CE-SEC1-EXP1993-N1759

ACTO COMPLEJO / DEMANDA - Ineptitud El acto aprobatorio y el aprobado, aunque emanados de diferentes autoridades administrativas se caracterizan por su unidad de contenido y de fin y conforman un acto complejo. Como los dos integran la voluntad de la Administración se hace necesario demandar la nulidad de ambos, pues de no ser así en el evento sub lite de prosperar las pretensiones de la demanda se invalidaría el acto aprobatorio quedando vigente el acto aprobado, lo cual sería absurdo habida cuenta que la unidad anotada los hace inescindibles.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D. C., veintidós (22) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 1759

Actor: SOCIEDAD SORTEOS EXTRAORDINARIOS ASOCIADOS COMPAÑIA

LIMITADA Demandado: SUPERINTENDENTE NACIONAL DE SALUD Referencia: Acción de nulidad contra la Resolución 0084 de 13 de febrero de 1991, del Superintendente Nacional de Salud La Sociedad Sorteos Extraordinarios Asociados Compañía Limitada, a través de apoderado, presentó demanda ante esta Corporación en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tendiente a obtener la nulidad de la Resolución número 0084 de 13 de febrero de 1991, por medio de la cual se aprueba el plan de premios para 1991 del Sorteo Extraordinario de Colombia, expedida por el señor Superintendente Nacional de

Salud. l. CAUSA PETENDI Como normas violadas se señalan en la demanda los artículos 20 de la Constitución Nacional; 2º, 4º y 5º del Decreto 971 de 1990; 2º, litera c) 32, literal k) del Decreto 1472 de 1990; y el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Para fundamentar los cargos se aduce en la demanda, lo siguiente: l. Violación de los artículos 2º, 42 y 52 del Decreto 971 de 1990. Conforme al artículo 2º del Decreto 971 de 1990, cada entidad gestora del monopolio de lotería tiene derecho a rifar anualmente un derecho, a través de una cualquiera de las modalidades descritas en el artículo 4º del mismo. De acuerdo con el artículo 5º del citado Decreto, la asociación de dichas entidades permite que éstas agrupen los derechos de que son titulares y efectúen durante el año tantos sorteos cuantos correspondan a los, derechos aportados, pudiendo utilizar en una sola fecha dos o más derechos aportados. Pero agrega el Decreto: "En la acumulación que así se verifique se entenderá que los derechos respectivos se ejercitaron definitivamente". Si bien es cierto que en el artículo 1º de la Resolución se expresa que el sorteo con los derechos de las loterías mencionadas consta de la emisión y acumulación de "50.000 billetes de 20 fracciones por cada derecho aportado para un total de 1.000.000" (se supone de fracciones), lo cual se ajusta a la modalidad escogida contenida en el numeral 2º del artículo 42 del Decreto 791 de 1990, en los

artículos siguientes se pone en evidencia la transgresión de las normas superiores invocadas como violadas toda vez que se autoriza para que en "cada uno de los primeros ocho (8) sorteos" se pongan en juego "960.000 fracciones distribuidas en billetes de tres (3) fracciones cada uno" (art. 2). Ello significa que en cada sorteo se ofrezcan y jueguen 2.560.000 billetes. No obstante, de acuerdo con la norma superior, si cada derecho de las nueve entidades participantes, en la modalidad acogida por la Resolución, es decir, la del numeral 2º del artículo 4º del Decreto, equivale a 50.000 billetes, hasta de veinte fracciones, el total de billetes que por año podrían jugarse es de cuatrocientos cincuenta mil (450.000), repartidos en la forma que convengan los titulares de los derechos durante el año. Pero, además, se viola la disposición superior en cuanto al número de series que integran cada sorteo ya que mientras el Decreto 971 de 1990 autoriza 50.000 billetes numerados del 0000 al 9999, es decir, en cinco series (num. 2º del art. 42), la Resolución acusada en su artículo 59 prevé, en relación con cada sorteo, la emisión de billetes en 32 series, pues autoriza a que se paguen 31 premios para los billetes con el número del premio mayor en otras series y 32 premios para los billetes con el número del premio mayor invertido en cualquiera serie. En cuanto a la regulación al llamado sorteo final la Resolución transgrede de nuevo las normas superiores autorizando para ese sorteo no sólo un número de billetes ampliamente superior al permitido, pues prevé la existencia de 33 series

(art. 8º), es decir, un total de 330.000 billetes numerados del 0000 al 9999, sino que supera el número de fracciones autorizadas en el Decreto 971 de 1990, que es de 1.000.000 por sorteo, previendo que en ese sorteo final se pondrán en juego las restantes 1.320.000 fracciones (art. 6º).

2. Falsa motivación La Superintendencia Nacional de Salud mediante la Resolución acusada, incurriendo en la causal de falsa motivación, autorizó en la parte resolutiva la realización de sorteos que no se acomodan a las disposiciones superiores que ha debido observar. Se falsea la motivación al presentar la existencia de una acumulación de derechos que no se dio en la realidad y se afirma que en virtud de ella pueden rifarse en los primeros ocho (8) sorteos un total de 960.000 fracciones distribuidas en billetes de tres (3) fracciones y que para el último sorteo puedan rifar un total de 1.320.000 fracciones agrupadas en un total de 430.000 billetes.

Pero si se estuviera en presencia de la acumulación, es cierto que la Superintendencia de Salud ha debido observar todas las reglas - del artículo 5º del Decreto 971 de 1990 teniendo en cuenta el número de derechos acumulados y el carácter definitivo que tiene su juego en un sorteo, además de las restricciones absolutas en materia de número total de fracciones jugadas por sorteo y número de billetes.

3. Violación del Decreto 1472 de 1990 y del artículo 20 de la Constitución de 1886 que corresponde al 6º de la actual.

Conforme al literal c) del artículo 2º del Decreto 1472 de 1990, la Superintendencia Nacional de, Salud es la autoridad técnica en materia de inspección, vigilancia y control de "la eficiencia en la obtención y aplicación de los recursos en las entidades del subsector oficial del sector de la salud, de que tratan los literales a), b), y c) del artículo 5º de la Ley 10 de 1990". En consonancia con el artículo 3º literal k) del Decreto-ley 1472 de 1990 y "En desarrollo de su objeto y sin perjuicio de la competencia que le corresponde al Ministerio de Salud y a los demás organismos públicos, la Superintendencia Nacional de Salud cumplirá las siguientes funciones: ... k) Controlar la cabal y eficiente explotación de los arbitrios rentísticos que se obtengan de los monopolios de las loterías, apuestas permanentes y demás modalidades de juegos de suerte y azar." Entonces, en cumplimiento del objeto propio de la Superintendencia Nacional de Salud señalado en el artículo 2º del Decreto-ley 1472 de 1990, el Superintendente Nacional de Salud debe orientar su actividad "inspectiva" en los términos del artículo 31-', para el caso, buscando asegurar la cabal y eficiente explotación de los arbitrios rentísticos legalmente establecidos y destinados a salud, la cual presupone su desarrollo y ejercicio conforme a las disposiciones legales y de acuerdo con los principios y reglas de la sana administración. Por ende, corresponde a la Superintendencia mencionada garantizar, mediante el control, que tales condiciones se cumplan en todo caso por las entidades sujetas a su vigilancia, pero no violando la ley y alterando los principios que orientan las

actuaciones administrativas como ocurrió en el caso sub judice. La Resolución acusada, al no observar las finalidades impuestas por el Decreto 1472 de 1990 a la Superintendencia Nacional de Salud, incurrió en violación de dicha norma superior, la cual apareja la consecuencias transgresión del mandato constitucional del artículo 20 de la Carta que impone a los funcionarios actuar de conformidad con la Constitución y la ley, y dentro de esos límites ejercer sus atribuciones propias.

II. TRAMITE DE LA ACCION Se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de: admisión de la demanda, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

Como la sociedad actora, en escrito inserto en el texto de la demanda, impetró la medida precautoria, respecto de los artículos 2º, 5º, 6º y 8º de la Resolución enjuiciada, la sala, a pesar de encontrar violación manifiesta del numeral 22 del artículo 4º del Decreto 971 de 1990 por los artículos 5º y 8º, denegó tal medida por estimar que si el acto demandado se ejecutó en 1991, la misma se tornaría inane, por sustracción de materia. La Nación-Superintendencia Nacional de Salud, se hizo parte en el proceso y constituyó apoderado, el cual se opuso a las pretensiones de la actora y propuso la excepción de inepta demanda, fundamentada, principalmente, en que la Resolución 0084 de 13 de febrero fue expedida con base en la función atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud otorgada por el literal ñ) del artículo 39 del

Decreto 1472 de 1990, siendo aprobatorio de la Resolución 10 de 22 de octubre de 1990, expedida por la Junta Directiva del Sorteo Extraordinario de Colombia, mediante la cual se aprobó el Plan de Premios de dicho sorteo para el año de 1991; que el literal ñ) del artículo 3º mencionado fue declarado inexequible parcialmente por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 28 de noviembre de 1991, con ponencia del Magistrado doctor Rafael Méndez Arango, en cuanto a la facultad aprobatorio de todos los items en él señalados, lo que conduce a concluir que mientras estuvo vigente, la aprobación de los planes de premios de los sorteos extraordinarios por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, se hacía mediante acto administrativo complejo compuesto: por uno, expedido por la Junta Directiva del Sorteo; y, otro, expedido por la Superintendencia Nacional de Salud, con miras a obtener, ambos, la aprobación de un plan de premios. Que, en consecuencia, las Resoluciones 10 de 22 de octubre de 1990, de la Junta Directiva del Sorteo Extraordinario de Colombia, y 0084 de 13 de febrero de 1991, de la Superintendencia Nacional de Salud, conforman un acto jurídico complejo, es decir, un solo universo jurídico emanado de dos autoridades distintas, con unidad de contenido y unidad de fin. Por tal razón si se declarase la nulidad de la Resolución acusada seguiría vigente la Resolución 10 de 22 de octubre de 1990 antes mencionada, lo cual pone en evidencia la prosperidad de la excepción.

Por último, puntualiza, que el efecto de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia es que la Resolución acusada perdió fuerza ejecutoria desde el 28 de noviembre de 1991 por haber desaparecido sus fundamentos de derecho en virtud de dicha decisión. En la etapa de alegaciones las partes reiteraron los planteamientos expuestos tanto en el libelo demandatorio como en su contestación.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Antes de analizar el fondo del asunto debe la Corporación pronunciarse sobre la excepción de inepta demanda propuesta por el señor apoderado de la entidad demandada: La Superintendencia Nacional de Salud, quien la hace descansar en que la Resolución 0084 de 13 de febrero de 1991, expedida por esa Superintendencia, es aprobatorio de la Resolución 10 de 22 de octubre de 1990, emanada de la Junta Directiva del Sorteo Extraordinario de Colombia, y, por tal razón, conforman un acto administrativo complejo, lo cual imponía la obligación de demandar también la última, pues los dos actos se caracterizan por su unidad de contenido y de fin.

En orden a decidir la excepción planteada, la Sala observa: La Doctrina ha definido el acto administrativo complejo como aquel que resulta del concurso de voluntades de varias autoridades administrativas pertenecientes a una misma entidad o a entidades públicas distintas, que se unen en una sola voluntad, y como ejemplo típico se tiene el acto administrativo expedido por una autoridad que está sujeto a la aprobación de otra. En el caso sub examine se tiene que el Sorteo Extraordinario de Colombia Ltda.

es una entidad descentralizada de naturaleza jurídica especial, constituida por la asociación de entidades públicas, como son las loterías, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 412 del Decreto-ley 130 de 1976. Dentro de sus funciones está, entre otras, la de aprobar anualmente el plan de premios del Sorteo Extraordinario de Colombia, la cual cumple a través de su Junta Directiva, y que por tener relación con el ejercicio de un monopolio tiene la índole de administrativa. En cumplimiento de la referida función se expidió por la Junta Directiva del Sorteo Extraordinario de Colombia Ltda. la Resolución 10 de 22 de octubre de 1990, mediante la cual se aprobó el plan de premios para 1991 del Sorteo Extraordinario de Colombia. Dicho acto administrativo, según el literal ñ) del artículo 3º del Decreto-ley 1472 de 1990, estaba sujeto a la aprobación de la Superintendencia Nacional de Salud hasta el día 28 de noviembre de 1991, en que fue declarado inexequible parcialmente por la Corte Suprema de Justicia en lo tocante concretamente a esa atribución. En ejercicio de tal facultad se expidió la Resolución acusada por la Superintendencia Nacional de Salud. Ello pone en evidencia, como lo ha sostenido la Doctrina, que el acto aprobatorio y el aprobado, aunque emanados de diferentes autoridades administrativas se caracterizan por su unidad de contenido y de fin y conforman un acto complejo. Como los dos integran la voluntad de la administración se hace necesario demandar la nulidad de ambos, pues de no ser así en el evento sub lite de prosperar las pretensiones de la

demanda se invalidaría el acto aprobatorio quedando vigente el acto aprobado, lo cual sería absurdo habida cuenta de que la unidad anotada los hace inescindibles. Prospera, en consecuencia, la excepción propuesta y debe declararse así por la Sala. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Se declara probada la excepción de ineptitud de la demanda propuesta por el señor apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud. En consecuencia, no hay lugar a pronunciamiento de mérito en este proceso. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día veintiuno (21) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993). Ernesto Rafael Ariza Muñoz Miguel González Rodríguez Presidente Libardo Rodríguez Rodríguez Yesid Rojas Serrano Ausente