CE-SEC1-EXP1993-N2001

CAMBIO DE RADICACION - Improcedencia / EXCEPCION DE

INCONSTITUCIONALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO DE COMISION LEGISLATIVA / AUTONOMIA JUDICIAL La expedición del artículo 39 del Decreto 2271 de 1991, mediante el cual el gobierno adoptó como legislación permanente, entre otros, el artículo 17 del decreto 2790 de 1990, no resulta conforme con la preceptiva constitucional contenida en el artículo 8º transitorio, cuya interpretación lógica indica que el gobierno puede convertir en legislación permanente, mediante decreto, las normas expedidas en ejercicio de las facultades del estado de sitio, siempre y cuando éstas sean compatibles con el nuevo ordenamiento constitucional. En el caso de autos, el artículo 17 del Decreto 2790 de 1990, cuando otorga al Ministerio de Justicia la facultad de variar la radicación de ' los procesos, contradice lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución Nacional, según el cual las decisiones de la Justicia son independientes y su funcionamiento es desconcentrado y autónomo. La medida es de carácter administrativo judicial cuyo ejercicio corresponde ahora a la rama jurisdiccional. Decreta la Nulidad de la Resolución 601 de 25 de marzo de 1992, proferida por el Ministerio de Justicia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2001

Actor: GILBERTO Y MIGUEL ANGEL RODRIGUEZ OREJUELA

Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Referencia: ACCION DE NULIDAD Mediante apoderado legalmente constituido, los señores Gilberto y Miguel Angel Rodríguez Orejuela, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicitaron, el 29 de abril de 1992, ante esta Corporación, que se hicieran las siguientes declaraciones: "Primera. Que es nula la Resolución 601 de 25 de marzo de 1992, proferida por el Ministerio de Justicia, en cuanto por ella se resuelve 'Variar la radicación de los siguientes procesos que los Jueces de Orden Público adelantan contra Gilberto Rodríguez Orejuela: número 0442 Hecho Punible: Violación a los Decretos 1856 y 2390 de 1989. Número 804 Hecho Punible: Violación al Decreto 1856 de 1989.

Número 3473 Hecho punible: Violación a la Ley 30 de 1986 (art. 1º); 'Variar la radicación de los procesos que los Jueces de Orden Público adelantan contra el señor Miguel Angel Rodríguez Orejuela: números 0807, 1145, 085 l: Violación al Decreto 1856 de 1989' (art. 21,); 'Variar la radicación de los procesos que los Jueces de Orden Público adelantan contra los señores Gilberto Rodríguez Orejuela y Miguel Angel Rodríguez Orejuela: números 0804,205 Hecho Punible: Violación al Decreto 1856 de 1989' (art. 30); 'Asignar la radicación de los procesos

citados, en la Dirección Seccional de Orden Público de Bogotá'(art. 40); y Comunicar Ia presente decisión a la Subdirección Nacional de Orden Público, para que proceda de conformidad" (art. 5 -). "Segunda. Que como consecuencia de. la nulidad, se ordene a la Subdirección Nacional de Orden Público y a la Dirección Seccional de Orden Público de Bogotá, la remisión de los procesos mencionados en la resolución acusada y que se adelantan contra los ciudadanos Gilberto y Miguel Angel Rodríguez Orejuela, a los Jueces de Orden Público que venían conociendo de ellos hasta la expedición de la Resolución anulada. "Tercera. A la sentencia se le dará cumplimiento dentro del término señalado en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo." Los hechos en que se fundamenta la acción son, en síntesis, los siguientes:

1. Los jueces de Orden Público radicados en Cali, adscritos o pertenecientes a la Dirección Seccional de Orden Público de dicha ciudad, venían conociendo y tramitando los procesos penales referidos en el punto primero del petitum.

2. Mediante el acto administrativo acusado el señor Ministro de Justicia y su Secretario General resolvieron variar la radicación de los precisados y asignar la radicación de los mismos en la Dirección Seccional de Orden Público de Bogotá, fundamentándose para ello en lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto Legislativo 2790 de 1990, dictado en ejercicio de las facultades que le confería al señor Presidente de la República el artículo 121 de la Constitución Nacional de 1886, adoptado como legislación permanente por el artículo 32 del Decreto -ley

2271 de octubre 4 de 1991. LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE VIOLACION Los actores consideran que con la expedición del acto administrativo acusado se infringieron las siguientes disposiciones: Artículos 2º. -inciso 21 -, 13, 29, 113 y 228 de la Constitución Nacional; 17 del Decreto Legislativo 2790 de 1990, norma adoptada como regla general permanente por el Decreto 2271 de 1991; y 84 -inciso 2º - del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 35 ibídem. El concepto de la violación lo consignan en explicaciones que rotulan y se resumen así:

1. Excepción de inconstitucionalidad Por el artículo 3º del Decreto 2271 de 1991 se adoptó como legislación permanente el artículo 17 del Decreto Legislativo 2790 de 1990 que le sirvió de soporte jurídico al señor Ministro de Justicia para proferir el acto acusado en cuanto le permite al mismo funcionario, oficiosamente o a petición del Director Seccional de Orden Público, variar la radicación de un proceso cuando "existan circunstancias que puedan afectar la imparcialidad o la independencia de la administración de justicia", entre otros eventos que precisa la norma.

El artículo 3º del Decreto -ley 2271 de 1991 es ostensiblemente inconstitucional por desconocer lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución de 1991, que entró a regir en el mes de julio del mismo año, según el cual "La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes... su

funcionamiento será desconcentrado y autónomo" (los destacados son de la parte actora), lo que concuerda con el inciso segundo del artículo 113 ibídem, que reitera el viejo y conocido principio de la separación de poderes, conforme al cual no se permite la intervención abusiva de uno de ellos en las atribuciones de otro, como ocurre en el presente caso, en donde el poder o rama ejecutiva se ha tomado, inicialmente mediante el ejercicio de las facultades del Estado de Sitio' posteriormente, mediante la obtención del consentimiento del denominado "Congresito" (Comisión Legislativa Especial), la facultad o atribución que sólo corresponde, por lo general, al funcionario judicial competente para decidir, previa solicitud motivada y fundada debidamente en medios de prueba, como lo establece el Código de Procedimiento Penal, el cambio de radicación de un proceso por circunstancias de orden público, o por aquellas que puedan afectar la imparcialidad o la independencia de la administración de justicia, las garantías procesales, la seguridad del sindicado o su integridad personal. La prueba de la inconstitucionalidad de la norma está en el Código de Procedimiento Penal, expedido mediante Decreto -ley 2700 de 1991, el cual, a diferencia del Decreto 50 de 1987, no contiene una disposición sobre "Cambio de Radicación Especial", que le permita al Ministerio de Justicia dicho cambio de radicación de un proceso por estar en peligro la integridad personal del procesado, cuando se siga contra personal uniformado de la Policía Nacional, o contra personal al servicio del DAS o del Cuerpo Técnico de la Policía Judicial. En síntesis, dicen los actores, el artículo 3º del Decreto 2271 de 1991 quebranta

los artículos 113, inciso 2º, y 228 de la Carta, que no permiten la injerencia de una rama del poder público en otra, por la cual resulta inconstitucional, y debe dejar de aplicarse, para resolver el presente caso, en los términos del artículo 4º de la Carta Fundamental. Como consecuencia de la inconstitucionalidad de la norma que le sirvió de fundamento al acto acusado, éste es nulo, y así debe declararse.

2. Las circunstancias que puedan afectar o afectaban la imparcialidad o la independencia de la administración de justicia en los procesos penales a que se refiere el acto acusado.

El acto administrativo demandado, independientemente de la inconstitucionalidad de la norma superior de derecho que le sirve de aporte, es nulo, conforme a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, por infringir la norma en que debía fundarse, por cuanto la decisión del cambio de radicación de los procesos señalados no está fundada en medio de prueba alguno, como lo exige la ley procesal penal, medida para la cual el competente es el juez penal. Y también es nulo porque quebranta el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, ya que no podía fundarse en consideraciones como "la naturaleza de los procesos", pues la ley, para efectos de cambio de radicación, no los distingue o gradúa en procesos de mayor, menor, poca o ninguna importancia; o la "calidad de los sindicados o procesados", expresión vaga, sin contenido alguno, pues los demandantes no han sido considerados en el país como personas que hayan perseguido o estén

persiguiendo a los jueces, ni atentando contra la justicia, o estén entorpeciendo de alguna manera su funcionamiento. Ningún juez de la República, ni en particular ningún juez de orden público, se ha visto, en cuanto respecta los procesos cambiados abusivamente de radicación por el Ejecutivo Nacional o en los que atañe a otros en que pudieran estar sindicados los demandantes, constreñido, amenazado o interferido de algún modo por éstos. Ningún Juez de orden público de los que venían conociendo de los procesos cambiados de radicación se ha dirigido al señor Ministro de Justicia para poner en su conocimiento hechos de esa naturaleza, es decir, de amenazas, constreñimientos, interferencias, o eventualmente dádivas o sobornos, que estuvieran afectando su independencia de criterio e imparcialidad en la tramitación de los juicios o en la adopción de las decisiones. Finalmente afirma el actor que con el acto acusado se quebrantó el principio de la igualdad de los ciudadanos ante la ley consagrada en el artículo 13 de la Constitución Política. RAZONES DE LA DEFENSA En la contestación de la demanda, el Ministerio de Justicia expone los argumentos tendientes a enervar las pretensiones de la parte actora, los que se sintetizan a continuación: En relación con la excepción de inconstitucionalidad, manifiesta que los decretos legislativos adoptados como legislación permanente, son objeto de control constitucional por la Corte Constitucional, en los términos previstos en la nueva Carta, al tenor de lo dispuesto por el artículo 10 transitorio de ésta..

En cuanto al segundo cargo, expresa que de conformidad con el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo la motivación puede ser sumaria, es decir breve, y en el presente caso la motivación es seria e íntimamente relacionada con la decisión, como se aprecia a través de los antecedentes que dieron lugar al cambio de radicación de los mencionados procesos penales, lo cual se acredita con los documentos que se acompañan a esta contestación de la demanda y que constituyen la razón de ser de la expedición del acto acusado. Entre tales documentos se encuentra el oficio número 00308 de 28 de enero de 1992, mediante el cual la Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Justicia envió al señor Director Seccional de Orden Público de Santafé de Bogotá los documentos pertinentes que reposaban en el proceso administrativo de extradición contra el señor Gilberto Rodríguez Orejuela, para que la Jurisdicción de Orden Público adelantara la investigación a que hubiese lugar. El 13 de marzo del año en curso fue recibido un fax del oficio número 1572 fechado marzo 6 de 1992, suscrito por el Jefe Sección Jurisdiccional con funciones delegadas, doctor Luis Hernando Saavedra Pavajeau, de la Dirección Seccional de Orden Público de Cal¡, dirigido a la doctora Martha Isabel Castro Cardozo, Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Justicia, en donde le informa que mediante auto del 4 de marzo de 1991 (debe ser de 1992), un Juez de Orden Público de Cal¡ inició la investigación penal contra Gilberto Rodríguez Orejuela,

con fundamento en la documentación recibida por la Oficina Jurídica del Ministerio de Justicia, relacionada con el proceso de extradición adelantado contra el precitado Rodríguez Orejuela. El Veedor del Ministerio de Justicia se comunicó telefónicamente con el Jefe de la Sección de Orden Público de Cal¡ y éste le manifestó que el oficio número 00308 con sus 120 anexos se encontraban en dicha Seccional de Orden Público; y este mismo funcionario vino a Bogotá trayendo consigo el mencionado oficio número 00308 y sus anexos para mostrárselos al Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Justicia. El Profesional Especializado del Despacho del Ministro -Veedor doctor Oscar Bustamante Hernández -, envió el 19 de marzo de 1992, por fax, el oficio número 4795, dirigido al Jefe Sección Jurisdiccional de Orden Público de Cal¡, donde se solicita que certifique, entre otros, que si esa Seccional de Orden Público recibió de parte del Ministerio de Justicia el oficio 04151, en el cual iban anexos 1.781 folios referentes al expediente de extradición contra Gilberto Rodríguez Orejuela, y mediante qué oficio esa Seccional recibió de parte del Ministerio de Justicia la documentación relacionada con el proceso de extradición que contra Gilberto Rodríguez Orejuela, y que sirvió de base para que un Juez de Orden Público le iniciara investigación penal contra el mencionado señor. El doctor Jaime Enrique Bautista González, Director Seccional de Orden Público de Cal¡, dio respuesta mediante oficio 0073 del 20 de marzo del mismo año,

donde certifica, entre otras cosas, que esa Seccional recibió de parte de la Oficina Jurídica del Ministerio de Justicia él oficio 04151 donde se indicaba un anexo de 1.781 folios, apareciendo solamente 121 folios y que este oficio y la documentación anexa, que no se recibió completa y nunca antes lo habían manifestado, fue la que sirvió de base para que un Juez de Orden Público de Cali le iniciara la investigación penal al señor Gilberto Rodríguez Orejuela. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Agente del Ministerio Público consignó en su vista fiscal, en síntesis, lo siguiente: El Gobierno se ajustó formalmente a la previsión contenida en el artículo 82 transitorio de la Carta, al expedir el artículo 3º del Decreto 2271 de 1991 por el cual se adoptó el artículo 17 del Decreto 2790 de 1990 como legislación permanente. La norma que da sustento al acto enjuiciado está orientada a garantizar la imparcialidad y la independencia de la administración de justicia, las garantías procesales, etc. La independencia y la autonomía que se predica en el mandato constitucional (art. 228), sobre el ejercicio de la función pública de la administración de justicia, toca más directamente con el sometimiento de los jueces al exclusivo imperio de la ley que con la organización misma del órgano judicial y la distribución de algunas de sus competencias. En todo caso, el Ministerio de Justicia, al emitir el acto acusado, obedeció a una norma legal vigente y motivó la decisión. No dice el artículo 17 del Decreto 2790 de 1990 que deban recogerse pruebas

para sustentar la decisión administrativa y bien puede colegirse de su letra e intención que la procedencia o conveniencia de la decisión se deja al sano juicio del Ministro.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Solicita inicialmente el apoderado judicial de los demandantes, la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, aduciendo, como atrás ha quedado reseñado, que al adaptarse por el artículo 32 del Decreto 2271 de 1991 como legislación permanente el artículo 17 del Decreto Legislativo 2790 de 1990, soporte jurídico del acto acusado, se desconocieron los artículos 113 -inciso segundo -, y 228 de la Constitución, pues se produjo con aquel proceder una intromisión indebida del Ejecutivo Nacional en la rama jurisdiccional, irrespetando el principio de la separación de poderes u órganos que consagran aquellas disposiciones superiores.

A este respecto la Sala observa lo siguiente: Por disposición del artículo 82 transitorio de la Constitucional Política, "Los decretos expedidos en ejercicio de las facultades de estado de sitio hasta la fecha de promulgación del presente Acto Constituyente, ,continuarán rigiendo por un plazo máximo de noventa días, durante los cuales el Gobierno Nacional podrá convertirlos en legislación permanente, mediante decreto, si la Comisión Especial no los imprueba." Con fundamento en la disposición pretranscrita el Gobierno Nacional por medio del artículo 3º del Decreto 2271 de 1991, adoptó como legislación permanente varias disposiciones de estatutos expedidos en ejercicio de las facultades del estado de sitio, entre otros el artículo 17 del Decreto 2790 de 1990 que a la letra dice:

"En los delitos a que se refiere el artículo 92 de este Decreto, el Ministerio de Justicia oficiosamente, o a petición del Director Seccional de Orden Público, podrá variar la radicación del proceso cuando existan serios motivos para deducir que está en peligro la integridad personal del Juez, o existan circunstancias que puedan afectar el orden público, la imparcialidad o la independencia de la administración de justicia, las garantías procesales, la publicidad del juzgamiento o la seguridad del procesado." En este orden de ideas -aparece que la expedición del artículo 3º del Decreto 2271 de 1991, mediante el cual el Gobierno adoptó como Legislación Permanente la decisión pretranscrita, no resulta conforme con la preceptiva constitucional contenida en el artículo 8º, transitorio, cuya interpretación lógica indica' que el Gobierno puede convertir en legislación permanente, mediante decreto, las normas expedidas en ejercicio de las facultades del estado de sitio, siempre y cuando éstas sean compatibles con el nuevo ordenamiento constitucional. En el caso de autos, el artículo 17 del Decreto 2790 de 1990, cuando otorga al Ministerio de Justicia la facultad de variar la radicación de los procesos, contradice lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución Nacional, según el cual las decisiones de la Justicia son independientes y su funcionamiento desconcentrado y autónomo. La medida acusada en el caso que nos ocupa es de carácter administrativo judicial cuyo ejercicio corresponde ahora a la rama jurisdiccional. Tan cierto es lo anterior que en la actualidad, de conformidad con lo reglado en el artículo 84 del

Decreto 2700 de 1991, por el cual se expiden las normas de Procedimiento Penal, el cambio de radicación debe solicitarse ante el funcionario judicial que esté conociendo del proceso, quien enviará la solicitud con sus anexos al superior encargado de decidirlo. Por lo demás, no sobra decirlo, el cambio de radicación de un proceso incide en el señalamiento del juez y en el reparto de los negocios, medidas éstas propias del funcionamiento de la justicia que de acuerdo con el artículo 228 de la Constitución Nacional, ya citado, tienen que ser desconcentrado y autónomo. De conformidad con las apreciaciones anteriores y en virtud del principio de la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 49 de la Constitución Nacional actual, la Sala considera que los artículos 3º del Decreto 2271 de octubre 4 de 1991 y 17 del 2790 de noviembre 20 de 1990 no tienen radicación de los procesos que el Ministerio de Justicia ejerce mediante el acto demandado. Se argumenta también en el libelo que el acto administrativo demandado es nulo conforme a lo dispuesto en los artículos 84, numeral 2º y 35 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto la decisión del cambio de radicación de los procesos no estuvo fundada en medio de prueba alguno, sino en consideraciones tales como la naturaleza de los procesos y la calidad de los sindicados o procesados. En este sentido se expresa en la demanda que, de una parte la ley no distingue los procesos para efectos de cambio de radicación y de otra, que los demandantes "no han sido considerados en el país como personas

que hayan o estén persiguiendo a los jueces, a ¡ajusticia en general, atentando contra ella, o entorpeciendo de alguna manera su funcionamiento".

Al respecto puede observarse: Aceptando en gracia de discusión la constitucionalidad del artículo 17 del Decreto 2790 de 1990 en el cual se basa el acto acusado, tomándolo como la norma superior que prevé los motivos o antecedentes por los que el Ministerio de Justicia puede variar la radicación de los procesos a que alude el artículo 9º del citado estatuto, en el caso de autos no se dan los presupuestos tal cual los ha previsto la disposición, pues mientras ésta faculta al Ministerio de Justicia para variar la radicación del proceso, entre otros casos, "cuando existan circunstancias que puedan afectar el orden público, la imparcialidad o la independencia de la administración de justicia, las garantías procesales, la publicidad del juzgamiento o la seguridad del procesado", el Ministerio, mediante el acto demandado, varía la radicación de los procesos adelantados contra los señores Gilberto y Miguel Rodríguez Orejuela, teniendo en cuenta "la naturaleza de los procesos y la calidad de los sindicados", circunstancias de las cuales no se puede inferir lógica y razonablemente, la amenaza contra la imparcialidad o la independencia con que vienen adelantándose los procesos en curso, menos considerarse configurada la prueba de esta eventualidad.

En virtud de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, a través de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley y en

desacuerdo con el concepto del Ministerio Público.

FALLA: Primero. Es nula la Resolución 601 de 25 de marzo de 1992, proferida por el

Ministerio de Justicia. Segundo. Como consecuencia de la nulidad declarada y a manera de restablecimiento del derecho, ordénese a la Subdirección Nacional de Orden Público y a la Dirección Seccional de Orden Público de Bogotá, la remisión de los procesos mencionados en la Resolución acusada y que se adelantan contra los ciudadanos Gilberto y Miguel Rodríguez Orejuela, a los jueces de orden público que venían conociendo de ellos hasta la expedición de la resolución anulada, o a quienes corresponda de acuerdo con la normatividad y organización vigente al respecto. Tercero. A la sentencia se le dará cumplimiento en el término señalado en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo. Cuarto. Devuélvase a la parte actora o a su apoderado, el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 25 de marzo de 1993. Miguel González Rodríguez Ernesto Rafael Ariza Muñoz Presidente Libardo Rodríguez Rodríguez Yesid Rojas Serrano