CE-SEC1-EXP1992-N2067

REVOCACION DIRECTA DEL ACTO / TERCEROS / DERECHO NUEVO / CADUCIDAD Cuando por una decisión oficiosa de la propia administración que dictó el acto se revoca un acto administrativo notificado y ejecutoriado o no, o por decisión provocada por interesado en la actuación administrativa se procede a lo mismo y la decisión trae aparejadas lesiones de derechos subjetivos o de intereses legítimos de un tercero interesado en aquella, o con la nueva decisión se crea un derecho nuevo, no sólo existe la posibilidad de impugnar la nueva decisión ante la propia administración, sino que, igualmente, existe la posibilidad de llevar el asunto al contencioso administrativo, mediante las acciones de nulidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de Agosto de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 2067

Actor: SOCIEDAD AUROS COPIMAC LTDA. Y JAIME RAMIREZ ROMERO

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Referencia: RECURSO DE APELACION Los demandantes dentro del proceso de la referencia, por conducto de su apoderado especial, dentro de la oportunidad legal para ello, interpusieron para ante esta Corporación recurso de APELACION contra la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, con fecha abril treinta (30) del presente año, en cuanto por ella se resolvió inadmitir la demanda

promovida por caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

I. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA.

Para adoptar su decisión, el a - quo consideró, en síntesis, que de conformidad con el artículo 138 del C.C.A. sólo podía demandarse la Resolución No.255 del 31 de julio de 1991, expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio, notificada por edicto el 12 de agosto del mismo año y desfilado el 26 del mismo mes y año, por la cual se revocó directamente un acto administrativo anterior, dentro de los cuatro meses siguientes, es decir, a más tardar el día 26 de diciembre de 1991, y que como la demanda se presentó el 19 de marzo de 1992, se había producido para esa fecha el fenómeno de la caducidad de la acción. Consideró, además, que el término caducidad de la acción no podía contarse desde la fecha de la notificación de la providencia que rechazó los recursos de reposición y de apelación, por cuanto estos no eran viables o procedentes por ir dirigidos contra una decisión administrativa de revocatoria directa.

II. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION.

El señor apoderado de los accionantes - recurrentes, solicita la revocatoria de la providencia de inadmisión de la demanda, para que en su lugar se le de curso a la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho promovida, por las siguientes razones: 1°. La Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio de lo dispuesto por el art. 5o. del Decreto 1 919 de 1986, y a instancia de los demandantes, venía

conociendo de la solicitud de regulación del canon de arrendamiento sobre el inmueble ocupado por éstos a título de arrendatarios, actuación que incluso llegó al punto de ser proferida la Resolución No. 104 de 2 de abril de 1991, que efectivamente reguló el canon mensual en la suma de $95.394,40 y ordenó al arrendador la devolución a los inquilinos de la sumas pagadas por éstos en exceso de lo legal, estimadas en la cantidad de $5.836.661,60. 2a. Este acto de la administración, el que reguló el canon, no fue notificado al arrendador porque estando el expediente al despacho para ser proferida la decisión final, acaeció el fallecimiento del mismo arrendador, señor Campo Aníbal Toledo, lo que en términos procesales significó que "la actuación administrativa no había llegado a su fin". 3a. El acto administrativo que puso fin a la actuación administrativa, entonces, fue la Resolución No. 255 del 31 de julio de 1991, que directa y oficiosamente, y no a solicitud de parte, revocó aquel acto que había fijado el canon mensual de arrendamiento. En consecuencia, si la Resolución No. 255 del 31 de julio de 1991, puso fin a la actuación administrativa, contra ella eran procedentes los recursos de reposición y apelación, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50 del C. C. A. 4a. La parte motiva de la providencia impugnada incurre en un yerro de interpretación de lo dispuesto por el art. 72 del C.C.A. - "Ni la petición de

revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas" - , pues en el evento sublite no ha habido petición de revocación de donde pueda ingerirse que se trate de un "recurso adicional pretendido por el solicitante" para que se convierta en un mecanismo para prolongar los términos para acudir a la jurisdicción de lo contencioso. Disponer lo contrario, es decir "poner fin a la actuación de la Administración", sin dar oportunidad al administrado afectado de interponer los recursos de ley contra el acto lesivo, no es otra cosa que cercenar su derecho a la restauración de su patrimonio jurídico. 5a. Por otra parte, dispone el inciso 2o. del art. Lo del C.C.A. que "Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles". Y, estableciendo el Decreto 1919 de 1986, en sus artículos 5o. y siguientes un procedimiento administrativo especial, para la regulación del canon mensual que está obligado a pagar un arrendatario de vivienda urbana, en donde claramente se preceptúa que "Contra las providencias que pongan sin a la actuación administrativa aquí prevista procederán..." los recursos de reposición ante el mismo funcionario que tomó la decisión y el de apelación para ante el inmediato superior jerárquico, resulta evidente que la Resolución 255 de - 1991, al revocar directa y oficiosamente el acto que previamente había fijado el canon a pagar por

parte de mis representados, estaba resolviendo de fondo la razón de ser de la actuación administrativa y, por tanto, por ser ese el acto Analizador de la actuación del Ejecutivo, contra él eran procedentes los recursos mencionados, en obedecimiento a la imperativa norma especial que regula la materia. 6a. Finalmente, el apoderado de los recurrentes expresa que, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el rechazo de los recursos en la vía gubernativa no implica que el término de caducidad de la acción se contabilice desde la ejecutoria del acto recurrido, sino desde la notificación del acto que rechaza el recurso. En consecuencia, y dado que en el presente caso la demanda fue presentada dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del acto que rechazó los recursos procedentes, el auto impugnado, que rechazó la demanda, debe ser revocado. La parte demandada, no utilizó el término que se le concedió en esta segunda instancia para que se refiriera al recurso de apelación que ocupa la atención de la Sala.

III. LA DECISION.

Para decidir, se considera: 1a. Como ya se vio, mediante Resolución No. 104 de abril 2 de 1991, la Superintendencia de Industria y Comercio reguló el canon de arrendamiento para el año de 1990, del inmueble situado en Bogotá tomado por los demandantes al señor Campo Aníbal Toledo, y, como consecuencia de ello, ordenó a éste devolver los excedentes cancelados por los arrendatarios, los cuales ascienden a la suma de $5.836.661.60, lo cual debería hacerse dentro de un plazo de 30 días

hábiles siguientes a la ejecutoria de dicha providencia. 2a. Con fecha 3 del mismo mes y año, la Secretaría de la Superintendencia envió telegrama a las partes interesadas en la actuación administrativa, a efectos de que comparecieran a ese Despacho a recibir notificación personal de la citada resolución. 3a. El día 8 de abril de 1991 se presentó una de las partes, el abogado Ernesto De Francisco Lloreda, en su calidad de apoderado de los arrendatarios, ahora demandantes, quien se notificó personalmente del proveído en mención. El señor Campo Aníbal Toledo no se presentó a notificarse personalmente, razón por la cual se procedió a notificarlo por edicto, de conformidad con lo dispuesto en el art. 45 del C.C.A. 4a. El día 2 de mayo de 1991, la señora Ana Dolores Cruz Velandia informó a la Superintendencia que el señor Campo Aníbal Toledo, falleció el 3 de diciembre de 1990, y para demostrarlo anexó el correspondiente certificado de defunción. 5a. Posteriormente, la señora Inés Serrano de Toledo, por conducto de apoderado especial constituido al efecto, con fundamento en el hecho de haber fallecido el señor Toledo en el mes de diciembre de 1990, solicitó la declaratoria de "nulidad de todo lo actuado a partir del día 2 de diciembre de 1990...”, por cuanto por imperativo legal (art. 168 del C. de P.C.), desde la fecha atrás indicada el proceso se interrumpió. 6a. La Superintendencia de Industria y Comercio, en lugar de considerar esa

solicitud de nulidad de todo lo actuado en el proceso administrativo en razón de la muerte de una de las partes en el mismo, el señor Toledo, resolvió hacer uso de la facultad que le confiere a la Administración el artículo 69 del C.C.A. y procedió a revocar directamente de oficio la Resolución No. 104 de 2 de abril de 1991 dictada por ella misma, y, como consecuencia de ello, ordenó que "Una vez notificada la presente providencia", se procediera a archivar el expediente. Consideró la Superintendencia que "De conformidad a la teoría contravencional, la muerte del contraventor extingue la respectiva acción puesta en marcha por el Estado, toda vez que la responsabilidad contravencional es esencial y exclusivamente personal e intransferible a los herederos". "Este fenómeno - agrega - se explica porque la punibilidad presupone la existencia del sujeto activo de la infracción sobre quien recae la potestad sancionatoria del Estado; su muerte deja sin sujeto al delito o contravención cometidos, con lo que su presupuesto esencial desaparece. Es la aplicación no absoluta desde luego, del viejo aforismo latino: mors omnia solvit (la muerte lo deshace todo)". Derecho Penal parte general ALFONSO REYES ECHADIA 10a. Edición, página 368". 7a. Los arrendatarios afectados con esa decisión de revocatoria directa, interpusieron recursos de reposición, y en subsidio el de apelación contra la precitada Resolución, los cuales fueron rechazados por improcedentes por la Administración, por considerar que iban dirigidos contra una decisión de revocatoria directa que no es impugnable a través de los recursos gubernativos

ordinarios (Res. 418 de octubre 24 / 91, notificada por Edicto desfijado el 19 de Noviembre del mismo año). 8a. Como consecuencia de todo ello, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se endereza a obtener la declaratoria de nulidad de la resolución que revocó directamente la inicial y la de la resolución que rechazó los recursos de reposición y de apelación por improcedentes, por considerar que es real y efectivamente con ellas que culminó la actuación administrativa. 9a. La Sala no puede en este momento, por no ser la oportunidad procesal para ello, entrar a analizar el proceder administrativo que culminó con la expedición de los dos actos jurídicos enjuiciados, para llegar a una conclusión sobre si fue correcta la decisión de revocar de oficio la resolución inicial fundamentada en la consideración expuesta, propia de las materias referentes a los delitos y a las contravenciones, y no de las materias de la competencia de las autoridades administrativas como la atinente a la inspección y vigilancia de las actividades relativas al arrendamiento de vivienda Urbana, y a la imposición de las sanciones administrativas consagradas en la ley (Ley 56 de 1985 y decreto reglamentario 1919 de 1986), o si, por el contrario, lo procedente era atender a la petición de declarar nulo todo lo actuado en el proceso administrativo correspondiente en los términos de] artículo 168 del C. de P. C. - sobre interrupción de un proceso por muerte de una de las partes o de sus representantes o apoderados - , por ser viable la aplicación por remisión de dicha norma a la actuación administrativa, si

es que la actuación administrativa se adelantó sin la intervención de ese tercero, el señor Toledo, determinado, que estaba, indubitablemente, interesado en las resultas de la decisión, como lo prescribe el art. 14 del C.C.A., aspecto que no aparece, por ahora, establecido en el expediente. Y, si por otra parte, se quebrantó o no el art. 73 del C.C.A ‘, que prohíbe revocar directamente actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas, sin el previo y escrito consentimiento del titular o titulares de ellas. 10a. Sentada la premisa anterior, para la Sala es claro que la demanda debe ser admitida, por las siguientes razones: a) No se está en presencia del caso o situación prevista en el artículo 72 del C.C.A., pues es evidente que los actos administrativos acusados no fueron la consecuencia de una petición de revocación directa formulada por parte interesada en la actuación administrativa, con la cual una de ellas buscaran revivir el término de caducidad para el ejercicio de la correspondiente acción contencioso - administrativa. Los actos acusados fueron, como se ha visto, la consecuencia de una decisión oficiosa de la Administración, tomada con fundamento en una concepción doctrinaria y jurisprudencias propia del derecho penal, independiente, por lo demás, de si la resolución que se iba a revocar se había dictado con violación de alguna norma de orden constitucional o legal, que es una de las causases señaladas en el art. 69 del C.C.A. para que proceda la medida. b) Si ello es así, como indubitablemente lo es, claro es, entonces, que cuando

por decisión oficiosa de la propia Administración que dictó el acto se revoca un acto administrativo notificado y ejecutoriado o no, o por decisión provocada por interesado en la actuación administrativa se procede a lo mismo, y la decisión trae aparejadas lesiones de derechos subjetivos o de intereses legítimos de un tercero interesado en aquella, o con la nueva decisión se crea un derecho nuevo, no sólo existe la posibilidad de impugnar la nueva decisión ante la propia Administración, a través de los recursos de reposición y de apelación, si existe un superior jerárquico, para buscar que el órgano o autoridad que ejerce la función administrativa reexamine su pronunciamiento, oficioso o provocado, y se confirme en la decisión o la modifique, aclare o revoque, tanto más en casos como el presente en donde no hubo la oportunidad controvertir el pronunciamiento a través de los denominados recursos de a gubernativa, sino que, igualmente, existe la posibilidad de llevar el al contencioso - administrativo, mediante las acciones de nulidad, para el juez que ejerce el control de legalidad sobre los actos de Administración, analice si procedía o no la decisión, oficiosa o provocada, si se lesionaron o no derechos subjetivos o intereses legítimos de una de las partes en la actuación o de un tercero interesado en ella, o si el nuevo derecho que se creó mediante el acto jurídico que revocó otro que lo había negado o reconocido en otros términos, se reconoció en los términos de la Constitución y de la ley, como tuvo oportunidad de expresarle, en caso similar de creación de un nuevo derecho,

ésta Corporación en sentencia de 10 de diciembre de 1973, Sección Segunda, ponente Alvaro Orejuela Gómez, confirmatoria de la dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con fecha octubre 26 del mismo ano, ponente Dra. Clara Forero de Castro, actor: Anunciación Corredor vda. de Barrero. Y claro, es también, que en esos eventos, la caducidad de la acción que se debe enderezar contra la decisión - o decisiones que surgen de la revocatoria directa, oficiosa o provocada, que eventualmente lesiona derechos subjetivos o intereses legítimos de otra persona, o crea un derecho nuevo, debe empezar a correr a partir del día de publicación, notificación o ejecución del acto administrativo a demandar, según el caso, como lo prescribe la regla del inciso segundo del art. 136 del C. C. A. En consecuencia, el recurso de apelación está llamado a prosperar, y como, por otra parte, la demanda reúne los requisitos de ley, habrá de admitirse. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: 1o. REVOCAR la providencia dictada por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fecha 30 de abril de 1992, dentro del proceso de la referencia. 2o. Admítese la demanda promovida por la sociedad "AUROS COPIMAC LTDA." y JAIME RAMIREZ ROMERO, en orden a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones Nos. 255 y 418 de 1991, expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio. Téngase como demandada a la NACIONSuperintendencia de Industria y Comercio - . Como consecuencia, se dispone: a) Notifíquese personalmente al agente del Ministerio Público ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera. b) Notifíquese personalmente al señor Superintendente de Industria y Comercio, con entrega de copia de la demanda y de sus anexos. e) Depositen los demandantes en la Secretaría de la Sección del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la suma de CINCO MIL PESOS ($5.000.oo) para gastos del proceso. d) Solicítese a la Secretaría de la Superintendencia de Industria y Comercio, la remisión de los antecedentes administrativos de los actos acusados. e) Por tener interés directo en las resultas del proceso, notifíquese personalmente el auto admisorio de la demanda a los herederos del señor CAMPO ANIBAL TOLEDO, conforme a la información que suministren los demandantes y en las direcciones por ellos anotadas, y si ello no fuere posible, en la forma prescrita en el art. 207 - 3 del C. C. A. f) Fíjese el negocio en lista por el término de ley, para los efectos previstos en los artículos 207 - 5 y 208 del C. C. A. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen para el cumplimiento de lo resuelto. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintisiete de agosto de mil novecientos noventa y dos.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO