CE-SEC1-EXP1992-N2112

SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE / JUSTO TITULO - Inexistencia / DERECHO ADQUIRIDO - Inexistencia La solicitud de matrícula de las camionetas para el servicio colectivo, fue presentada al año siguiente de la expedición del Decreto 3052 de 1985 que dispuso la suspensión del ingreso al servicio colectivo de pasajeros de vehículos con capacidad inferior a treinta y un pasajeros. Fue en obedecimiento de la superioridad de la norma, que fue denegada la petición de autorización de matrículas. Paradójicamente se está demandando su nulidad porque se dictó en obedecimiento de la norma superior a la que debía estar sometida. Es la inferioridad de la resolución de la Directora Regional del Intra la que se alega como derecho adquirido y como justo título. El "justo título", expresión que ha sido aplicada a la posesión regular de las cosas, no puede alegarse en tratándose del derecho público pues, si el artículo 765 del C. C. estipula que 6£ el justo título es constitutivo o traslaticio de dominio", mal podría concebirse que una sociedad transportadora como la actora pudiera disponer de una autorización de la autoridad competente para aumentar su capacidad de vehículos o para hacer uso de tal o cual vía como ruta de servicio, enajenando, cediendo o trasladando a cualquier título dicha autorización. No se entiende cómo una resolución que desarrolla un servicio público, al que le es comunidad inmanente la permanente modificación y cambio de acuerdo con las necesidades de la comunidad que lo goza, puede constituirse en un impedimento para que sean dictadas otras normas que procuran la mejora del mismo servicio con el peregrino argumento de que es

un "derecho adquirido".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 2112

Actor: SOCIEDAD TRANSPORTADORA Y DISTRIBUIDORA AUTOMOTORA

S.A. - SIDAUTO S.A.

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPORTE Y TRANSITO - INTRA Referencia: RECURSO DE APELACION Entra la Sala por medio de esta providencia, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia del 18 de junio de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Acuerdo No. 049 del 24 de Noviembre de 1986 emanado de la Junta Directiva del Instituto Nacional del Transporte - INTRA - .

LA ACCION.

Mediante apoderado judicial, la Sociedad Transportadora y Distribuidora Automotora, S.A. "SIDAUTO S.A.", demandó ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca, "en ejercicio de la acción de restablecimiento", la nulidad del Acuerdo No. 048 de noviembre 24 de 1986, expedido por el señor Ministro de Obras Públicas y Transporte en su calidad de Presidente de la Junta Directiva del Instituto Nacional del Transporte, mediante el cual niega las peticiones de ingreso al servicio público colectivo de pasajeros, de los vehículos con capacidad inferior a treinta y un (31) pasajeros, elevadas por la empresa

SIDAUTO S.A.

Señala el actor como violadas por el acto demandado, varias disposiciones constitucionales y legales, afirmando además que "Los actos administrativos que crean una situación jurídica particular y concreta, como la Resolución 016 de 1985, no pueden ser revocados directamente por la Administración, ni expresa ni tácitamente". Cuando la Administración considere que un acto administrativo que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, es ¡legal o' resulta contrario al interés público o social, debe ejercitar la denominada "acción de lesividad", es decir, demandar su propio acto ante las autoridades jurisdiccionales. Solicita el actor que, a manera de restablecimiento del derecho, se declare que la sociedad demandante está autorizada por la Resolución No. 016 de febrero 15 de 1985 de la Directora Regional del Instituto Nacional del Transporte en Bogotá a ingresar al servicio público colectivo de pasajeros, los vehículos automóviles, para el radio de acción urbano en la ciudad, hasta complementar la capacidad transportadora fijada por el artículo 2o. de la misma Resolución. Asimismo "que se condene solidariamente a la Nación Colombiana, representada por el señor Ministro de Obras Públicas y Transporte y el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte representado por su Director, a pagar a la parte demandante todos los perjuicios causados por el acto acusado, cuyo monto se liquidará mediante el incidente de que trata el artículo 308 del C. de P. C.".

EL FALLO APELADO.

El Tribunal de primera instancia, profirió el 18 de junio de 1992, el fallo que es

ahora motivo de recurso. En la sentencia, comienza el a - quo examinando el pretendido derecho adquirido de la demandante, con base en la Resolución No. 0 1 6 de febrero 15 de 1985 que amplió la licencia de funcionamiento y clasificó la sociedad, en el servicio colectivo en el tipo vehículo automotor, para matricular 170 vehículos que le restaban como saldo de la capacidad automotora que le habían señalado como máxima. Entre sus varias consideraciones, expresa el fallo recurrido: En el caso de la actora como le restaba una capacidad de 170 vehículos debía llenar tal capacidad con automotores del tipo previsto en el Decreto 3052 de 1985, por lo que tampoco se le estaba desconociendo el contenido de la Resolución No. 0 16 de febrero 15 de 1985; solo que por razones de interés común se reguló dicho aspecto del servicio público de transporte discriminando el tipo de vehículos que podían ingresar al servicio: bus, tal vez en aras de impedir la congestión que hoy ahoga las vías de la ciudad capital y de prestar un mejor servicio a las clases menos favorecidas que no son usuarias de taxis individuales ni colectivos sino de buses". Sobre el tema de los derechos adquiridos y su relación con situaciones consolidadas y su no consagración en el Derecho Público, se cita en la sentencia una jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, en la que se afirma que "En materia de Derecho Público no hay derechos adquiridos. Esta noción admitida por el derecho universal, se refiere sustancialmente a los derechos patrimoniales, es decir, a los que con título legítimo hacen parte del haber de las

personas privadas", deduciéndose en la sentencia que "el planteamiento de que con la Resolución acusada se desconocieron derechos adquiridos en favor del INTRA no se demostró y por lo tanto no se probó el quebrantamiento de las normas constitucionales citadas como infringidas". Finalmente, al analizar el Tribunal el cargo de la inaplicación del Decreto 3052 de 1985 al caso de la actora, manifiesta que no encuentra razón en la argumentación que la demanda trae al respecto, y explica: "Lo cierto es que en tratándose del servicio público que traduce el buen servicio teniendo como destinatario a - todo el conglomerado, el Estado tiene plena competencia para regular cada cuanto lo considere más conveniente para la comunidad, y si, como en el caso concreto no se desconocieron los derechos de quienes ya habían obtenido la autorización de ingreso al servicio de automotores diferentes a buses, el Decreto 3052 de 1985 resultaba de obligatorio acatamiento para todos aquellos que aún no habían realizado tales solicitudes de autorización". Como el INTRA había planteado la excepción de "Falta de ejecutoriedad del acto acusado" el a - quo lo interpretó como "excepción de falta de jurisdicción", declarando en el fallo que la excepción planteada no prospera. Igualmente, son denegadas las pretensiones de la demanda. LA FORMULACIÓN DEL RECURSO A folio 181 del expediente, es visible el memorial con el que el actor interpone el recurso de apelación. Manifiesta que "Se fundamentó la demanda en el artículo 30 de la Constitución Nacional, vigente para la fecha de presentación del libelo, según el cual el Estado garantiza a todas las personas naturales y jurídicas, los

derechos adquiridos conjunto (sic) título". Agrega, que "en el proceso se demostró plenamente que la demandante había adquirido el derecho al número de automotores señalado por la autoridad competente. Posteriormente la autoridad no podía revocar el acto administrativo, sin el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho. Y como se le impidió a la parte actora ejercer el derecho adquirido conjunto (sic) título, el Estado debe indemnizar los perjuicios causados". Y concluye anunciando que oportunamente ampliará los fundamentos en que apoya su recurso.

LA SALA CONSIDERA: Por lo que se acaba de transcribir, y por lo dicho en el informe secretarial constante a folio 2 del segundo cuaderno, el apelante se quedó a mitad del camino en la formulación de su derecho, ya que, lo único que manifestó fue que a la parte actora se le había impedido ejercer el derecho adquirido con lo que él llama repetidamente "justo título". Olvidó, sin embargo, ampliar, tal como lo había anunciado, los fundamentos de su alzada.

Se hará entonces referencia, también someramente a fin de no extralimitar los breves márgenes de la apelación, a los derechos adquiridos y al justo título (en el supuesto de que es eso lo que quiso decir el actor), en relación con el acto administrativo que se ha demandado. La sociedad actora fue autorizada, mediante la Resolución No. 0 1 6 de febrero 15 de 1985 de la Dirección Regional del INTRA en Bogotá, a ampliar su capacidad transportadora para el servicio colectivo en el tipo de vehículo automóvil, a un

máximo de 200 y un mínimo de 160. (Folio 14, cuaderno principal). Posteriormente, el 18 de octubre del mismo año, el Gobierno Nacional dictó el Decreto No. 3052 de octubre 18 de 1985 y en su artículo primero dispuso: "Suspéndase el ingreso al servicio público colectivo de pasajeros de vehículos con capacidad inferior a treinta y un (31) pasajeros". Al año siguiente, el 23 de septiembre de 1986, el gerente de la empresa actora solicitó al Ministro de Obras Públicas y Transporte la autorización de la matrícula de 170 camionetas para el servicio colectivo (folio 60). Y, a folio 73, aparece otra nota del mismo señor Gerente, en el mismo sentido, con fecha 19 de marzo del mismo año, en la que se manifiesta que la petición se hace "con base en lo dispuesto en el Decreto 3052 de 1985, que facultó a la Junta del Intra que usted preside en forma acertada, para autorizar las correspondientes matrículas". La solicitud fue negada mediante el Acuerdo No. 048 de 1986. Se demanda este acto, exponiéndose entre otras razones. "Que el artículo tercero del Dcto. 3052 de 1985 estipula que cuando por las condiciones de la demanda no se justifique económicamente la utilización de buses, podrá la Junta Directiva del Instituto autorizar, previa evaluación técnica, el ingreso de vehículos colectivos de menor capacidad". Hecha esta abreviada cronología de los hechos, la Sala estima: a) Dentro del curso normal de los acontecimientos, resulta evidente que si la

empresa actora hubiera hecho uso de la autorización que se le dio de ampliar su capacidad transportadora, según el artículo segundo de la Resolución número 0 1 6 de 1985 (folio 14), en tiempo oportuno, no habría razón aparente, jurídicamente hablando, para habérsele denegado. b) No ocurrió así, sin embargo, pues como se colige del trasunto hecho en estas consideraciones, la solicitud de matrícula de las 170 camionetas para el servicio colectivo, fue presentada al año siguiente de la expedición del Decreto No. 3052 de 1985 que dispuso la suspensión del ingreso al servicio público colectivo de pasajeros, de vehículos con capacidad inferior a treinta y un pasajeros. Este aserto es corroborado en el mismo memorial de la actora, ut - supra citado, en el que se acoge a lo dispuesto en dicho - decreto cuando éste faculta a la Junta del INTRA para autorizar las matrículas. c) El Decreto del Gobierno Nacional, parece una perogrullada decirlo, es superior dentro de la jerarquía de las normas, a la Resolución de la Directora Regional del INTRA de Bogotá. Y, claramente, fue en obedecimiento de esa superioridad de la norma, que fue denegada la petición de autorización de matrículas, pues, de haber sido autorizada se hubiera presentado la violación de la misma y por esa razón hubiese sido susceptible de declaratoria de nulidad. Paradójicamente, se está demandando su nulidad porque se dictó en obedecimiento de la - norma superior a la que debía estar sometida. El Acuerdo demandado, el número 048 de 1986, no hace cosa diversa a obedecer lo ordenado en el Decreto No. 3052 de 1985 y

resulta insólito suponer que, en lugar de someterse al Decreto, tuviera que acatar una resolución que, dentro de la pirámide de las normas, le es inferior. d) Es esa inferioridad de la Resolución de la Directora Regional del INTRA la que se alega como derecho adquirido y como justo título. El "justo título", expresión que ha sido siempre aplicable a la posesión regular de las cosas y que, definido por Alessandri Rodríguez, "es el que da al poseedor un justo motivo para creerse dueño de la cosa", no puede alegarse en tratándose del derecho público pues, si el artículo 765 del Código Civil estipula que "El justo título es constitutivo o traslaticio de dominio", mal podría Concebirse que una sociedad transportadora como la actora pudiera disponer de una autorización de la autoridad competente para aumentar su capacidad de vehículos o para hacer uso tal o cual vía como ruta de servicio, enajenando, cediendo o trasladando a cualquier título dicha autorización. e) Bajo la misma cuerda interpretativa, debe tomarse lo manifestado por el acto apelante cuando hace protestas sobre derechos adquiridos en relación con el caso en litigio. No se entiende cómo una resolución que desarrolla un servicio público, al que le es inmanente la permanente modificación y cambio de acuerdo con las necesidades de la comunidad que lo goza, pueda constituirse en un impedimento para que sean dictadas otras normas que procuran la mejora del mismo servicio con el peregrino argumento de que es "un derecho adquirido". Han sido varios los pronunciamientos que a nivel jurisprudencias se han hecho sobre el tema. La cita que trae la sentencia apelada bien los compendia cuando

dice que "En materia de Derecho Público no hay derechos adquiridos. Esta noción admitida por el derecho universal, se refiere sustancialmente a los derechos patrimoniales, es decir, a los que con título legítimo hacen parte del haber de las personas privadas. Pero es contraria a la dinámica del Estado, a la necesidad permanente de modificación de los instrumentos del Gobierno, al mismo buen gobierno. Sería la estaticidad, el estancamiento, el anquilosamiento de las instituciones, la creación de cuerpos extraños que harían permanentemente imposible la función rectora de la Constitución y el poder del Congreso. De ahí por qué, si bien es cierto que hasta la expedición de la Ley 15 de 1959, ciertos municipios tuvieron amplia facultad para gravar la actividad automotora en distintos aspectos, después de ella, no sólo ha sufrido una limitación fundamental sino su abolición; por lo cual no vale sostener que porque un día se tuvo la ley no pueda ya dejar de otorgarla o de poner a esa facultad limitaciones radicales". (Auto del 15 de diciembre de 1965, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera). En términos análogos, esta Sección se había pronunciado en un caso en el que el supuesto derecho adquirido se fundamentaba en una ley emanada del Congreso de la República el cual, según la pretensión, no podía modificar su decisión sin peligro de ofender derechos particularizados por la falsa interpretación de lo que es un justo título. En aquella oportunidad, dijo la Sala: "...Ahora bien, ya se vio como la Ley últimamente citada, así como el Decreto expedido en desarrollo de la misma, no pueden convertirse en valla insalvable

para el que Congreso o el Gobierno en reemplazo de aquel, vuelva sobre las disposiciones que regulan la cuestión impositiva creando o suprimiendo tributos, sin que haya lugar a reconocer en este caso derechos adquiridos o situaciones jurídicas inmodificables". (Sentencia de agosto 14 de 1987, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente, Dr. Guillermo Benavides Melo). f) Haciendo pues alusión final al parco escrito del apelante, no aparece revocatoria del acto administrativo alguno, sino obedecimiento del acto demandado a las normas superiores. Y, como se puede deducir de las consideraciones hechas, no se lo impidió a la parte actora ejercer el derecho adquirido con justo título, puesto que este fenómeno jurídico no tuvo ocurrencia en el caso sub - lite. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, sin haber tenido oportunidad de conocer el concepto del Ministerio Público, FALLA: Confírmase la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 19 de noviembre de 1992.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ YESID ROJAS SERRANO