CE-SEC1-EXP1992-N2006

DEMANDA - Interpretación / DEMANDA - Requisitos / PARTESDesignación / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / LEYInterpretación El acto impugnado fue expedido por el Veedor del Tesoro Público, funcionario de orden nacional. Esta circunstancia le da la providencia acusada el carácter nacional y a la Nación la calidad de demandada, así se omita señalarla expresamente como tal. No se puede sacrificar el derecho so pretexto de aplicar fórmulas sacramentales así sean de carácter procedimental. El artículo 4o. del C. de P.C., acerca de la interpretación de normas procesales establece que el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Este criterio adquiere mayor vigencia y una aplicación más amplia, en tratándose de una acción de nulidad dentro de un proceso contencioso administrativo, en cuanto a las partes demandadas se refiere, no se da el rigorismo propio del estatuto procesal civil. VEEDURIA DEL TESORO PUBLICO / PARTIDA PRESUPUESTALSuspensión La facultad de la Veeduría del Tesoro de examinar inspeccionar o vigilar los presupuestos debe ejercerse - entre otras - dentro de las siguientes condiciones: a) durante los tres (3) meses anteriores a cada elección, b) su procedencia, cuando a juicio del Veedor las partidas presupuestales tengan por objeto financiar campañas políticas o influir en los resultados electorales. Estas condiciones no se dieron como quiera que la suspensión en el giro de las apropiaciones fue ordenada mediante Resolución acusada, con posterioridad a las elecciones y no

porque a juicio del señor Veedor las partidas tuvieran por objeto financiar campañas políticas o influir en los resultados electorales, sino porque los fondos constituidos por el Gobierno Nacional en el lcetex "no han solicitado su inscripción en la Veeduría del Tesoro en los términos y plazos establecidos en las Resoluciones 000003 de enero 10 de 1992 y 000021 de 25 de febrero de 1992", según términos de los considerando del acto acusado.

NOTA DE RELATORIA: La aclaración de voto del Consejero Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez considera que la resolución acusada no es por sí solo un acto administrativo sino apenas parte de un acto complejo que debió haber sido demandado en su totalidad. Al efecto se remitió el auto de Sala Unitaria que inadmitió un acto semejante, fechado en julio 17 de 1992, Exp. 2068, Actor: MUNICIPIO DE MANZANARES CALDAS, publicado en este mismo tomo de anales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: CE-SEC1-EXP1992-N2006

Actor: VICENTE MIRANDA MELO

Demandado: VEEDURIA DEL TESORO PUBLICO Referencia: RECURSO DE REPOSICION Procede la Sala a resolver el recurso de reposición interpuesto mediante

apoderado por la Veeduría del Tesoro contra el auto de 3 de junio de 1992 por medio del cual se aceptó la demanda y se decreto la suspensión provisional de los efectos del acto acusado del juicio de nulidad promovido por el actor de la referencia, contra la Resolución No. 000041 de marzo 19 de 1992, expedida por el Veedor del Tesoro Público. ANTECEDENTES En demanda presentada ante el Consejo de Estado el 4 de mayo de 1992, el Dr. Vicente Miranda Melo solicitó la nulidad, previa suspensión provisional, de la Resolución No. 000041 de marzo 19 de 1992, expedida por la Veeduría del Tesoro Público, mediante la cual esta dependencia prescribe a los ordenadores del gasto de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Establecimientos Públicos del Orden Nacional, Departamentos, Distritos, Municipios, Ciudades Capitales y Santafé de Bogotá D.C., abstenerse de girar con destino al ICETEX y a este Instituto con destino a los Fondos, los recursos destinados a la ejecución de programas de becas, hasta cuando se expida y obtenga el registro de la Veeduría del Tesoro. Considera el demandante que el acto acusado viola ostensiblemente los artículos 11 y 16 del Decreto 2093 de 1991, razón por la cual solicitó también la suspensión provisional. EL AUTO RECURRIDO Como ya se expresó es el del 3 de junio de 1992. Mediante él, se admitió la demanda, a pesar de que en ella no se indicó expresamente el nombre de la parte demandada, ni el de su representante, entendiendo como tal a la Nación,

representada por el señor Veedor del Tesoro Público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 de C.C.A., y teniendo en cuenta el derecho que tiene todo ciudadano para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la Ley y el principio de la prevalencia del derecho sustancial en las decisiones judiciales. En el auto recurrido, además se decretó la suspensión provisional de la Resolución impugnada, después de considerar que infringe el artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, porque en ella "se ordena la abstención de girar las apropiaciones, el 19 de marzo de 1992, no dentro de la oportunidad legal, esto es, durante tres meses anteriores a la elección, sino diez días después de haber ocurrido ella y cuando el debate electoral está bien distante", y porque "la suspensión en el giro de los fondos se ordena, no porque se considere que los dineros tienen por objeto financiar campañas políticas o influir en los resultados electorales, motivo que establece el decreto, sino porque se cuenta con el registro, condición creada por la misma Veeduría", supeditando en este sentido la ejecución de una partida a un requisito establecido en una disposición interna de la misma Veeduría, que no se halla previsto en el Decreto 2093 de 1991, por el cual se desarrolla el artículo 34 transitorio de la Constitución Política de Colombia.

EL RECURSO INTERPUESTO.

Lo dirige el reponente contra la admisión de la demanda y contra la suspensión provisional decretada. La objeción a la admisión del libelo demandatorio se fundamenta en los siguientes argumentos: El demandante no solamente omite la designación de la parte demandada y de su

representante sino que confunde aquella con el acto demandado, y la Sala para obviar semejante error hace un razonamiento por lo menos de consecuencias imprevisibles en los procesos contenciosos, pues si la Constitución en su artículo 228 consagra la prevalencia del derecho sustancial en las decisiones judiciales, ello no quiere decir que eche por la borda el no menos esencial postulado del debido proceso (art. 29 del C. de P.C.), ni que el Juez le sea dado desconocer un ordenamiento jurídico al darle a su función interpretativa de la ley una proyección diferente a la que le asigna el artículo 230 de la misma Constitución. El principio general consagrado por la Constitución del 91, aplicado en una forma tan amplia llevaría al desconocimiento ó, cuando menos, al desprecio de los procedimientos cuya inobservación no puede justificarse so pretexto del derecho sustancial. Una cosa es la prescripción de inútiles formalismos, y otra la exigencia perentoria de formalidades, sin las cuales se caería en el desorden procesal. Abrirle la puerta a toda clase de vicios procedimentales, en aras de lo sustancial, es autorizar el caos, la anarquía en los procesos. El artículo 143 del C.C.A., expresa que "no se admitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstas en los artículos anteriores"; por tanto, a la demanda no se le debió haber dado curso. Para el evento de que la Sala no acceda a la revocación de la totalidad del acto acusado, la demandada interpone el recurso de reposición contra la medida de suspensión, para cuyos efectos plantea los siguientes razonamientos:

Desconocen el actor y el fallador otras normas del Decreto 2093 de 1992 de que dicen relación con la competencia del Veedor, como por ejemplo el artículo 1 0, conforme al cual las funciones de este funcionario no son tan limitadas ni tan recortadas como las quieren ver el actor y el fallador. El artículo 11 es sólo una consecuencia y un ejemplo, de todo aquello que a su juicio, es decir, de acuerdo con su discrecionalidad, puede hacer el Veedor. La actividad política se ejerce cada día y de la misma manera los dineros públicos podrían a llegar a estar al servicio de intereses políticos y electorales, así sean remotos a los comicios, razón por la cual el Veedor del Tesoro debe ejercer funciones de vigilancia e inspección sobre esos recursos y adoptar, en todo tiempo, las medidas que, a su juicio, sean aconsejables para evitar su desviación. Pretender que el estatuto reglamentario del artículo 34 transitorio de la Constitución limitó a tres meses las funciones del Veedor, cuando su ejercicio abarca tres años, es absurdo. La función de "impedir" a que alude el texto constitucional no es de limitada temporalidad ni de restrictiva interpretación. El Veedor puede tomar medidas como las contenidas en la Resolución No. 00041 y en cualquier momento dentro del término señalado en el artículo 34 transitorio de la Constitución Política. El registro no se está exigiendo al ICETEX, por cuanto como establecimiento público no está obligado a cumplir con ese requisito. La Resolución se refiere a los fondos creados por los denominados "gestores", para establecer tanto su naturaleza jurídica y formas de funcionamiento para detectar si muchos de los así

llamados pudieran ser fantasmas. De acuerdo con el artículo 16 del Decreto 2093, "Las atribuciones del Veedor se ejercerán de oficio o a petición de parte, para impedir el uso de recursos públicos o del exterior en las campañas electorales que se efectúen en el término señalado por la Constitución". Ese tiempo que la Carta Constitucional determina es de tres años. Y bien se sabe que en Colombia no acaban de cerrarse unos comicios electorales cuando ya se están adelantando las campañas para los próximos. Entonces de acuerdo con la peregrina interpretación del actor y el juez del conocimiento ha de cruzarse de brazos la Veeduría hasta cuando falten tres meses para unas elecciones y asistir impasible al saqueo del presupuesto por quienes madrugan a montar las campanas políticas en orden a unas elecciones electorales próximas y remotas? La argumentación de la demanda no tiene razón de ser, ni siquiera para pretender una anulación, mucho menos para una suspensión. El rigor que se exige para decretar ésta, no cabe en el caso sub - examine. Es preciso hacer un estudio muy profundo para poder desatar el problema planteado.

CONSIDERACONES DE LA SALA: Como quiera que el recurso de reposición se dirige contra la admisión de la demanda y contra el decreto de suspensión provisional, procede la Sala en aras del orden y de la lógica a ocuparse en primer término de la objeción a la admisión del libe 1o.

Es cierto que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 del C.C.A., toda demanda ante la jurisdicción administrativa, debe contener, entre otros

enunciados, "La designación de las partes y sus representantes". En el auto recurrido, a pesar de que el actor en el libelo no señala a la Nación como parte demandada, la Sala haciendo uso de la facultad de interpretación de la demanda, teniendo en ' cuenta lo dispuesto en los artículos 149 del C.C.A. y 40 - 6 y 228 de la Constitución Nacional, entiende que la parte demandada es la Nación, representada en este caso por el señor Veedor del Tesoro Público, persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto acusado. Tanto la facultad de interpretación ejercida como la conclusión a la que llegó la Sala, tiene en el caso de autos fundamento en disposiciones legales y constitucionales y obedecen al propósito sano y esencial de lograr la efectividad de los derechos consagrados en la ley y ahora en la Nueva Carta Política. El artículo 149 del C.C.A. dispone que "En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el Ministro, Jefe de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador o Contralor según el caso; en general, por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho". (Subraya la Sala). El acto impugnado fue expedido por el Veedor del Tesoro Público, funcionario del orden nacional a juzgar por lo preceptuado en el artículo transitorio 34 de la Constitución Política y en el Decreto No. 1767 del 11 de julio de 1991 mediante el cual fue provisto el cargo. Estas circunstancias le dan a la providencia acusada el

carácter nacional y a la Nación la calidad de demandada, así se omite señalarla expresamente como tal. Exigir el señalamiento concreto de la Nación como parte demandada en el libelo demandatorio, so pena de una inepta demanda, sería contrario a la jurisprudencia contenida en el fallo de agosto 16 de 1961, dictada por la Sala de Negocios Generales, con ponencia del Dr. Guillermo González Charry en cuanto afirma que "No sobra advertir que, según las reglas legales colombianas, lo que se demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son exclusivamente los actos de la administración y no las personas o entidades públicas que lo han dictado". Por ello no debemos alarmamos cuando el actor señala como parte demandada "La Resolución número 000041 de marzo 19 de 1992 proferida por la Veeduría del Tesoro Público". (folio 7 del expediente). El artículo 228 del ordenamiento constitucional expresa que "La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial...”. (Las subrayas son de la Sala). En virtud de la precitada norma, encuentra respaldo en la Constitución Nacional el principio según el cual no se puede sacrificar el derecho so pretexto de aplicar fórmulas sacramentales así sean de carácter procedimental. El artículo 4o. del C de P. C., acerca de la interpretación de normas procesales establece que el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Este criterio,

al parecer de la Sala, adquiere mayor vigencia y una aplicación más amplia, en tratándose como en el caso de autos se trata de una acción de nulidad dentro de un proceso contencioso administrativo donde, en cuanto a las partes demandadas se refiere, no se da el rigorismo propio del estatuto procesal civil. Ha dicho la jurisprudencia que "Tampoco ha de perderse de vista que la interpretación de la demanda, en tanto y en cuanto ello sea posible, es uno de los más preciosos instrumentos con que cuenta el juzgador para lograr el propósito fundamental de obtener la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial, y que tal interpretación debe hacerse en forma contextual, tomando la pieza interpretada como un todo integrado...”. (Sentencia Consejo de Estado de junio 9 de 1987, Expediente No. E - 102). "No se puede incurrir en el rigorismo de impedir al juzgador la interpretación de la demanda con la finalidad, como suele decirse, de no sacrificar el derecho a las fórmulas, máxime que él es un verdadero colaborador para las partes en la administración de justicia. Por ello no puede pensarse que vaya a sufrir mengua aquélla o la equidad misma por el hecho de que el juez entre a valorar el contenido de una demanda cuando ella no esté muy acorde con la técnica procesal. "En el caso presente, si bien el señor apoderado de la demandante no determinó en todos sus detalles y con toda precisión las partes, del contexto general del libelo surge con toda nitidez que la parte demandada no es otra que la Nación y así lo entendió el suscrito consejero cuando dictó el auto que ha sido objeto del

recurso". (Auto de 16 de mayo de 1984. Sección Primera, expediente 4524, Consejero Ponente, Dr. Samuel Buitrago Hurtado). En segundo lugar y respecto a la objeción al decreto de suspensión provisional, la Sala observa: De conformidad con lo dispuesto en el artículo transitorio 34 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2093 de 1991 que lo desarrolla, es función general y esencial de la Veeduría inspeccionar y vigilar los recursos del Tesoro Nacional, Departamental, Municipal, Distrital, Territorial Indígena, del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, de las entidades públicas descentralizadas de todos los órdenes, de las asociaciones, corporaciones o fundaciones financiadas en todo o en parte con recursos originalmente provenientes del Tesoro, a fin de impedir que dichos recursos sean utilizados para financiar campañas electorales. Con el mismo objetivo la facultad de inspección y vigilancia se hace extensiva a los recursos provenientes del exterior para la Nación, los Departamentos, los Municipios, el Distrito Capital, o cualquier ente territorial que establezca la ley, las asociaciones, corporaciones y fundaciones legalmente constituidas, las personas naturales y las sociedades cualquiera que sea su naturaleza (artículo 4., numerales 1, 2, 3, 4 y 5 del Decreto 2093 de 1991). Estas funciones de inspección y vigilancia, lo reconoce la Sala, las puede ejercer el Veedor, de oficio o a petición de parte, para impedir el uso de recursos públicos o del exterior en las campanas electorales que se efectúen en el término señalado

por la Constitución. esto es, en el de tres años, todo de acuerdo con lo expresado en el artículo 16 del multicitado Decreto 2093. Pero, aparte de las funciones de inspección y vigilancia sobre los recursos provenientes del Tesoro Público y del exterior con destino a las entidades, personas y sociedades ya citadas, el Veedor tiene, entre otras, la de "examinar los presupuestos del orden nacional, departamental o municipal o de cualquier ente territorial, o de sus entidades públicas descentralizadas, con el objeto de verificar su ejecución y adiciones, especialmente las hechas con anterioridad a cualquier elección", caso en el cual, la Veeduría debe ejercer la inspección y vigilancia sobre partidas que a su juicio sean contrarias a lo preceptuado en el Decreto, (artículo 9 y 1 0 del Decreto 2093 de 1991). En ejercicio de esta concreta atribución y a la luz de lo consagrado en el artículo 11 del Decreto 2093, el Veedor podrá "suspender mediante resolución motivada la ejecución de partidas presupuestales destinadas a financiar asociaciones, corporaciones, fundaciones, cuando a su juicio éstas tengan por objeto financiar campanas políticas e influir en los resultados electorales". La función últimamente citada tiene consagración, reglamentación, requisitos y consecuencias especiales en los artículos 9, 10 y 11 del Decreto, que la hacen diferente a la general de inspección y vigilancia atribuida al Veedor sobre los dineros y actos distintos al Presupuesto. Así tenemos como de las normas precisadas se infiere que la facultad de examinar, inspeccionar o vigilar los presupuestos por parte de la Veeduría, debe

ejercerse dentro de las siguientes condiciones. 1o. Se ejerce sobre los presupuestos del orden nacional, departamental o municipal o de cualquier ente territorial, o de sus entidades públicas descentralizadas. 2o. Durante los tres (3) meses anteriores a cada elección. 3o. Su objeto es el de verificar la ejecución del presupuesto y las adiciones especialmente las hechas con posterioridad a cualquier elección. 4o. Su consecuencia, la de suspender mediante Resolución motivada la ejecución de partidas presupuestales. 5o. Su procedencia, cuando ajuicio del Veedor las partidas presupuestales tengan por objeto financiar campanas políticas o influir en los resultados electorales. 6o. En caso de suspensión en la ejecución de una partida se requiere la intervención de la Procuraduría para recibir notificación de manera inmediata y para pronunciarse dentro de los diez (10) días siguientes sobre la validez de los motivos expuestos en la resolución correspondiente. Las condiciones distinguidas aquí con los numerales 2 y 5, no se dieron como quiera que la suspensión en el giro de las apropiaciones fue ordenada mediante la Resolución acusada, con posterioridad a las elecciones y no porque a juicio del señor Veedor las partidas tuvieran por objeto financiar campañas políticas o influir en los resultados electorales, sino porque los fondos constituidos por el Gobierno Nacional en el ICETEX, "no han solicitado su inscripción en la Veeduría del Tesoro, en los términos y plazos establecidos en las Resoluciones 000003 de enero 30 de 1992 y 000021 del 25 de febrero de 1992", según términos de los

considerandos del acto acusado. Por lo anterior se consideró que la Resolución acusada violó en forma manifiesta el artículo 11 del decreto 2093 de 1991. En virtud de lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: NO REPONER el auto recurrido. Cópiese, notifíquese. La providencia anterior fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 30 de julio de 1992.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO

ACLARACIÓN DE VOTO