CE-SEC1-EXP1992-N2015

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Funciones / VIGILANCIA EDUCATIVA /

DESCONCENTRACION DE FUNCIONES / SECRETARIO DE EDUCACION

DEPARTAMENTAL - Facultades / MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL / LEGITIMACION POR PASIVA Si la facultad de reglamentar, dirigir e inspeccionar la educación (instrucción pública) correspondía, como corresponde actualmente, al Presidente de la República, ello significa que es una función del Poder Central. Dado el carácter de la función, lo que hace el Presidente de la República a través del Decreto 1657 de 1978 es otorgar funciones, que le son propias, a los Secretarios de Educación de los Departamentos para que las ejerzan a su nombre. Es decir, lo que establece dicho Decreto es un fenómeno jurídico que la Doctrina denomina Desconcentración Administrativa Territorial por Delegación y que opera a nivel de la Centralización. Los Secretarios de Educación de los Departamentos, en desarrollo de las facultades que les confiere el Decreto 1657 de 1978, no ejercitan función que corresponda a los Departamentos como entidades territoriales sino que actúan como agentes del Poder Central: del Presidente de la República. La responsabilidad que por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se puede alegar y demostrar corresponde a la persona jurídica Nación, representada en este asunto por el Ministerio de Educación Nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de Septiembre de mil novecientos

noventa y dos (1992) Radicación número: 2015

Actor: CORPORACION EDUCATIVA CENTRO DE DESARROLLO

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLIVAR Referencia: GRADO DE CONSULTA El Tribunal Administrativo de Bolívar ha enviado a esta Corporación en el grado jurisdiccional de consulta la sentencia de 20 de Enero de 1992, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la Corporación Educativa Centro de Desarrollo de Recursos Humanos, contra el Departamento de Bolívar.

A la consulta se le imprimió el trámite previsto en el artículo 184 del C.C.A., en desarrollo del cual se corrió traslado a las partes por el término común de cinco (5) días para que presentaran sus alegatos por escrito, no habiendo intervenido ellas. l. - ANTECEDENTES l. 1. - La Corporación Educativa Centro de Desarrollo, por medio de apoderado, presentó demanda tendiente a que se hicieran las siguientes declaraciones: 1o): Se decrete la nulidad de los siguientes actos: a): la Resolución No. 182 de 7 de Noviembre de 1985, expedida por la Secretaría de Educación y Cultura de Bolívar, que le canceló la licencia de iniciación de labores; y b): El acto Administrativo presunto configurado por vía de silencio administrativo negativo, por el cual se resolvió por omisión confirmar la Resolución No. 182 antes mencionada. 2o): Como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene al Departamento de Bolívar a pagarle: a): El valor de los perjuicios materiales: daño emergente y lucro cesante, generados por la imposibilidad de Continuar con su

objeto social, lo cual se tradujo en que dejara de recibir los dineros estimados como recursos ordinarios y que incumpliera distintas obligaciones de tipo bancario; y b): Los perjuicios de orden moral sufridos por la pérdida de su buena imagen ante la sociedad al verse obligada a cerrar actividades. 3a): Que las condenas en dinero que se impongan se hagan con los ajustes previstos en el artículo 178 del C.C.A. 1.2. - Como normas violadas por los actos acusados se invocan en la demanda los artículos 16,17,20,26,30 y 41 de la Constitución de 1886, 17 y 18 literales b) y c) del Decreto 1657 de 1978, 337 del Decreto Ley 1222 de 1986, 3o., 14, 28, 33 a 36, 40 y 47 del Decreto Ley 0 1 de 1984. El concepto de violación se explica a folios 6 a 11. 1.3. - Al proceso se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, habiendo culminado la primera instancia con la expedición de la sentencia, que es objeto de la consulta.

II. - LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia de 20 de Enero de 1992, dispuso lo siguiente: "1o): Se declara no probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa - de caducidad, corrige la Sala. - 2o): Declárase la nulidad de la Resolución No. 182 de 7 de Noviembre de 1985, expedida por la Secretaría de Educación y Cultura de la Gobernación del

Departamento de Bolívar, por la cual se le cancela la licencia de iniciación de labores concedida al Centro de Desarrollo de Recursos Humanos. 3o): Declárase la nulidad del acto administrativo negativo presunto, por el cual por vía de omisión se confirmó la Resolución citada en el numeral anterior de esta sentencia. 4o): Como consecuencia de las nulidades anteriores, se restablecerá en sus derechos a la Corporación Centro de Desarrollo de Recursos Humanos, en la siguiente forma: El Departamento de Bolívar pagará a la demandante el valor que se estime posteriormente mediante el trámite incidental previsto en los artículos 135, 136 y 137 del C. de P.C., teniendo en cuenta las bases señaladas en la parte considerativa de esta sentencia. 5o): Esta sentencia se cumplirá dentro del término establecido en el artículo 176 del C.C.A., y el monto de la condena devengará intereses conforme lo previsto en el artículo 177 del Código citado. 6o): Se deniegan las demás peticiones de la demanda.". La decisión enunciada aparece fundamentada así: 1. - En relación con la excepción de caducidad planteada por el señor Fiscal del Tribunal, la consideró no probada dado que: la Resolución No. 182 de 7 de Noviembre de 1985 no fue notificada personalmente ni por edicto a la parte interesada; ésta, por medio de apoderado, en escrito de 13 de Febrero de 1986 se dio por notificada e interpuso recurso de apelación contra la misma ante la Secretaría de Educación y Cultura de la Gobernación de Bolívar y como dicho recurso no fue resuelto en forma expresa por la Administración se presentó la

figura del silencio administrativo negativo y mientras la Administración no resuelva no opera el fenómeno de la caducidad. 2. - En relación con el fondo del asunto, razonó, en esencia, así: Aunque el Decreto 1657 de 1978, citado en el acto demandado, no determina por qué medio probatorio se deben constatar las causases b y c del artículo 1 8 para la pérdida de la licencia de funcionamiento, es obvio que por cualquiera de los medios legales se debe llegar a tal comprobación. La Secretaría de Educación y Cultura del Departamento de Bolívar actuó en el asunto que nos ocupa de manera poco técnica y en forma apresurada, sin sujeción a lo preceptuado por la Constitución Nacional y las leyes. Dicha Secretaría debió confirmar si eran ciertos o no los cargos que se le hicieron al Centro de Desarrollo y luego hacerlo parte en la actuación para así no violar el derecho de defensa, dándole la oportunidad de descargarse. No se pueden imponer, sanciones a personas naturales o jurídicas con el desconocimiento del principio universal del debido proceso, consagrado en el artículo 26 de la derogada Constitución de 1886 y en la actual en su artículo 29, el cual en su encabezamiento estatuye: " El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas". Con base en lo anterior, el Tribunal concluye, que la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento de Bolívar violó la Constitución y la ley en lo relativo al debido proceso y al derecho de defensa al producir el acto demandado sin comprobar la existencia de las causases para la pérdida de la licencia de

iniciación de labores por parte del Centro de Desarrollo y sin darle la oportunidad a dicho plantel de defenderse del cargo que hicieron contra él los estudiantes, por lo cual, sin necesidad de hacer otras disquisiciones y sin estudiar los otros cargos de violación debe declararse la nulidad de la Resolución No. 182 de 7 de noviembre de 1985 y del acto administrativo negativo que la confirmó. En lo tocante al restablecimiento del derecho y en particular sobre la determinación de los perjuicios sufridos por la actora considera el Tribunal que el dictamen pericial recaudado en el proceso no era claro, preciso y firme en sus fundamentos, por lo cual lo desestimó. Por tal razón, llegó a la conclusión que no era posible una condena en concreto y dispuso, en su lugar, una condena in genere en materia de perjuicios materiales, sujeta a las siguientes bases: 1) Daño Emergente: Constituido por el margen de rentabilidad o beneficio a este tipo de entidades, sobre la base de ingresos brutos. Para llegar a esta demostración, la parte demandante debe probar, por cualquier medio idóneo, el número de alumnos matriculados en el Centro de Desarrollo de Recursos Humanos para la época en que le fue cancelada su licencia de iniciación de labores (7 de noviembre de 1985). La suma que resulte se actualizará teniendo en cuenta el índice de precios al consumidor vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos que originaron la presente demanda (7 de noviembre de 1985) y el vigente para la fecha de ejecutoria de esta sentencia. 2) Lucro Cesante. A título de lucro cesante se le reconocerán los intereses

legales del 6% anual desde el 7 de noviembre de 1985 hasta la ejecutoria de la sentencia; de la suma que resulte probada como daño emergente". Por último, sobre los perjuicios morales solicitados en la demanda, por la pérdida de la buena imagen ante la sociedad, el Tribunal considera que los daños de esa índole deben demostrarse en el proceso y tal comprobación no se dio en el presente caso.

III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA.

A través de la sentencia consultada se decretó la nulidad de la Resolución número 182 de 7 de Noviembre de 1985, expedida por la Secretaría de Educación y Cultura de Bolívar, que canceló la licencia de iniciación de labores a la demandante, como del acto presunto negativo que operó frente al recurso de apelación por ella interpuesto, y a manera de restablecimiento del derecho se condenó in genere al Departamento de Bolívar al pago de perjuicios materiales a la demandante. La Sala considera que en el caso subjudice se hace necesario esclarecer si se justificó la sentencia de mérito que profirió el Tribunal a quo, y más concretamente si se satisfizo un presupuesto material para ello, como es la existencia de legitimación en la causa de la entidad demandada: el Departamento de Bolívar. En orden a ello, la Sala observa: l. - La Resolución número 182 de 7 de Noviembre de 1985 fue expedida por la Secretaría de Educación y Cultura de Bolívar, con fundamento en las facultades que le confieren los artículos 8o., 1oo. y 18 del Decreto 1657 de 4 de agosto de 1978.

2. - El Decreto 1657 de 4 de Agosto de 1978, fue expedido por el Presidente de la República con base en las atribuciones que le confería el ordinal 12 del artículo 120 de la Constitución de 1886, vigente a la sazón, para "reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional".

Este Decreto tiene el carácter de Reglamento Constitucional, pues implicaba el ejercicio de un poder reglamentario que la citada Constitución le confería al Presidente de la República para desarrollarla en esa materia con prescindencia e independencia de la ley. Es bueno advertir que tal situación cambió en la nueva Carta pues, según su artículo 189 ordinal 21, la inspección y vigilancia de la enseñanza debe ejercerse conforme a la ley. 3. - Si la facultad de reglamentar, dirigir e inspeccionar la educación (instrucción pública) correspondía, como corresponde actualmente, al Presidente de la República, ello significa que es una función del Poder Central. 4. - Dado el carácter de la función, lo que hace el Presidente de la República a través del Decreto 1657 de 1978 es otorgar funciones, que le son propias, a los Secretarios de Educación de los Departamentos para que las ejerzan a su nombre. Es decir, lo que establece dicho Decreto es un fenómeno jurídico que la Doctrina denomina Desconcentración Administrativa Territorial por Delegación y que opera a nivel de la Centralización. 5. - Significa lo precedente que los Secretarios de Educación de los Departamentos, en desarrollo de las facultades que les confiere el Decreto 1657 de 1978, no ejercitan función que corresponda a los Departamentos como

entidades territoriales sino que actúan como agentes del Poder Central: del Presidente de la República. 6. - Si, como se ha visto, la función administrativa en referencia está radicada en cabeza del Presidente de la República, la responsabilidad que por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se pueda alegar y demostrar corresponde a la persona jurídica Nación, representada en este asunto por el Ministro de Educación Nacional, en los términos del artículo 149 del C.C.A., en concordancia con el Decreto Ley 88 de 1976. 7. - Es, por consiguiente, la Nación la legitimada en la causa por pasiva en el caso sub judice y no el Departamento de Bolívar. De lo antes enunciado se colige que la carencia del aludido presupuesto material impide que se pueda proferir fallo de fondo y es razón potísima para que así se declare y se revoque la sentencia consultada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1o. - Revócase la sentencia consultada de 20 de Enero de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, y, en su lugar, declarase inhibido decidir sobre el fondo del asunto por carencia de legitimación en la causa por pasiva del Departamento de Bolívar. 2o. - Condenase en costas a la parte demandante. Tásense por el Tribunal. 3o. - Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase este expediente al Tribunal de

origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que esta providencia fue leída y discutida en sesión del día veinticuatro (24) de Septiembre de mil novecientos noventa y dos (1.992). -

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO