CE-SEC1-EXP1992-N1988

ORDENANZA DE FACULTADES / SUSPENSION PROVISIONALImprocedencia El hecho mismo de que el término "precisas" contenido en la norma constitucional (artículo 187 - 10 de la anterior Constitución) con base en la cual el Tribunal dispuso la prosperidad de la medida apelada haya sido, desde épocas inveteradas, objeto de profundos análisis por parte de doctrinales y de la jurisprudencia, indica, a las claras, que no es posible deducir su violación, y menos en forma flagrante, con el exclusivo elemento de juicio que puede aportar un diccionario, no obstante que este sea el de la Real Academia de la Lengua. Será necesario recorrer todas las etapas que disponen las normas por las cuales se rige el procedimiento ordinario de lo contencioso administrativo para que en la sentencia se defina con absoluta certeza jurídica este aspecto de la controversia. REVOCA LA SUSPENSION PROVISIONAL del artículo 31 de la Ordenanza No. 16 de 26 de diciembre de 1990, expedida por la Asamblea del Departamento del Atlántico y del Decreto Ordenanzal No. 000498 de 20 de diciembre de 1991, expedido por el Gobernador del Atlántico decretada por el Tribunal Administrativo del Atlántico en auto de febrero 19 de 1992.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: 1988

Actor: CAMILO MONROY ROMERO

Demandado: ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO Referencia: RECURSO DE APELACION Procede la Sección Primera a resolver el recurso de apelación interpuesto, a través de apoderado, por el Departamento del Atlántico, contra el auto de 19 de febrero de 1992, proferido por el Tribunal Administrativo de dicho Departamento, en cuanto resolvió suspender provisionalmente los efectos de los actos acusados, es decir del artículo 31 de la Ordenanza No. 16 de 26 de diciembre de 1990 y del Decreto Ordenanzal No. 000498 de 20 de diciembre de 1991, expedidos por la Asamblea y por el Gobernador de la citada entidad territorial, respectivamente.

I. - LOS ACTOS ACUSADOS El artículo 31 de la Ordenanza No. 16 de 26 de diciembre de 1990, expedida por la Asamblea del Departamento del Atlántico, "Por la cual se fijan normas sobre organización y funcionamiento de la Administración Pública Departamental",

expresa: "ARTICULO TREINTA Y UNO: DEL SUBSECTOR OFICIAL DEL SECTOR SALUD DEL DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO. "En desarrollo de lo ordenado en el literal b) Art. 6 y en el artículo 11 de la Ley 10 de 1990, sobre responsabilidades de los departamentos en la prestación del servicio público de salud y en las funciones de la Dirección Seccional del Sistema de Salud, concédese d (sic) facultades extraordinarias por el término de 12 meses al señor Gobernador del Atlántico con el objeto de reestructurar el subsector oficial del sector Salud en el departamento conforme a las modalidades

consagradas en la citada Ley. Cuando esta, la Ley 10 de 1990, entre en vigencia efectivamente" (sic) (fl. 12 Cdno. 1). Mediante el segundo de los actos acusados, el Decreto Ordenanzal No. 000498 de 20 de diciembre de 1991, expedido por el Gobernador del Departamento del Atlántico, "Por el cual se reestructura la Beneficencia del Atlántico y la Lotería de Beneficencia del Atlántico", el cual, por lo extenso de su texto que consta de 20 artículos, la Sala se abstiene de transcribir, se dispuso en términos generales, la reestructuración de la Beneficencia y de la Lotería del Atlántico"... en uso de sus facultades constitucionales, legales y, en especial, en uso de las facultades concedidas por la Ordenanza No. 16 de Diciembre 26 de 1990" (sic) (fls. 14 a 19 Cdno. No. 1).

II. - LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL La parte actora considera que los actos acusados violan ostensiblemente el artículo 187 - 10 de la Carta Política de 1886, vigente al momento de su expedición, los artículos 6o. y 300 - 9 de la Constitución Política de 1991, el parágrafo del artículo 4o. de la Ley 10 de 1990 y el artículo 282, literal d) del Decreto ley 1222 de 1986, por las razones que, en forma resumida, se expresan a

continuación (fls. 22 y 23 a 25 Cdno, No. 1): 1. - Violación de los artículos 187 - 10 de la Constitución Política de 1886 y 300

• 9 de la Carta de 1991, pues si bien las facultades que el artículo 187 - 6 de la derogada Constitución conferían a las Asambleas Departamentales para crear, modificar, fusionar o suspender establecimientos públicos, como la Beneficencia del Atlántico, podían ser objeto de la concesión de facultades extraordinarias en favor de los Gobernadores, las normas que se consideran transgredidas "... señalan como requisito de las facultades extraordinarias que sean "precisas " las funciones que se transfieren temporalmente al Gobernador "(subrayas del actor).

De la definición que del término "precisa" contiene la última edición del Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua se concluye, sin mucho esfuerzo, que las facultades extraordinarias conferidas por la Asamblea "... no son exactas ni determinadas, pues se emplea genéricamente el vocablo reestructurar, que, según el mismo diccionario, significa 'modificar la estructura de una empresa, proyecto, organización"'. Del hecho de la inconstitucionalidad del artículo 31 de la Ordenanza No. 16 de 1990 se desprende que también lo es el Decreto Ordenanzal No. 000498 de 1991, pues mediante el primero de ellos no se transfirieron, en forma exacta y determinada, facultades para dictar normas sobre los aspectos que regula el segundo. Además, de lo anterior, no existe Ordenanza alguna que haya establecido el que la Beneficencia del Atlántico pertenece al Subsector Oficial del Sector Salud del Departamento. 2. - Violación del parágrafo del artículo 4o. de la Ley 10 de 1990, pues aún cuando en gracia de discusión se aceptare que la Beneficencia del Atlántico

pertenece al Subsector Oficial del Sector Salud del Departamento, la mencionada norma determina que las entidades descentralizadas que prestan servicio de salud se sujetan al acto de su creación y se seguirán rigiendo plenamente por las normas propias que les sean aplicables. 3. - Violación del artículo 282, literal d) del Decreto Ley 1222 de 1986, pues mientras en esta norma se señala como atribución exclusiva de la Junta Directiva de las Beneficencias la determinación de su organización interna, mediante la creación de dependencias o unidades administrativas a que hubiere lugar, y el señalamiento de sus funciones, los artículos 11 y 17 del segundo de los actos acusados crean un control administrativo, el cargo de Auditor Interno y la forma de nombrarlo y removerlo, y fijan la planta de personal de dicha institución. 4. - Violación del artículo 6o. de la Constitución Política de 1991, por extralimitación de funciones, como consecuencia de las violaciones normativas que ya se reseñaron.

III. - LA PROVIDENCIA MATERIA DEL RECURSO Las razones que asistieron al Tribunal del Atlántico para decretar la medida de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados son, en síntesis, las

siguientes (fls. 35 a 42 Cdno. No. 1): Del estudio de los cargos formulados en sustento de la medida, se considera que "... le asiste razón al demandante, porque es evidente que la Asamblea no precisó las funciones que confirió al Gobernador del Departamento en el artículo 31 de la Ordenanza impugnada". Las facultades que mediante la ordenanza acusada se otorgaron al Gobernador

para, reestructurar" el Subsector Oficial del Sector Salud en el Departamento de ningún modo puede entenderse como: 'exacto', 'fijo', 'determinado', que es el significado del vocablo 'preciso', según el diccionario citado por el accionante". En uso de tal atribución genérica, contrariamente a las "precisas" que dispone el artículo 187 - 10 de la Constitución Política de 1886, se expidió el Decreto Ordenanzal, también acusado, el cual "... refleja claramente el uso de una facultad muy amplia, como se desprende del extenso contenido de su articulado". Además, el Ejecutivo Departamental, al ejercitar la facultad de reestructurar el Subsector Oficial del Sector Salud, profirió el Decreto Ordenanzal que lleva por título: "Por el cual se reestructura la Beneficencia del Atlántico y la Lotería de Beneficencia del Atlántico", lo que resalta aún más la necesidad de precisión que requería la norma que confirió tales facultades. Por último, "Es de advertirse que al darse la transgresión ostensible por parte del Art. 31 de la Ordenanza incriminada, también resulta violatorio, por obvias razones, el decreto ordenanzas expedido para ejercitar las facultades extraordinarias otorgadas".

IV. - LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO La jurisprudencia y la doctrina nacionales han precisado las características del contenido y del alcance que, de acuerdo con la Constitución, debe reunir la "ley de facultades", las cuales, de acuerdo con lo expuesto por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 9 de agosto de 1944, que en lo pertinente se transcribe, y

aplicadas al caso controvertido dan como resultado las siguientes conclusiones: Contrariamente a las consideraciones hechas por el Tribunal en el auto recurrido, el artículo 31 de la Ordenanza acusada sí precisa la facultad que la Asamblea traslada al Gobernador para reestructurar el área del Subsector Oficial del Sector Salud en el Departamento, facultad ésta atribuida a dicho organismo colegiado por el numeral 5 del artículo 187 de la Constitución Política. El Tribunal, haciendo eco de la infundada afirmación del actor, y demostrando con ello un desconocimiento e ignorancia del artículo 5 de la Ley 10 de 1990, afirma que "... no existe acto Ordenanzal que haya establecido que la Beneficencia pertenece al Subsector Oficial del Sector Salud...". Además, en fallo de la Corte Suprema de Justicia de 18 de noviembre de 1991, recaído en el proceso de inexequibilidad contra el Decreto 1492 de 1990 "...concluyó indicando que el Sector Salud estaba integrado por tres (3) tipos de entidades: Administradoras: Servicios y Departamentos Administrativos de Salud.

Prestadoras: como los hospitales y beneficencias. Captadoras: como las loterías de beneficencia".

De otra parte "... con respecto de la LOTERIA DE BENEFICENCIA DEL ATLANTICO, también existe norma que determina su naturaleza. El Decreto No. 49 de 1953 al reconocerle personaría a la JUNTA DE BENEFICENCIA DEL ATLANTICO, determinó en su Art. 6 que 'a partir del lo de Marzo del corriente año, la Lotería de Beneficencia del Atlántico pasará a ser dependencia de la Junta de Beneficencia...'. Ello explica además, porqué al reestructurar la Beneficencia

se tocó igualmente la Lotería". De lo anterior se tiene, considera el recurrente, que el Tribunal, partiendo de la equivocada base de que el Subsector Salud no se encuentra definido, afirmó que tal hecho resaltaba más la necesidad de precisar las facultades que mediante la Ordenanza acusada se otorgaban al Ejecutivo. Por último, los parámetros y el marco para el ejercicio de las facultades se encuentran dados por la ley 10 de 1990, que ordena a la nación, a los Departamentos y a los Municipios adecuar su estructura de prestación de servicios de salud para ajustarse a lo allí dispuesto, de lo cual resulta que en el artículo 31 de la Ordenanza demandada "... no sólo se precisa la materia sino que además se dan las pautas dentro de las cuales se debe hacer ejercicio de esas atribuciones y el objetivo que se persigue con la reestructuración. Mas precisión requería que la Asamblea se ocupara de hacerlo directamente".

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA La decisión que habrá de adoptar esta Sala frente al recurso de apelación interpuesto, se contrae a definir si el artículo 31 de la Ordenanza No. 16 de 26 de diciembre de 1990, expedida por la Asamblea Departamental del Atlántico, infringe en forma manifiesta la norma contenida en el numeral 10) artículo 187 de la derogada Constitución Política, tal como lo consideró el a - quo como fundamento de la providencia impugnada o, por el contrario, al no ser posible determinar la existencia del requisito, que para la procedencia de la medida precautelativa decretada contempla el numeral 2) del artículo 152 del C.C.A., la posible infracción de la señalada norma constitucional sólo sería susceptible de

ser analizada en la sentencia que defina el proceso. Hecha la anterior precisión, la Sala observa que, en suma, el fundamento de la providencia apelada reposa en que la Asamblea del Atlántico, al haber concedido facultades extraordinarias al Gobernador "... con el objeto de reestructurar el Subsector Oficial del Sector Salud en el Departamento...", no precisó, tal como lo exige el artículo 187 - 10 de la Constitución Política de 1886, las funciones que tal ente administrativo delegaba, pues, en su criterio, el término "precisas" que contiene esta norma Constitucional significan exactas, fijas, determinadas, de acuerdo con la definición que del vocablo " Precisa", " Preciso ", trae el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, y se oponen a la atribución genérica conferida, tan amplia, como se demuestra con la extensión del texto y del encabezamiento del Decreto Ordenanzal, también acusado. Ahora bien, la Sala, previa utilización del tradicional sistema de la doble columna para verificar si existe o no por parte del acto acusado manifiesta infracción del artículo 187 - 10 de la anterior Constitución Política, llega a la indefectible conclusión acerca de que habrá de procederse a la revocatoria de la providencia impugnada, toda vez que al no evidenciarse la ostensible violación de la norma que le sirvió de fundamento, la presunción de legalidad que ampara a todo acto administrativo, como los que se analizan, no se ha destruido temporalmente en esta etapa procesal, que es, precisamente, el fin esencial de la medida de suspensión provisional de sus efectos.

En efecto, la Sala considera que el hecho mismo de que el término "precisas" contenido en la norma Constitucional con base en la cual el Tribunal dispuso la prosperidad de la medida apelada haya sido, desde épocas inveteradas, objeto de profundos análisis por parte de doctrinantes y de la jurisprudencia, indica, a las claras, que no es posible deducir su violación, y menos en forma flagrante, con el exclusivo elemento de juicio que puede aportar un diccionario, no obstante que éste sea el de la Real Academia de la Lengua Española. Sobre este aspecto, además de la sentencia que de la Corte Suprema de Justicia cita el apoderado de la parte demandada, bien vale la pena traer a colación, en lo pertinente, los comentarios hechos por el jurista Tulio Enrique Tascón al ordinal 9o. del artículo 69 de la Constitución Política (1936), sobre la "precisión" que deben tener las facultades extraordinarias que el Congreso podía conferir al Presidente de la República: "3a. Que las facultades sean precisas, es decir que determinen la materia sobre que versan. Así, no podría concederse facultades al Presidente de la República para que haga cuanto juzgue conveniente a los intereses del país o para que en general ejerza las atribuciones que corresponden al Congreso, etc. Mas la precisión exigida no debe entenderse que llegue hasta determinar la autorización especial que se confiere, como sería exigir, por ejemplo, - que se dijera que para que celebre tal o cual contrato o dicte tal o cual medida, como algunos lo han pretendido, pues ya éstas serían autorizaciones especiales, que el Congreso puede conferir al Poder Ejecutivo ordinariamente y para las cuales no son

menester facultades extraordinarias" (Tascón, Tulio Enrique. Derecho Constitucional Colombiano - Comentarios a la constitución Nacional Editorial la Gran Colombia, Tercera Edición, 1944, pág. 161). Como consecuencia de lo expuesto, y de la decisión que habrá de adaptarse en esta providencia, será necesario recorrer todas las etapas que disponen las normas por las cuales se rige el procedimiento ordinario de lo contencioso administrativo, para que en la sentencia se defina con absoluta seguridad jurídica este aspecto de controversia. En virtud de las consideraciones que anteceden, la Sección Primera del Consejo de Estado, RESUELVE: 1. - REVOCASE el ordinal 7o. del auto de 19 de febrero de 1992, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual se decretó la suspensión provisional del artículo 31 de la Ordenanza No. 16 de 26 de diciembre de 1990, expedida por la Asamblea del Departamento del mismo nombre, y del Decreto Ordenanzal No. 000498 de diciembre de 1991, expedido por el Gobernador del Atlántico. 2o. - En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y dos.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO

ORDENANZA DE FACULTADES / SUSPENSION PROVISIONAL / (Salvamento de voto) La imprecisión y vaguedad del término "reestructurar", contenido en el artículo 31 del acto demandado, se hace más evidente si se tiene en cuenta que el ordinal 5o. del artículo 187 de la C. N. de 1886, cuando faculta a las Asambleas para determinar la estructura de la Administración Departamental, señala como atribuciones diferentes a ésta - de estructurar - , las de fijar "las funciones de las diferentes dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo". El análisis precedente hace notorio el choque frontal del artículo demandado con el artículo 187 ordinal 10 de la Constitución de 1886, y justifica, a mi juicio, la suspensión provisional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Salvamento de Voto: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1988

Actor: CAMILO MONROY ROMERO Demandado: ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO Con todo respeto me aparto de la decisión de la mayoría de la Sala, ya que considero que en el presente asunto ha debido confirmarse el proveído apelado, por las siguientes razones: Postula el artículo 187 ordinal 10o. de la Constitución de 1886, que es atribución de las Asambleas, por medio de ordenanzas: " Autorizar al gobernador para... ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las

asambleas..." (Las subrayas son mías). El aspecto central de la controversia en el caso sub - exámine se contrae a dilucidar qué se entiende por " precisas funciones". En orden a ello, lo primero que habría que acudir es al Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, el cual nos trae, entre otras acepciones, la siguiente de la palabra precisa: fija, exacta, cierta, determinada. Con mucha identidad con el anterior significado la Corte Suprema de Justicia en el fallo de 26 de septiembre de 1933, citado por el recurrente en su escrito sustentatorio de la alzada, dice: “Extensos razonamientos hacen los demandantes para demostrar que el término precisas no tiene en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución, la significación de indispensables, necesarias, urgentes, sino la de ser determinadas, específicas, fijas, detalladas las facultades. El contexto general de la disposición no deja duda alguna de ser esta última la verdadera acepción en que está empleado en el numeral 12 dicho vocablo, y en tal sentido ha sido siempre interpretado por la Corte el referido texto constitucional... El desiderium en la materia es el de que las facultades sean enumeradas y pormenorizadas, hasta una verdadera individualización, como garantía de los derechos ciudadanos, y para evitar la arbitrariedad en que puede incurrir el ejecutivo al hacer uso de autorizaciones vagas o que no estén suficientemente determinadas... “(las subrayas son mías). En igual sentido el profesor Tulio Enrique Tascón, en el aparte citado en la decisión de la mayoría, razona así: "...Que las facultades sean precisas, es decir que determinen la materia sobre que

versan..." (Las subrayas son mías). Si de acuerdo con lo antes enunciado " precisas funciones" se entienden las que son determinadas, especificadas o detalladas por la Asamblea, veamos si el artículo 31 de la Ordenanza No. 16 de 26 de diciembre de 1990 acusado contiene tal determinación, fijación o especificación. Dicho artículo dispone, en lo pertinente: "...concédese facultades extraordinarias por el término de 12 meses al señor Gobernador del Atlántico con el objeto de reestructurar el subsector oficial del sector salud en el departamento conforme a las modalidades consagradas en la citada ley..." (Las subrayas son mías). Podrá predicarse que el vocablo " reestructurar", que significa modificar la estructura de una entidad, determinada, especifica o detallada las facultades. La respuesta tiene que ser obviamente negativa. La imprecisión y vaguedad del término se hace más evidente si se tiene en cuenta que el ordinal 5o. del mismo artículo 187, cuando faculta a las Asambleas para determinar la estructura de la Administración Departamental, señala como atribuciones diferentes a ésta - de estructurar - las de fijar " las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo". El análisis precedente hace notorio el choque frontal del artículo 31 de la Ordenanza con el artículo 187 ordinal 10o. de la Constitución de 1886 y justifica, a mi juicio, el decreto de suspensión provisional, como en efecto lo hizo el Tribunal a - quo en el proveído que se revoca. La violación expuesta se comunica al Decreto Ordenanzal No. 000498 de 1991,

también demandado, pues en éste, al ejercitar las imprecisas facultades, el Gobernador del Atlántico para reestructurar la Beneficencia y la Lotería del Atlántico se arrogó diferentes atribuciones de '.a Asamblea. Fue así como en su articulado señaló: la naturaleza jurídica y objeto social de la Beneficencia del Atlántico(artículos 1o y 2o.); su patrimonio (artículo 3o);su dirección, composición de su Junta Directiva y fecha de sesiones de ésta ( artículos 4o a 8o); funciones de la Junta Directiva y de la Gerente ( artículos 9o y 10o); normas sobre control administrativo, fiscal, de inspección y vigilancia (artículos 11 a 13); naturaleza del vínculo y régimen aplicable a sus servidores (artículos 14 a 16); fijación de La planta de personal (artículos 7); normas sobre afiliación de sus empleados para efectos del pago de cesantías y prestaciones sociales y sobre constitución de un Fondo de Cesantías y Pensiones ( artículos 8); y facultades al Gobernador para llevar a cabo operaciones presupuestases (artículo 19). Las funciones antes mencionadas ponen de presente que el Decreto Ordenanzal desbordó las facultades extraordinarias que ejercita, quebrantando así en forma ostensible el artículo 187 ordinal 10o. de la Constitución de 1886, consideración que daba mérito también para suspenderlo provisionalmente. En conclusión, no se justifica, a mi juicio, recorrer todas las etapas del procedimiento ordinario contencioso administrativo para advertir la violación alegada por el actor, pues ésta aparece notoria ab initio del proceso. Atentamente,

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ