CE-SEC1-EXP1992-N1976

CODIGO FISCAL DEPARTAMENTAL / ASAMBLEA DEPARTAMENTALFacultades / GOBERNADOR - Facultades La facultad para expedir la reglamentación fiscal del departamento, corresponde a las Asambleas Departamentales. El Gobernador al expedir con carácter provisional el estatuto fiscal para la administración del Departamento, a través del Decreto acusado, obró en consecuencia con su atribución de dirigir la acción administrativa en el departamento y en armonía con los presupuestos fácticos de la disposición contenida en el artículo 100 del Decreto 1222 de 1986.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., catorce (14) de Agosto de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1976

Actor: JOSE JESUS LAVERDE OSPINA

Demandado: GOBERNACION DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Referencia: RECURSO DE APELACION Procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, de fecha 17 de febrero de 1992.

ANTECEDENTES El señor José Jesús Laverde Ospina, en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad, demandó ante el Tribunal Administrativo del Quindío la nulidad del Decreto No. 082 de 27 de febrero de 1991, expedido por el Gobernador del dicho departamento, "por medio del cual se adopta un estatuto fiscal provisional para la administración departamental del Quindío".

Los HECHOS en que se fundamenta la acción son, en síntesis los siguientes: La Asamblea del Departamento expidió la Ordenanza de 23 de octubre de 1990 por medio de la cual derogó en todas sus partes el Decreto Departamental con fuerza Ordenanzal No. 0601 de 13 de septiembre de 1989 que contenía un Código Fiscal para el Departamento. La Ordenanza antes comentada, fue motivo de acusación ante el Tribunal Administrativo del Quindío por considerar que no era facultad de la Asamblea del Departamento el que derogara el Código existente sin que se expidiera otro en lugar del derogado. El citado Tribunal, ante tal acusación hecha por el Ejecutivo Departamental, se pronunció el 7 de febrero de 1991 en el proceso 2449, manifestando que es facultad de la Asamblea el derogar las ordenanzas y que en ningún momento está sujeta para expedir otras de igual materia. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION El actor estima como violadas las siguientes normas: Artículo 62, numerales 5o. y 15 del Decreto 1222 de 1986. Artículo 14 de la Ley 153 de 1887. Artículo 194, numeral 1º de la Constitución Nacional de 1886. Artículo 31 del Decreto 1221 de 1986, 282 del C. de Régimen Departamental. Al desarrollar el concepto de violación el actor expresa, en esencia, lo siguiente: Las facultades y funciones del Gobernador, condensadas en los artículos 89 al 102 del Decreto Ley 1222 de 1986, no le dan a este mandatario la atribución para expedir el Código Fiscal del Departamento, porque ésta facultad radica en cabeza

de la Asamblea Departamental. El Consejo de Estado, en sentencia de 26 de marzo de 1963, t. LXVI, núms. 401402, pág. 387, ha dicho: "Ciertamente... no hay un precepto que de manera explícita les otorgue la atribución concreta para expedir el Código de la materia, pero del espíritu general de las reglas constitucionales y legales se infiere que a las Asambleas corresponde dictar esa clase de estatutos, apreciación que cobra mayor fuerza si se considera que no existe ordenamiento alguno que directa o indirectamente conceda poderes similares a los gobernadores o a cualquier otra persona administrativa del orden departamental. Por consiguiente, es forzoso aceptar que la función de expedir los reglamentos fiscales pertenece a las asambleas departamentales. "La Constitución señala a las asambleas su propia esfera de competencia de la misma manera que fija la que corresponde a los gobernadores. Aquellas y éstos tienen la obligación de actuar dentro de esos límites y de ejercitar la totalidad de sus atribuciones, sin rehuir la responsabilidad que generen sus actos y omisiones". También existe quebranto del artículo 14 de la Ley 153 de 1887, por cuanto el decreto expedido por el Gobierno Departamental es en más de un 99% copia de todos y cada uno de los artículos del anterior Código Fiscal que estuvo vigente en el Departamento del Quindío y fue derogado por la Asamblea Departamental. Igualmente afirma el accionante que con la expedición del acto acusado el Gobernador incurre en exceso y desviación de poder, especialmente cuando por el Decreto demandado deroga las ordenanzas de contenido económico que se

hubieren dictado en favor de la Contraloría General del Departamento y que superan el porcentaje de recursos que la ley le asigna a las Contralorías. También sostiene el demandante que hubo falsa motivación en la expedición del acto acusado toda vez que en el considerando sexto se dice que el Gobierno procede a sancionar y publicar el acto administrativo expedido por la Asamblea Departamental en los apartes no declarados inexequibles por el Tribunal Administrativo del Quindío, cuando lo que se está haciendo es expidiendo un estatuto de orden fiscal para la Administración Departamental.

LA SENTENCIA APELADA.

El Tribunal Administrativo del Quindío puso término a la primera instancia del proceso denegando la pretensión de la demanda. Como fundamento de su decisión, el a - quo arguye, en esencia lo siguiente: Mediante el proyecto de ordenanza de octubre 23 de 1990, la Asamblea del Quindío sometió a la aprobación del ejecutivo departamental la derogatoria del Decreto Departamental 601 del 13 de septiembre de 1989 (Código Fiscal del Departamento) y la concesión de facultades al Contralor General del Departamento para reglamentar lo relativo a la vigencia fiscal. Tramitado el proceso, efectivamente como lo afirma el demandado y como quedó consignado en los considerandos del decreto departamental demandado, este Tribunal en sentencia del 7 de febrero de 1991 declaró exequible el artículo que derogaba el Código Fiscal (Decreto Departamental 601 / 89) e inexequibles los artículos que conferían facultades al Contralor Departamental, sin que a la luz del art. 94 (num.

1. del Decreto 1222 / 86 que establece como atribución del Gobernador "sancionar y promulgar las ordenanzas en forma legal", pueda considerarse FALSA MOTIVACION, ya que sancionar y publicar en debida forma la parte declarada inexequible por el Tribunal Administrativo era precisamente una de sus funciones como Gobernador y la causa inmediata de que el Departamento, se hubiera quedado sin Código Fiscal, por lo cual no prospera dicho cargo contra el decreto departamental demandado.

En cuanto a la presunta violación de los numerales 5o. y 15 del artículo 62 del Decreto Ley 1222 de 1986, es cierto que a través de estas normas se le atribuyen a las Asambleas las funciones de administrar los bienes del departamento, fiscalizar las rentas y gastos y arreglar todo lo relativo a la organización, manejo e inversión de sus rentas, norma de la cual se puede concluir, en primer término, de que la facultad para dictar un Código Fiscal radica en la Asamblea, en forma ordinaria, pero como en el mismo Decreto hay normas que parecen modificar tal conclusión, es necesario analizar tales disposiciones, teniendo en cuenta que de acuerdo con el artículo 5o. de la Ley 57 de 1887, la disposición consignada en artículo posterior se preferirá a la anterior. El artículo 94 - 2 del Decreto 1222 de 1986 prescribe que el Gobernador como jefe del Ejecutivo Departamental deberá, "...Dirigir la acción administrativa en el departamento nombrando y separando sus agentes, reformando o revocando los actos de éstos, y dictando las providencias necesarias en todos los ramos de la administración", norma que está

estableciendo una competencia general para el Gobernador en cuestiones administrativas, la que en todo caso debe ser ejercida dentro de los términos del artículo 100 del citado Decreto 1222 de 1986, el cual faculta a los Gobernadores para dictar las providencias necesarias para asegurar la continuidad de los servicios públicos departamentales, hasta cuando el estatuto respectivo sea dictado, que fue precisamente lo que hizo el Gobernador del Departamento del Quindío al dictar el Decreto 082 de 1991, en cuyo texto aclara que él mismo es provisional, por lo cual no prospera el cargo de incompetencia. Con relación a la pretensa infracción del artículo 14 de la Ley 153 de 1887, el aquo estima que aún cuando sea cierto que el decreto acusado reproduce el 99% de las normas que conformaban el Código Fiscal del Departamento, derogado por la ordenanza de 23 de octubre de 1990 no se encuentra que este hecho constituya violación de la norma citada, porque reproducir artículos no constituye una mera referencia a la norma derogada, y la derogación del anterior Código Fiscal Departamental obedeció a un pretendido cambio, no precisamente a una declaratoria de ilegalidad o inconstitucionalidad. En lo referente a la violación del artículo 31 del Decreto 1221 de 1986 - artículo 282 del Código de Régimen Departamental - , éste establece como una de las funciones de las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales " ... Aprobar el presupuesto anual del respectivo organismo...”, norma que es reproducida por el artículo 125 del Decreto 082 de 1991, demandado, circunstancia que antes que constituir violación de

aquella norma, trata de encarecer su cumplimiento. En lo que respecta al posible quebranto del numeral primero del artículo 194 de la Constitución Nacional, vigente en aquel momento, advierte el Tribunal que por no ser esta norma susceptible de violación directa, sino indirecta, habría sido necesario que el actor hubiera probado que efectivamente el Gobernador violó algún derecho u orden del gobierno u ordenanza de la Asamblea y como tal cosa no ocurrió, no prospera el cargo. En cuanto a que el decreto acusado debe ser anulado por haberse dictado con exceso y desviación de poder por no haber derogado ordenanzas de contenido económico que se hubieran dictado en favor de la Contraloría General del Departamento, el a - quo con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado que cita y transcribe (Sentencia 210 de 31 de agosto de 1988, Sección Segunda, Consejera Ponente, Dra. Clara Forero de Castro), sostiene que si el artículo 245 del Decreto 1222 de 1986 ordena que las partidas anuales para gastos totales de las Contralorías Departamentales no podrán exceder en ningún caso y para cada Departamento el 2% de sus respectivos presupuestos, y el actor considera que reproducir en el decreto demandado tal norma constituye desviación de poder, debió no sólo explicar por qué, sino aportar las pruebas pertinentes para demostrar que al incluirse tal norma se buscaba un fin distinto u oculto, aspecto que no sucedió. FUNDAMENTOS DE LA APELACION El actor sostiene como fundamentos del recurso, que el Gobernador del Departamento desbordó sus facultades constitucionales y legales al expedir el

decreto demandado por carecer de competencia para dictar el reglamento, ya que es función exclusiva de la Asamblea Departamental, la que en ningún momento es delegable en el Gobernador. Tampoco, afirma el apelante, se encuentra asidero legal o constitucional para que el Ejecutivo le reste facultades a las Juntas Directivas de los institutos descentralizados del orden departamental. TRAMITE DEL RECURSO Admitido el recurso, se corrió traslado a las partes y a la señora Agente del Ministerio Público, por el término legal, para alegar de conclusión, sin que ninguna de ellas hiciera manifestación alguna. CONSIDERACIONES DE LA SALA El aspecto cardinal de la controversia ha consistido en dilucidar si el Gobernador del Quindío era o no competente para dictar el estatuto fiscal del Departamento. Como ha quedado visto, el Tribunal admitió y decidió que la expedición es válida en razón a la carencia de uno sobre la materia, pero desde luego, con carácter provisional, como en efecto fue dictado por aquella autoridad a través del Decreto 082 de 1991, sin que con tal determinación se infringiera el artículo 62 del Código de Régimen Departamental en sus numerales 5 y 15, como lo pretendió el actor. Esta decisión ha sido motivo principal de la discrepancia por parte del demandante quien insiste a través de su escrito de apelación en sostener que el Gobernador no tenía ni tiene competencia para dictar la reglamentación fiscal, dado que esa es facultad exclusiva de las asambleas departamentales. La Sala entiende, y el Tribunal así lo consignó, que la facultad para expedir la

reglamentación fiscal del departamento, según las normas arriba aludidas, que guardan concordancia con el ordinal 11 del artículo 187 de la Constitución de 1886, ahora con el mismo numeral del artículo 300 de la Carta de 1991, y la jurisprudencia de esta Corporación, como es la citada y pretranscrita por el demandante en su libelo inicial, corresponde a las Asambleas Departamentales. El Tribunal, sin embargo, estimó con buen tino interpretativo, que correspondiéndole al Gobernador dirigir la acción administrativa del Departamento dictando las providencias necesarias en todos. los ramos de la administración (artículo 94 - 2 del Decreto 1222 de 1986) y estando facultado por el artículo 100 ibídem para expedir los actos necesarios para asegurar la continuidad de los servicios públicos departamentales, hasta cuando el estatuto respectivo sea dictado, ante la ausencia de un código que regulara la organización, administración, disposición, control y fiscalización del tesoro y de la hacienda pública del Departamento, así como también las normas sobre fiscalización de la ejecución presupuestal de los municipios que no tengan su propia Contraloría, de acuerdo con la ley, decidió denegar la pretensión del actor al considerar que en tales circunstancias no se infringían los numerales 5 y 15 del artículo 62 del Decreto 1222 de 1986. Entendiendo, además, que la hacienda pública es, como lo ha concebido la doctrina, el conjunto de bienes materiales de que disponen los que gobiernan las entidades políticas, para atender a la satisfacción de las necesidades colectivas, o

mejor, si se quiere, destinados exclusivamente a la satisfacción de los fines del servicio público, y teniendo en cuenta que, como está acreditado en el plenario, el Decreto con fuerza ordenanza No. 0601 de 1989 que contenía el Estatuto Fiscal del Quindío fue derogado por la Asamblea de este departamento, derogatoria que fue declarada exequible por el respectivo Tribunal Administrativo, quedando dicha entidad territorial huérfana de una regulación sobre el particular mencionado, estima la Sala que el Gobernador al expedir con carácter provisional el estatuto fiscal para la administración del Departamento, a través del Decreto 082 de 27 de febrero de 1991, obró en consecuencia con su atribución de dirigir la acción administrativa en el departamento y en armonía con los presupuestos fácticos de la disposición contenida en el artículo 100 del Decreto 1222 de 1986. La invocación del artículo 100 del Código de Régimen Departamental, entre otras normas, como fundamento para expedir el Código Fiscal para la Administración del Departamento; la consideración "Décima" del Decreto acusado que reza "Que la Constitución Nacional y la ley son perentorias al atribuir al Gobernador las facultades de: ' ... dirigir la acción administrativa en el Departamento... dictando las providencias necesarias en todos los ramos de la administración...’,’... Expedir reglamentos y dictar órdenes para la buena marcha de las oficinas administrativas...', y asegurar la continuidad en la marcha de los servicios que carezcan de disposiciones que los regulen, hasta cuando éstas sean dictadas por las autoridades competentes"; y la decisión de "Adoptar en forma provisional,

hasta cuando la Honorable Asamblea del Quindío expida un estatuto fiscal, el siguiente Código Fiscal para la Administración Departamental", son claras muestras que el Gobernador no desconoce a través del acto demandado que la competencia para expedir esta clase de estatutos corresponde normal y ordinariamente a las asambleas departamentales. Pero es igualmente claro conforme al texto del artículo 100 citado, la competencia provisional del Gobernador, en orden a garantizar la prestación de los servicios públicos a cargo de la administración departamental, evitando así una parálisis en la atención obligada de estos, y de manera especial conjurando las dificultades y peligros en la aplicación del gasto público, de inevitable ejecución para lograr los cometidos propios de la administración enderezados a asegurar la prestación de los mencionados servicios, ante la inexistencia a la sazón de un estatuto de tal naturaleza. En este aspecto de la competencia, la apelación no prospera. El segundo punto de la apelación alude a que el Decreto 082 de 1991, demandado, quebrantó el artículo 282 del Código de Régimen Departamental que establece como una de las funciones de las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos "Aprobar el presupuesto anual del respectivo organismo". A este respecto el Tribunal adujo en su fallo que tal disposición se reproduce en el artículo 125 del Código Fiscal, donde se advierte que antes que violar aquélla, se encarece su cumplimiento. En efecto, observa la Sala que el texto de dicha disposición confirma el aserto del a - quo. Dice así la mencionada disposición acusada:

"Artículo 125. PRESUPUESTO DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS. El presupuesto de los establecimientos públicos hará parte del presupuesto general del Departamento en acatamiento a lo dispuesto por la Ley 38 de 1989 y de acuerdo con la disposición transitoria del Capítulo XVI de este estatuto. Para el proceso de presupuestación del año 1989, deberán anexarse, debidamente aprobados por las Juntas Directivas o Consejo Superior correspondientes, sin perjuicio de las apropiaciones o trámites especiales que otras disposiciones exijan para ellos. "Para la validez de estos presupuestos, deben ser presentados únicamente por el Gobierno Departamental ante la Asamblea y ser tramitados y expedidos por esta Corporación en los mismos términos y condiciones del Presupuesto del Departamento". La referencia que a la Ley 38 de 1989 allí se hace, se adecua a lo que ésta precisamente prescribe en su artículo 94 al ordenar que las entidades territoriales de los órdenes departamentales, intendencias, comisarías, distrital y municipal, en la expedición de sus códigos fiscales o estatutos presupuestales, deberán seguir principios análogos a los contenidos en dicha Ley. Tampoco, pues, en este sentido adquiere vocación de prosperidad la apelación interpuesta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 13 de agosto de 1992.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO