha adoptado, estudiará este cargo, haciendo la equivalencia entre la mencionada norma constitucional y el artículo 26 de la anterior Constitución Política, el cual, a pesar de referirse al debido proceso en materia penal, su aplicación se entendía predicable a todo género de actuaciones judiciales o administrativas. Como se recuerda, el cargo se sustenta en que las sanciones pecuniarias y las limitaciones que a la utilización de ciertos servicios puede imponer la asamblea de propietarios a quienes incumplan con el pago oportuno de los aportes o cuotas fijadas constituyen una condena al pago de deudas, la cual solo debe provenir de los órganos jurisdiccionales del Estado. Para la Sala este cargo tampoco tiene vocación de prosperar, por las mismas razones expuestas en el análisis del cargo que antecede y, adicionalmente, por cuanto las mencionadas funciones asignadas a la asamblea de propietarios no

constituyen ni entrañan condena alguna al pago de deudas, sino, en el primer caso, a la fijación anticipada de intereses moratorias por el no pago oportuno de las cuotas o aportes fijados y, en el segundo caso, y de manera alternativa, más no concomitante con la anterior, debido a la utilización de la conjunción disyuntiva ,lo", al establecimiento de limitaciones al uso de servicios comunales en contra de los mismos propietarios incumplidos, todo por decisión no de ninguna autoridad sino de los mismos copropietarios, como quedó visto. En relación con el tercer cargo, consistente en la violación de los artículos 120 ordinales 2o. y 3o. y 55 de la anterior Carta Política, la Sala considera que no habiendo prosperado ninguno de los anteriores cargos, éste correrá la misma suerte, pues la violación de dichas normas reposa en la transgresión de las disposiciones ya analizadas. En mérito de las consideraciones que anteceden, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Deniéganse las pretensiones de la demanda. Segundo. De conformidad con el artículo 7o. del decreto 2867 de 1989, devuélvase al actor la suma de dos mil pesos ($2.000.00) m / CTE. depositados para gastos ordinarios del proceso, según consta a folio 22 del expediente, los cuales no fueron utilizados. Tercero. Con envío de copia, comuníquese esta sentencia al señor Ministro de

Desarrollo Económico. Cuarto. En firme esta providencia archívese el expediente. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diecinueve de noviembre de mil novecientos noventa y dos.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO