ce-SEC1-EXP1992-N1996

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEPARTAMENTALES - Directivos / INTRA DEPARTAMENTAL / GOBERNADOR - Facultades Como de acuerdo con el artículo 182 de la Constitución de 1886 "los departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establece la Constitución", como la atribución 2a de¡ artículo 194 de la misma Carta establecía que corresponde al Gobernador "dirigir la acción administrativa en el departamento, nombrando y separando sus agentes" y como de acuerdo con el artículo 286 del C.R.D. "los gerentes o directores de los establecimientos públicos ... son agentes del gobernador, de su libre nombramiento y remoción", para la Sala no hay duda de que la parte de la norma acusada, contenida en una ordenanza departamental, viola las normas constitucionales y legales acabadas de citar, en cuanto desconoce la facultad de libre nombramiento y remoción del director de un establecimiento público del orden departamental por parte del gobernador, otorgando la facultad nominadora a una autoridad del orden nacional como es el Director General del INTRA. DECLARA LA NULIDAD de la expresión "éste será nombrado por el Director General del INTRA de terna solicitada al Gobernador del Departamento" contenida en el articulo 11 de la Ordenanza No. 018 de 23 de junio de 1988, expedida por la Asamblea del Departamento del Meta. DEMANDA - Requisitos / COPIA DEL ACTO / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL Obrando en el expediente copia íntegra y auténtica de la ordenanza contentivo del

acto acusado, no había lugar a que el tribunal, aplicando un excesivo rigorismo y exégesis de normas procedimentales, acudiese al fácil expediente de declararse inhibido para fallar de fondo del asunto sometido a su consideración, pasando con ello por alto los principios y normas constitucionales y legales que consagran el derecho de todo ciudadano a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la Ley y la prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 1996

Actor: ALBERTO HOYOS CASTAÑO Demandado: ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTO DEL META La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 13 de marzo de 1992.

I. ANTECEDENTES a. - El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda El ciudadano Alberto Hoyos Castaño, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo del Meta la

declaratoria de nulidad parcial del artículo 11 de la Ordenanza No. 0 1 8 de 23 de junio de 1988, expedida por la Asamblea de dicho Departamento y por la cual se

creó el Instituto Departamental de Tránsito y Transportes del Meta. b. El acto acusado A continuación se transcribe el artículo 11 de la mencionada Ordenanza, subrayando en él la expresión cuya declaratoria de nulidad se solicita. "Artículo 11. - El Instituto tendrá un Director General, quien será representante legal de la entidad y su primera autoridad ejecutiva, responsable del funcionamiento y eficaz desarrollo de sus objetivos; éste será nombrado por el Director General del INTPA de terna solicitada al Gobernador del Departamento". b. - Los hechos de la demanda Los hechos que la parte actora cita como fundamento de sus pretensiones se pueden resumir así (Fls. 9 y 10). El artículo 2o. de la Ordenanza que contiene la norma parcialmente acusada determina que el Instituto Departamental de Tránsito y Transportes del Meta es un Establecimiento Público de dicho orden, con las características especiales que para el efecto señala la ley. La existencia del acto cuya nulidad se solicita ha implicado el que desde la creación de dicho Instituto sólo haya existido un Director, por cuanto quienes han ejercido la Dirección General del INTRA jamás han solicitado al gobernador tema para hacer un nuevo nombramiento cuando se efectúan los de secretario del Despacho y / o directores o gerentes de entidades descentralizadas secciónales, atando así al Ejecutivo Departamental a mantener en dicho cargo a una persona que no es su agente, frente a quien tiene la facultad de libre nombramiento y remoción, como lo disponen los artículos 194, atribución segunda, de la Constitución Política de 1886 y el artículo 286 del Decreto 1222 de 1986.

A pesar de que el artículo 285 del citado Decreto determina entre otros aspectos, que los actos de creación de los establecimientos públicos deben señalar los requisitos y calidades que deben reunir sus directores, el acto acusado omite regular tales aspectos, pero, en cambio en los artículos 15 y 16 de la Ordenanza sí se señalan con relación a los cargos de Secretario General y Jefe de la División Técnica y de Vigilancia. c. Las normas presuntamente violadas y el concepto de su violación El actor considera que el acto acusado incurre en violación de las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación, expresadas en la demanda y en su alegato de conclusión, las cuales, para efecto de su posterior análisis, se presentan así (fls. 10 a 13 Cdno. No. 3 y 81 a 83 Cdno. No. I): Primer cargo. - Violación de los artículos 286 del Decreto 1222 de 1986 y 194, atribución segunda, de la Constitución Política de 1886, pues mientras la primera de ellas señala que los directores de los establecimientos públicos del orden departamental son agentes del gobernador, de su libre nombramiento y remoción, y la segunda atribuye a este último la facultad de nombrar y separar libremente a sus agentes, el acto acusado cercena al Gobernador del Meta dicha competencia, para trasladársela arbitrariamente al Director General del INTRA. Segundo cargo. - Violación del artículo 285 del Decreto 1222 de 1986, pues el acto cuya nulidad se solicita omite señalar las calidades y requisitos que debe

tener la persona que se seleccione para ejercer el cargo de Director del Instituto Departamental de Tránsito y Transportes del Meta, como lo señala la norma superior, con lo cual se incurre en un abuso o desviación de poder, pues con dicha omisión se persiguió favorecer a quien ocupa dicho careo "... y a quien ahora lo sigue ocupando,..…(… )..personaje que ha venido detentando todo el poder que ofrece en este país la burocracia a través del clientelismo.....”. d. - Las razones de la defensa A pesar de haber sido debidamente notificada de la demanda, la parte demandada no compareció al proceso (fl. 34 Cdno. No. 3). e. - Los fundamentos de la impugnación Al proceso comparecieron y fueron reconocidos como impugnadores de la demanda los ciudadanos Jorge Pérez Ríos y César Alfonso Salcedo Torres, quienes se oponen a las pretensiones del actor, con base en las razones que a continuación se resumen (fls. 35 a 37 y 38 a 45 Cdno. No. 3): El procedimiento para nombrar los Directores Departamentales de Tránsito se encuentra señalado en los Decretos 2281 de 1955, artículos 5o.; 11 73 de 1966, artículo lo. y 2623 de 1985, artículos 26 - 13 y Ley 53 de 1989, artículo 5o., pues estas normas disponen, en resumen y entre otros aspectos, que los Directores de Tránsito y Transporte de los Departamentos serán nombrados y removidos por el Director del INTRA, de temas pedidas a los Gobernadores. Es por ello que el acto

acusado no incurre en violación alguna de las normas señaladas por el actor, pues no solamente se limitó a consagrar lo dispuesto en disposiciones de superior jerarquía, las cuales, por tratar asuntos especiales, prefieren a las que tengan carácter general (art. 5 de la ley 57 de 1887), sino, además, ha de tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo 325 del Decreto 1222 de 1986, el Gobierno Nacional tiene la facultad de tutelar y controlar las actividades de algunos establecimientos descentralizados del orden departamental. f - La actuación surtida De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 13 de marzo de 1991 se admitió la demanda, se dispuso darle el trámite de rigor y se decretó la medida de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, decisión esta última que, apelada como fue ante esta Corporación, se revocó mediante providencia de 31 de mayo de 1991 (fls. 21 a 33 y 51 a 55 Cdno. No. 3). Por auto visible a fls. 48 y 49 del Cdno. No. 1, se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las solicitadas por la parte actora y por uno de los impugnantes. Mediante proveído de 27 de julio de 1991 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para emitir su concepto de fondo. De este traslado hicieron uso la parte actora y el Agente Fiscal (fls. 78, 79 a 104 y

105 a 107 Cdno. No. 1).

II. - LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Al desatar la controversia planteada, el Tribunal Administrativo del Meta profirió decisión inhibitorio aduciendo”... falta del presupuesto procesal de demanda en debida forma...... con fundamento en las siguientes consideraciones principales

(fls. 109 a 119 Cdno. No. I): En atención a que en el estudio del recurso de apelación contra el auto admisorio de la demanda, en cuanto allí se decretó la suspensión provisional del acto acusado, el Consejo de Estado detectó la ausencia del folio correspondiente a la primera hoja de la Ordenanza No. 0 1 8, en la cual debía encontrarse su encabezamiento y sus artículos 1o. a 10 el Tribunal señala lo siguiente: Como se deduce de la diligencia de notificación de la demanda, el actor aportó un total de veinte (20) folios como anexo de la misma, para los citados efectos, dentro de los cuales se encontraba el folio primero de la Ordenanza No. 018 de

1988. A estos anexos "... fue que recurrió el señor Magistrado sustanciador para proferir al auto admisorio de la demanda y resolver sobre la suspensión provisional que a la postre se decretó".

Considera el Tribunal que si bien el actor acompañó copia integra de dicha Ordenanza para surtir la notificación de la demanda, no ocurrió lo mismo con el mismo anexo al original de tal escrito, pues de la foliación efectuada por la Secretaría se deduce "... que hacía falta una, precisamente la que correspondía..." a su encabezamiento. "No encuentra, en consecuencia la Sala, irregularidades algunas por parte de la

Secretaría, sino por el contrario, el olvido en que incurrió el accionante al no presentar completamente el acto administrativo que sustentaba su impugnación". Con fundamento en lo anterior, el Tribunal considera que no le es posible pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, pues ella adolece del presupuesto procesal de demanda en forma, pues el actor debió haberle anexado copia íntegra del acto acusado, como lo dispone el artículo 137 de C.C.A.......... cuya carga probatoria le incumbe al actor en primer término...... "Podría argüirse que esta inobservancia se subsanó cuando en otra etapa del proceso se anexó, ahí sí completamente, la Ordenanza No. 018 del 23 de junio de 1988, pero como quiera que el artículo 139, con la modificación que se ha hecho, es perentorio al indicar cuándo y de qué forma deben presentarse los anexos, necesariamente ha de concluirse que al haberse subsanado en otra etapa procesal diferente a la señalada por las normas procedimentales contencioso administrativas, no puede ser de recibo por parte del Tribunal".

III. - LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO En la sustentación del recurso de apelación, el recurrente fundamenta su desacuerdo con la sentencia de primera instancia en las siguientes razones (fls. 126 a 129 Cdno. No. I): A pesar de que el fallo recurrido se sustenta en que el actor olvidó acompañar “... el folio de encabezamiento del acto administrativo que en uno de sus artículos atacaba...", el Tribunal admite que en otra etapa del proceso anexó, en forma completa, la Ordenanza No. 018 de 1988.

La afirmación que se hace en la sentencia apelada, en el sentido de que para decidir sobre la admisión de la demanda y sobre la solicitud de suspensión provisional se recurrió a la copia de la demanda y a su anexo, carece de toda lógica y razón, pues tales documentos debían reposar en la Secretaría del Tribunal y no en el Despacho del Magistrado Ponente. Si el Tribunal hubiese observado que con el escrito de demanda no se acompañó copia íntegra del acto acusado "...lo jurídico hubiera sido inadmitir la demanda por falta del presupuesto de que ahora se habla y no ponerse en la incómoda posición de buscar en las copias de la demanda y sus anexos... el primer folio del acto acusado. "Como quiera que se trata de un fenómeno jurídico de falta de presupuestos para fallar, sino del extravío de un folio del acto acusado cuando ya había sido recibida la demanda por el Tribunal y que el acto acusado sí estaba completo en las copias según la manifestación del señor Magistrado Sustanciador que resolvió la admisión y la suspensión provisional, y que además posteriormente se adjuntó para demostrar que sí se había llevado completo, ruego al Honorable Consejo de Estado pronunciarse sobre el fondo de la demanda, a fin de no sacrificar el imperio de la Ley por la omisión del primer folio del acto acusado que en este momento no se puede imputar con seguridad a nadie. "No puede HH. Consejeros sacrificarse el orden jurídico y dejar de someter a la administración pública al imperio de] derecho objetivo, bajo el pretexto de la omisión de un formalismo para llegar a una conclusión tan vaga, en un caso tan

ostensible de violación de la Ley",

V. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Agente de] Ministerio Público ante la Sección Primera de esta Corporación no emitió concepto alguno.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA En atención a que el recurso interpuesto tiende esencialmente a que esta Corporación revoque la sentencia apelada y, como consecuencia de ello, se decida sobre el fondo de la litis, la Sala procede a analizar las razones en las cuales se fundamentó el Tribunal de origen para adoptar su decisión, en los siguientes términos: La sentencia recurrida se sustenta en la consideración de presentarse una ineptitud sustantivo de la demanda, derivada de] hecho consistente en que el actor no acompañó a su demanda copia íntegra del acto acusado, la cual, estima el Tribunal, no puede entenderse subsanada aun cuando "... en otra etapa del proceso se anexó, ahí sí completamente, la Ordenanza No. 018 del 23 de junio de 1988..." Ahora bien, el artículo 207 del C.C.A. dispone, entre otros aspectos, que una vez recibida la demanda y efectuado su reparto, ella deberá ser admitida si “... reúne los requisitos legales...... Es decir, que ante una demanda, la primera tarea que debe cumplir el juez administrativo es la de verificar si ella reúne, según el caso, los requisitos señalados en los artículos 137 a 142 ibídem, frente a lo cual procederá a admitirla o, en el evento contrario a decidir su inadmisión provisional, señalando los defectos formales de que adolezca para que el demandante los

corrija en el plazo de cinco (5) días (art. 143 ibídem). Aplicada la anterior preceptiva al asunto bajo análisis se tiene que efectuada la revisión del auto preferido por el Tribunal de origen el 13 de marzo de 1991, admisorio de la demanda, la Sala no encuentra que en él se haya hecho reparo alguno, ni se haya echado de menos el cumplimiento del requisito de acompañar copia del acto acusado, prescrito por el artículo 139, sino, por el contrario, que allí se expresa 'claramente lo siguiente: "De acuerdo al acto administrativo distinguido con el No. 0 1 8 de 1988 expedido por la Asamblea del Departamento del Meta, en su artículo 2o. crea EL INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE TRANSITO Y TRANSPORTES DEL META, con las características de organismo descentralizado del mismo orden, es decir, departamental, con carácter de establecimiento público y los elementos que la ley le señala. “Tiénese entonces que dicho Instituto que ha tenido vida jurídica es un organismo descentralizado del orden departamental, más concretamente un establecimiento público. "Si lo anterior es cierto y evidente como se desprende de las pruebas aportadas... “(Subraya la Sala fl. 30 Cdno. No. 3). Lo hasta ahora expresado lleva a la Sala a la conclusión de que no debe darse trascendencia fundamental a lo manifestado en el fallo apelado, en el sentido de que para decidir sobre la admisión de la demanda y sobre la solicitud de suspensión provisional se tuvo que consultar la copia que de la misma y de sus anexos se allegó para efectuar la notificación a la parte demandada.

De todas maneras, sin que sea necesario extenderse en análisis adicionales sobre este aspecto, e independientemente de las circunstancias de modo, tiempo y lugar que lo hayan rodeado, la Sala considera que, obrando como obra en el expediente copia íntegra y auténtica de la Ordenanza No. 0 1 8 de 1988, contentivo del acto acusado, no había lugar a que el Tribunal, aplicando un excesivo rigorismo y exégesis de normas procedimentales, acudiese al fácil expediente de declararse inhibido para fallar de fondo el asunto sometido a su consideración, pasando con ello por alto los principios y normas constitucionales y legales que consagran el derecho de todo ciudadano a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la Ley y la prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo (artículos 40 - 6 y 228 de la Constitución Política y 4o. del Código de Procedimiento Civil). En este orden de ideas, y consecuente con ellas, la Sala considera que hay lugar a revocar la sentencia apelada, a lo cual procederá en la parte resolutiva de este fallo. La cuestión del fondo En relación con el primer cargo. - Como se consignó en otro acápite de esta decisión, este cargo consiste en que el acto acusado, al radicar en cabeza del Director General del INTRA la facultad de nombrar al Director del Instituto Departamental de Tránsito y Transportes del Meta, incurre en violación de los artículos 194, atribución segunda, de la Constitución Política de 1886, vigente al momento de su expedición, y 286 del Decreto 1223 de 1986, los cuales

consagran como atribuciones propias de los gobernadores la de nombrar y. remover libremente a sus agentes, como lo es, por mandato de la mencionada norma legal, el Director del mencionado instituto descentralizado del orden departamental. Cabe igualmente recordar que para refutar dicho cargo, los impugnantes de la demanda aducen que el acto acusado se fundamentó en las siguientes disposiciones legales, cuyo contenido, en lo pertinente, se señala al frente de cada una de ellas: a) Decreto 2281 de 1955, artículo 5o., inciso segundo, el cual expresa: "Los Directores Departamentales de Transportes y Tránsito serán nombrados por el Gobierno Nacional, de temas pasadas por los gobernadores". b) Decreto 1173 de 1966, artículo lo., que señala: "Los Gobernadores de los Departamentos, el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá y los Intendentes y Comisarios, no podrán enviar al Ministerio de Fomento temas para los efectos de lo dispuesto en el artículo 5o. del Decreto 2281 de 1955, sin que éste las haya solicitado previamente". e) Decreto 2623 de 1985, artículo 26, numeral 13, el cual dispone: "Articulo 26. - A más de las funciones que le señalan las leyes, el Director del INTRA tendrá a su cargo las siguientes: " “13. Nombrar y remover los Directores de Tránsito y Transporte de los Departamentos y del Distrito Especial de Bogotá de temas pedidas a los Gobernadores y al Alcalde Mayor de Bogotá, respectivamente, igualmente a los Inspectores de Tránsito y Transporte de las Intendencias y Comisarías de temas

pedidas a los respectivos Intendentes y Comisarios. "Proveer interinamente dichos cargos cuando las necesidades del servicio así lo exijan". d) Decreto 1222 de 1986, artículo 325, que señala: "Las funciones de tutela previstas en este decreto sobre entidades descentralizadas como las loterías y beneficencias, se ejercerán sin perjuicio de las atribuciones de vigilancia y control que conforme a la ley corresponde a las autoridades nacionales". e) Ley 53 de 1989, artículo 5o., el cual dispone: "El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito fijará las pautas que deben sujetar la creación y funcionamiento de los organismos de transporte y / o tránsito". Frente a los argumentos de orden jurídico que los repugnantes invocan en defensa de la legalidad del acto impugnado, la Sala encuentra lo siguiente: En relación con lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 5o. del Decreto 2281 de 1955 y con el artículo lo. del Decreto 1173 de 1966, la Sala hace notar que de conformidad con el artículo 2o. del primero de los decretos citados, "los directores departamentales de transportes y tránsito" eran los jefes de "divisiones administrativas" que funcionaban "bajo el control e instrucciones de la Superintendencia Nacional de Transportes". La organización del sector de transportes y tránsito se modificó sustancialmente, como en general la administración pública, con ocasión de las reformas constitucional y administrativa de 1968, en cuyo desarrollo, mediante el Decreto 770 de 1968, se creó el Instituto Nacional del Transporte - INTRA, como establecimiento público del orden nacional, con su propia estructura

administrativa, al mismo tiempo que en la citada reforma constitucional se dio un nuevo paso en el proceso de consolidación de la autonomía de las entidades territoriales, en los términos de la Constitución y la ley. No obstante lo anterior, diversas normas continuaron otorgando al Director del Instituto Nacional del Transporte - INTRA (hoy Instituto Nacional de Transporte y Tránsito), la atribución de designar y remover a los "directores de tránsito y transporte de los departamentos, y del Distrito Especial de Bogotá", de temas enviadas por el gobernador y por el alcalde mayor. En ese sentido, para la época de expedición del acto acusado, se encontraba vigente el numeral 13 del artículo 26 del Decreto 2623 de 1985, ya transcrito, en el cual los repugnantes fundamentan la legalidad del acto demandado (en realidad se trata del numeral 13 del artículo 26 del Acuerdo No. 35 de 1985, emanado de la Junta Directiva del INTRA y aprobado por el artículo lo. del decreto 2623 de 1985. Por otra parte, los artículos 3o. y 237 del Decreto 1344 de 1970, modificado por los artículos 2o. del Decreto 2169 del mimo año y 91 de la Ley 33 de 1986, respectivamente, vigentes al momento de expedición del acto acusado, señalan que son autoridades de tránsito, entre otras, "las Secretarías, Departamentos o Direcciones de Tránsito de carácter departamental o las dependencias que hagan sus veces De lo anterior y del contexto general de las normas sobre tránsito y transporte,

analizadas en concordancia con el régimen constitucional y legal sobre organización del Estado vigente en la época de expedición del acto acusado, la Sala concluye lo siguiente: a) Cuando el numeral 13 del artículo 26 del Acuerdo No. 35 de 1985 se refiere a los "directores de tránsito y transportes de los departamentos", está refiriéndose a los jefes de las dependencias u organismos que las citadas entidades territoriales ejercen las funciones que en materia de tránsito y transportes les corresponden y los cuales, de acuerdo con la estructura administrativa que cada departamento adopte dentro de su autonomía organizativa prevista en el ordinal 5o. del artículo 187 de la Constitución de 1886, vigente en la época, pueden ser secretarías, departamentos administrativos, direcciones, establecimientos públicos, divisiones, oficinas u otras denominaciones, de acuerdo con la nomenclatura y naturaleza de la dependencia que el respectivo departamento decida aplicar. b) Como de acuerdo con el artículo 182 de la Constitución de 1886 "los departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos secciónales, con las limitaciones que establezca la Constitución", como la atribución 2a. del artículo 194 de la misma Carta establecía que corresponde al gobernador "dirigir la acción administrativa en el departamento, nombrando y separando sus agentes...... y como de acuerdo con el artículo 286 del Código de Régimen Departamental (Decreto Ley 1222 de 1986), "los gerentes o directores de los establecimientos públicos ... son agentes del gobernador, de su libre nombramiento y remoción", para la Sala no hay duda de que la parte de la norma

acusada, contenida en una ordenanza departamental, viola las normas constitucionales y legales acabadas de citar, en cuanto desconoce la facultad de libre nombramiento y remoción del director de un establecimiento público del orden departamental por parte del gobernador, otorgando la facultad nominadora a una autoridad del orden nacional, como es el Director General del INTPA. A la anterior conclusión no se opone la existencia de normas que como los citados artículos 5o. del Decreto 2281 de 1955, lo. del Decreto 1173 de 1966 y 26, numeral 13 del Acuerdo 35 de 1985, aprobado por el Decreto 2623 de 1985, consagran el mismo procedimiento de designación establecido por el acto demandado para los "directores de tránsito y transporte de los departamentos", pues dichas normas o estaban derogadas algunas de ellas o las que pudieran considerarse vigentes al momento de expedirse la ordenanza acusada contrariaban igualmente las ya citadas disposiciones constitucionales y legales, por lo cual eran inaplicables al caso controvertido, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 215 de la Constitución de 1886 (hoy reconocida en el artículo 4o. de la Constitución de 1991) y que la jurisprudencia ha reconocido en general para los casos de contradicción entre normas de diferente jerarquía dentro del ordenamiento jurídico. En relación con el artículo 325 del Decreto 1222 de 1986, citado también por las impugnantes en defensa de la legalidad del acto acusado, la Sala considera que las funciones de tutela gubernamental sobre algunas entidades descentralizadas,

del orden departamental, previstas en dicho estatuto, tan sólo tienen por objeto"... el control de sus actividades y la coordinación de éstas con la política y programas de la administración departamental" (art. 264 ibídem), que se ejercerán por "las secretarías y departamentos administrativos a los cuales se hallen adscritos los establecimientos públicos y vinculadas las empresas industriales y comerciales... “de dicho orden (art. 265 ibídem). y "sin perjuicio de las atribuciones de vigilancia y control que conforme a la ley corresponde a las autoridades nacionales" (art. 325 ibídem). sin que pueda pretenderse que tales funciones lleguen hasta la designación de los jefes o directores de tales organismos por parte de autoridades nacionales. Por último, la Sala considera que en defensa de la legalidad del acto acusado tampoco es de recibo acudir al artículo 5o. de la Ley 53 de 1989, como lo pretenden los ¡repugnantes, por la sencilla razón de que esta norma fue expedida con posterioridad a la ordenanza demandada, cuya legalidad está referida a las normas vigentes al momento de su expedición, además de que dicha norma legal sólo se refiere a la facultad del INTRA para fijar "las pautas que deben sujetar la creación y funcionamiento de los organismos de transporte y / o tránsito", sin que tal facultad pueda conllevar por sí misma el poder de nominación establecido en la norma acusada, contrariando las normas constitucionales citadas. Por todo lo anterior, prospera el primer cargo. En relación con el segundo cargo, que parece referirse a la ordenanza acusada, en su totalidad, consistente en que el acto cuya nulidad se solicita, al omitir el

señalamiento de las calidades y requisitos que debe reunir la persona a quien se designe para ejercer el cargo de Director del Instituto Departamental de Tránsito y Transportes del Meta, incurre en violación del artículo 285 del Decreto 1222 de 1986, por no haber señalado las calidades y requisitos para ejercer el cargo, la Sala considera que no ha de prosperar, toda vez que la transgresión de disposiciones superiores por parte de un acto administrativo sólo puede predicarse en la medida en que las regulaciones contenidas en este último se opongan a ellas, más en momento alguno por el simple hecho de que en él se guarde silencio respecto de las primeras, salvo que dicho silencio conlleve por sí mismo la contradicción, que no es el caso de la norma aquí demandada. De otra parte, la acusación del actor en el sentido de que con la expedición de la ordenanza se incurrió en abuso o desviación de poder, pues con la omisión señalada se persiguió favorecer a quien ocupaba el cargo, no es más que una afirmación del demandante sin ningún respaldo procesal, por lo cual tampoco puede ser de recibo para la Sala. En consecuencia, no prospera este cargo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. - REVOCASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 13 de marzo de 1992 y, en su lugar, se dispone: DECLARASE la nulidad de la expresión "éste será nombrado por el Director

General del INTRA de terna solicitada al Gobernador del Departamento", contenida en el artículo 11 de la Ordenanza No. 018 de junio 23 de 1988, expedida por la Asamblea del Departamento del Meta. Segundo. - Con envío de copia, comuníquese esta sentencia al Gobernador del Departamento del Meta y al Director General del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito. Tercero. - En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas