CE-SEC1-EXP1992-N1928

URBANISMO / AUTONOMIA MUNICIPAL / GOBERNADOR - Facultades La autonomía administrativa de los municipios no es absoluta, pues ella está limitada a los preceptos constitucionales y legales, como se reafirma hoy en el artículo 287 de la Nueva Constitución. El artículo 40 del Decreto 1333 de 1986 invocado por el Departamento como sustento de su defensa, desarrolla francamente el espíritu de la Carta, para facilitar la ejecución y desarrollo de planes y programas de interés general a varios municipios, asignando la competencia para autorizar su ejecución a las Gobernaciones, cuyas disposiciones son de obligatorio cumplimiento en razón de la superioridad jerárquica frente a los municipios.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1928

Actor: MUNICIPIO DE ENVIGADO

Demandado: GOBERNACION DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Referencia: RECURSO DE APELACION Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 29 de noviembre de 1991.

ANTECEDENTES El Alcalde de Envigado (Departamento de Antioquia), a nombre del Municipio y mediante apoderado, solicitó la nulidad de la Resolución No. 0195 de 25 de mayo de 1989, proferida por el Gobernador del Departamento de Antioquia, por la cual

concedió permiso a la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. "para adelantar la construcción de las obras del Metro para el Valle de Aburrá, en jurisdicción de los Municipios de Bello, Medellín, Envigado e ltagüí, de acuerdo con los planos anexos a la solicitud". NORMAS VIOLADAS El actor señaló como normas violadas las siguientes: Artículos 192,197 - 1 y 215 de la Constitución Nacional; 31 y 122 del Código de Régimen Municipal; Decreto 211 de 19 de noviembre de 1984, emanado de la Alcaldía Municipal de Envigado y el Acuerdo No. 034 de 16 de septiembre de 1984 (Estatuto de Planeación, Urbanismo y Construcción), emitido por el Concejo Municipal de Envigado. El concepto de violación aparece expuesto a folios 106 a 111 del cuaderno No. 1. Tanto el Departamento de Antioquia como la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. contestaron la demanda oponiéndose a las pretensiones de ésta. El señor Agente del Ministerio Público en la primera instancia conceptuó que el Gobernador del Departamento al expedir la Resolución acusada lo hizo en consideración a un interés general, por lo que solicitó denegar las peticiones de la demanda. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Antioquia desató la controversia mediante la sentencia de 29 de noviembre de 1991, con fundamento en las consideraciones que se transcribirán más adelante. APELACION DE LA SENTENCIA En el memorial sustentatorio del recurso la parte actora simplemente reitera, mutatis mutandi, los argumentos esgrimidos en el concepto de violación

desarrollados en el libelo demandatorio, y que fueran desvirtuados nítidamente en el fallo del Tribunal. Simplemente insiste el acto recurrente en que la resolución acusada desconoce la presunción de legalidad de que está investido el Acuerdo 028 de 22 de mayo de 1989, que se encuentra vigente, de cuyo texto se desprende que el Municipio de Envigado no admite el paso de la obra denominada "TREN METROPOLITANO" por su jurisdicción territorial. Expresa que no podía el Señor Gobernador mediante una simple resolución desconocer la autonomía administrativa del Municipio de Envigado, materializada en el Acuerdo 028 de 1989, porque no está dentro de sus atribuciones constitucionales ni legales la de REVOCAR los actos de los concejos, ya que su competencia se limita a pasarlos al Tribunal competente para que se decida sobre su validez jurídica. Desconoció la Gobernación de Antioquia a través de la Resolución impugnada que el Municipio de Envigado nunca ha manifestado su interés en esta obra, razón por la cual no se tuvo en cuenta la previsión del inciso final del artículo 40 del Decreto 1333 de 1986, configurándose la desviación de poder. Hubo irregular expedición del acto porque se pretermitió la citación de los terceros determinados, que podrían estar directamente interesados en la decisión, como eran los Municipios de Bello, Medellín, Envigado e ltagüí; y se omitió en la parte resolutiva del fallo la expresión LIMITADA al referirse a la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá.

Son estos, en síntesis, los mismos cargos que el actor endilga a la Resolución 0195 en su libelo acusatorio. TRAMITE DEL RECURSO Admitido el recurso, se corrió traslado a las partes y a la señora Fiscal Primero de la Corporación por el término legal, para alegar de conclusión. De este derecho sólo hicieron uso la Gobernación de Antioquia y la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá a través de sus apoderados judiciales, quienes en sus respectivos alegatos reiteran sintéticamente los argumentos expuestos en las correspondientes contestaciones de la demanda e insisten en las motivaciones del fallo apelado. CONSIDERACIONES DE LA SALA En la sentencia que se revisa en virtud de la apelación interpuesta contra ella, se examina en forma completa, ordenada y con sólido y juicioso criterio los diversos cargos a que se contrae este proceso. Por dicha virtud la Sala prohíja los razonamientos que al respecto hace el a - quo en dicho fallo, máxime teniendo en cuenta que el escrito en que se sustenta la apelación no trae nada distinto a lo que ya se había expuesto en el concepto de violación, anotando que al final agregará lo que estima pertinente en aras de abundar en las motivaciones que permitieron al Tribunal desechar los cargos contra la Resolución demandada. Dice el sentenciador de la primera instancia: "Tres cargos formula el demandante contra el acto acusado, los cuales examinará la Sala en el orden en que fueron propuestos. "1. Infracción de normas. "1.1. La Constitución Nacional reconoce a los Municipios como entidades

territoriales descentralizadas, autonomía administrativa para el manejo de sus asuntos. Es así como establece autoridades y organismos propios que tienen a su cargo la dirección del municipio (Concejos, art. 197 y Alcaldes, art. 201). "Pero esa autonomía no es absoluta y como los municipios no pueden ser ínsulas ni ruedas sueltas dentro del engranaje administrativo, se señala claramente que sus funciones deben cumplirse con arreglo a la ley y se otorga a las autoridades de la centralización, un control de tutela sobre los actos de aquéllos. “Así el art. 182 de la misma Constitución señalaba que los Departamentos ejercerán sobre los municipios "la tutela administrativa necesaria para planificar y coordinar el desarrollo regional y local y La prestación de servicios, en los términos que las leyes señalen". Una modalidad de ese control de tutela de los Departamentos sobre los municipios específicamente sobre la planeación del desarrollo regional, sin duda lo constituye la previsión del art. 40 del Código de Régimen Municipal en cuanto establece que el permiso para ocupar las calles con rieles para ferrocarriles, entre otros, corresponde a los Concejos Municipales, pero si las empresas interesan a varios Municipios, corresponde a las Gobernaciones (sic) o a las autoridades que designen las ordenanzas, conceder tales permisos. "La Junta Metropolitana del Valle de Aburrá adoptó el plan vial o proyecto de transporte masivo para el Área Metropolitana, mediante acuerdo 08 de 1981 y 08 de 1984 (fls. 275, 277, 279). " No se acreditó en el proceso cuantos municipios integran el Arca Metropolitana

del Valle de Aburrá, pero es claro que por definición de conformidad con el art. 198 de la anterior Constitución, para que exista Área Metropolitana es necesario que haya dos o más municipios cuyas relaciones den al conjunto las características de área. “Se demostró que el objeto social de la Empresa de Transporte Masivo del valle de Aburrá Ltda. es la "planificación, construcción, operación y administración del sistema de transporte rápido masivo del Valle de Aburrá. (FI. 292). “De estas premisas se infiere nítidamente que el permiso concedido por el acto impugnado, de conformidad con el art. 40 del decreto Ley 1333 dé 1986 o Código de Régimen Municipal, correspondía otorgarlo al Gobernador del Departamento. "La Sección Primera del Tribunal en sentencia de agosto 24 de 1990, radicación No. 26.398, Magistrado Ponente: Dr. Oscar Aníbal Giraldo al declarar la invalidez del Acuerdo 046 del 14 de diciembre de 1989 del Municipio de Envigado que declaró inconveniente para ese Municipio la participación en la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá afirmó:" Resulta claro, entonces, que por tratarse de una obra que interesa a varios municipios del departamento, la decisión sobre la conveniencia y el permiso respectivo no corresponde a las autoridades municipales de Envigado, sino a la Gobernación". En este orden de ideas no pudieron violarse los Art. 197 numeral 1 de la C.N., el Decreto 211 del 19 de noviembre de 1984 expedido por el Alcalde Municipal de Envigado ni el Acuerdo No. 034 del 16 de septiembre de 1984 (Estatuto de

Planeación, Urbanismo y Construcción) expedido por el Concejo Municipal de Envigado, porque se repite de conformidad con el art. 40 del Código de Régimen Municipal, la autorización o permiso para la realización de obras sobre las calles cuando estas interesan a varios municipios de un mismo departamento corresponde al gobernador. "1.2. No se ve como el acto enjuiciado hubiera podido violar el art. 31 del Código de Régimen Municipal, ya que esa previsión sólo se limita a definir lo que debe entenderse por " Ley Orgánica del Desarrollo Urbano". " 1.3. Tampoco se violó el art. 92 de la Constitución Nacional, ni el art. 122 del Código de Régimen Municipal que reproduce la anterior disposición, normas estas que sólo se limitan a afirmar que las ordenanzas y los acuerdos son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. “Destaca la Sala como riñe con el principio de jerarquía normativa que pueda afirmarse como se insinúa en la demanda, que un acto del Gobernador viole un acto de inferior jerarquía como lo es un acuerdo municipal expedido por el Concejo o un decreto emitido por el alcalde, si se tiene en cuenta lo previsto por el art. 240 del Código de Régimen Político y Municipal (Ley 4a. de 1913) sobre el "orden de preferencia de disposiciones contradictorias". Más que un problema de violación de normas, lo que plantea la demanda es un asunto de competencias: definir cual es el organismo administrativo (sic) competente para conceder la autorización que se cuestiona, que como ya se vio corresponde otorgarla al

Gobernador. 1.4. No aparece claro el cargo en cuanto a la violación del art. 215 de la anterior Constitución que consagraba la excepción de ilegalidad. Entiende la Sala que quiere insinuarse la inconstitucionalidad del art. 40 del Código de Régimen Municipal por violación de la autonomía municipal. “Aquí se reitera lo dicho al comienzo de las consideraciones de esta providencia: la autonomía administrativa de los municipios, no puede ser mal interpretada como que ésta no es absoluta. Sus funciones deben cumplirse con arreglo a la Ley, sin perjuicio del control de tutela que sobre ellos pueda ejercerse. "Este principio aparece consagrado hoy de manera expresa y por vía general para todas las entidades territoriales en el art. 287 de la Nueva Constitución en cuanto establece que éstas "gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y (sic) dentro de los límites de la Constitución y la Ley". (Se destaca). "1.5. Por último, tampoco se violó el art. 1o. de la anterior Constitución que se limita a establecer: "La Nación Colombiana se reconstituye en forma de República Unitaria". Precisamente lo que de allí se desprende es que nuestro país no ha adoptado la forma organizativa del Estado Federal y consecuentemente, Asambleas y Concejos no son corporaciones legislativas sino administrativas, sometidas no sólo a la Constitución sino a la Ley. (Art. 185 y 196 Constitución anterior. Véanse Art. 1o., 299 y 312 de la Constitución actual). "No prospera el cargo. "2. Desviación de Poder: "Bajo este rubro, en la demanda se engloban tres cargos:

“- Que al no haberse objetado el acuerdo expedido por el Concejo municipal de Envigado, el Gobernador hizo un uso desviado de sus atribuciones. “- Que no se notificó el acto demandado al Alcalde ni al Concejo de ese Municipio. “- Que se trata de una "autoconcesión" porque el permiso otorgado a la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá, lo fue por uno de sus socios, el Departamento de Antioquia. De ahí que el Gobernador estuviera impedido para conceder tal autorización. "2.1. Tiene dicho la doctrina que la desviación de poder se configura cuando una autoridad administrativa con competencia y observando las formalidades legales, usa su poder con un fin y por motivos distintos a aquellos en vista de los cuales se le confirió. " "Por ser la desviación de poder el vicio que afecta a un acto dotado en principio de presunción de legalidad, por el cual la administración persigue una (sic) fin diferente a aquel que el derecho le ha asignado, le toca al impugnante, con base en el conocimiento exacto del fin de la norma, demostrar la circunstancia que los desconoce o ignora; circunstancia que por corresponder a un elemento interno hace bastante difícil su labor, puesto que debe escudriñar y descubrir las intenciones íntimas de su autor. "... en teoría la institución sigue vigente, pero permiten (sic) igualmente concluir que el carácter interno del vicio y la presunción de legalidad que ampara la decisión administrativa, hacen bastante difícil su demostración en juicio y por ende, la declaratoria jurisdiccional de anulación por este motivo. Así, la escasez

de fallos por desviación de poder que se observa en los tribunales se une el hecho de que esta causal ha venido siendo reemplazada por el control de los motivos del acto, que permite sin tanta sutileza arribar a resultados similares y en mayor número de casos. El profesor Waline señala precisamente esta circunstancia como una de las causas del declinar de la teoría de la desviación de poder". (Carlos Betancur Jaramillo. Derecho Procesal Administrativo. 2a. ed. Medellín. Señal Editora. 1985. p. 151 - 152). "Que el gobernador haya o no cuestionado la legalidad del Acuerdo No. 028 de 1989 en cuanto no admite que la obra denominada tren metropolitano atraviese su jurisdicción territorial, nada prueba sobre la desviación de poder alegada. "Ya se dijo al resolver el primer cargo, que en tratándose de obras que afecten a varios municipios, la competencia para conceder el correspondiente permiso para la realización de las obras, es del Gobernador. "2.2. La ausencia de notificación del acto enjuiciado nada tiene que ver con la desviación de poder, y más bien se referirá al vicio de "expedición irregular" que el art. 84 del C.C.A. enuncia en forma autónoma. "Ciertamente de conformidad con el art. 14 del C.C.A., en los procedimientos administrativos iniciados en ejercicio del derecho de petición en interés particular, cuando resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacer valer sus derechos. Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado

costosa o demorada, se publicará en el órgano de difusión que tuviere la entidad, o en un periódico de amplia circulación nacional o local, según el caso. "En el artículo tercero del acto demandado, se expresa que rige a partir de la fecha de su publicación, la cual se cumplió en la Gaceta Departamental No. 11.429 del 31 de mayo de 1989 (folio 251). "Por lo demás, la ausencia de notificación no incide sobre la validez del acto sino en su eficacia, es decir que la decisión no produciría efectos, pero esa circunstancia no genera su nulidad. "2.3. En cuanto a la pretendida "autoconcesión" (sic) según la califica el demandante, no obstante que no configuraría por sí sola la desviación de poder alegada, como lo pone de presente la apoderada de la Empresa de transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. no se presenta toda vez que de acuerdo con el art. 98 del Código de Comercio "la sociedad una vez constituida legalmente, forma una persona jurídica distinta de los socios individualmente considerados". Es decir, que si bien el Departamento de Antioquia junto con el Municipio de Medellín es socio de la citada empresa, esta empresa como persona jurídica es diferente del Departamento como entidad territorial. "No prospera el cargo. "3. Expedición irregular del acto. "Este ataque se funda en que la Resolución impugnada alude en su parte motiva a la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda.", en tanto que la parte Resolutiva omite la palabra limitada, lo cual implica que uno fue el peticionario y otro el autorizado.

"Esta omisión no llega a variar el acto, toda vez que interpretada en su conjunto inevitablemente se concluye que se trata de la misma persona jurídica. "Repárese cómo ni siquiera la omisión de la palabra limitada en el contrato de sociedad, implica irregularidad con respecto al contrato de sociedad que lo haga anulable, de conformidad con el art. 357 del Código de Comercio. "Si alguna duda hubiere, la administración en cualquier tiempo podría adicionar o aclarar el acto demandado, como que se trata de una omisión que no incide en el sentido de la decisión (art. 73 inc. final C.C.A.). "No prospera el cargo". Conviene recalcar que, como se afirma en el fallo impugnado, la autonomía administrativa de los municipios no es absoluta, pues ella está limitada a los preceptos constitucionales y legales, como se reafirma hoy expresamente en el artículo 287 de la Nueva Carta. La H. Corte Suprema de Justicia ha tenido la oportunidad de referirse a este tema. En efecto, en fallo de 7 de septiembre de 1989, con ponencia del Doctor Hernando Gómez Otálora, se sostiene que "La autonomía patrimonial y administrativa de que gozan los Departamentos, los Municipios y el Distrito Especial de Bogotá, no es absoluta. Una interpretación en sentido opuesto vulneraría la Unidad Política del Estado Colombiano, y estaría en pugna, además con la misma Constitución que consagra como atribución privativa del Congreso que ejerce por medio de las Leyes la de regular el servicio público" y "que si bien es cierto que la constitución reconoce la existencia de Departamentos y Municipios como entidades territoriales, con cierta autonomía para el manejo de

los asuntos seccionales y traza en su favor unas competencias determinadas radicadas en cabeza de sus órganos de Gobierno, tal autonomía en el Estado Unitario que consagró el Artículo 1o. de la Constitución de 1886 es relativa y que, por ello, la misma Carta, respecto de ciertas materias, defiere a la Ley la determinación por vía general de las condiciones a que se supedita o subordina el ejercicio de las competencias constitucionales asignadas al Departamento o Municipio, sin que ello signifique que quebranto alguno a la autonomía reconocida constitucionalmente en favor de aquellos, ni desconocimiento de sus competencias, pues en este caso la actuación del legislador tiene nítido origen en la propia Constitución, y por lo mismo, puede la Ley establecer limitaciones para encargar el ejercicio y desarrollo de dicha autonomía, con el propósito de articular la actividad de los entes descentralizados y la del Estado Central". El artículo 40 del Decreto 1333 de 1986 invocado por el Departamento como sustento de su defensa, desarrolla francamente el espíritu de la Carta, para facilitar la ejecución y desarrollo de planes y programas de interés general a varios municipios, asignando la competencia para autorizar su ejecución a las Gobernaciones, cuyas disposiciones son de obligatorio cumplimiento en razón de la superioridad jerárquica frente a los Municipios. En cuanto a la presunta violación del artículo 215 de la Constitución Política que el demandante sustenta con la afirmación de que tal quebranto se produjo con la expedición de la resolución acusada, basta agregar a lo dicho por el a - quo que aquella norma superior no se viola "expidiendo una ley", sino aplicándola, bajo el

supuesto de ser ésta incompatible con un precepto constitucional. Este argumento, ciertamente no tiene cabida en el asunto controvertido. De otra parte, por tratarse de un acto de interés general, al haberse dispuesto en él su vigencia a partir de su publicación y haberse cumplido ésta en la Gaceta Departamental (fl. 272 del C. 1.), descarta la irregularidad imputada por el actor. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA 1o. CONFIRMASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 29 de noviembre de 1991, mediante la cual denegó las súplicas de la demanda dentro del proceso de la referencia. 2o. RECONOCESE al Dr. Luis Javier Aristizábal Villa como apoderado judicial de la Gobernación de Antioquia, conforme y para los efectos del poder otorgado por el señor Gobernador (fl. 6, C. 2). Cópiese, notifíquese y en firme, vuelva el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada en la fecha.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO