CE-SEC1-EXP1993-N2006

FALLO INHIBITORIO – Por ineptitud de la demanda al no comprender la totalidad de los actos que conforman el acto complejo [L]a demanda sobre la cual está caminando el proceso está orientada a que se declare una nulidad que vendría a ser parcial en un acto cuya completa fisonomía como tal se concretaría únicamente con la decisión de la Procuraduría, acogiendo o no la decisión del Veedor. La intervención de la Procuraduría en la actuación de la Veeduría que ahora se cuestiona, es de tal incidencia que los efectos de la resolución del Veedor quedan condicionados al pronunciamiento del Procurador.

SÍNTESIS DEL CASO: Se demanda la Resolución 000041 de 1992, expedida por el Veedor del Tesoro, "Por la cual se impide el giro de unas apropiaciones del presupuesto general de la nación, de los departamentos, distritos, municipios

ciudades capitales y Santafé de Bogotá, D.C.". La Sala se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud de la demanda.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2093 DE 1991 – ARTÍCULO 11

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000041 DE 1992 (19 de marzo)

VEEDURÍA DEL TESORO PÚBLICO (Inhibitorio)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÒN PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá D.C., dos (2) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993).

Radicación número: CE-SEC1-EXP1993-N2006

Actor: VICENTE MIRANDA MELO

Demandado: VEEDURÍA DEL TESORO PÚBLICO Referencia: AUTORIDADES NACIONALES EL actor de la referencia, en ejercicio de la acción pública consagrada en el articule 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó ante esta Corporación la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 000041 de marzo 19 de 1992, proferida por la Veeduría del Tesoro Público. Por medio de esta providencia, que concluye el proceso adelantado según las normas pertinentes, entra la Sala a definir el asunto.

EL ACTO DEMANDADO.

Se demanda la Resolución número 000041 del 19 de marzo de 1992, expedida por el señor Veedor del Tesoro, "Por la cual se impide el giro de unas apropiaciones del presupuesto general de la nación, de los departamentos, distritos, municipios ciudades capitales y Santafé de Bogotá, D.C.". En ella se resuelve: "ARTICULO 1o. Los ordenadores de gasto de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Establecimientos Públicos descentralizados del orden Nacional, Departamentos, Distritos, Municipios, ciudades capitales y Santafe de Bogotá, D.C., se abstendrán de girar apropiaciones de becas con destino al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el ExteriorIcetex, que se efectúen mediante la modalidad de fondos hasta cuando la Veeduría expida el registro que ordenan las Resoluciones 00003 y concordantes. "ARTICULO 2o. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - Icetex se abstendrá de girar a los

fondos los recursos destinados a la ejecución de programa de becas, hasta cuando dichos fondos obtengan el registro de la Veeduría del Tesoro. "ARTICULO 3o. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición". LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE LA VIOLACION El actor señala como normas violadas con el acto que demanda, los artículos 11 y 16 del Decreto 2093 de 1991, por las razones que seguidamente se sintetizan: 1.- La suspensión de las partidas presupuestales ordenada por el Decreto 2093 de 1991, prevé que ésta opere antes de cada debate electoral, mientras la resolución impugnada establece la suspensión ilimitadamente, hasta que se cumpla una condición. Además, se expide once (11) días después de transcurrido el último debate electoral, demostrándose que su intención no es la de proteger que los dineros del tesoro público no se dediquen a campañas electorales, por cuanto el proceso ya había concluido. 2.- Sobre el objetivo de la suspensión de las partidas presupuéstales: El Decreto estatuye como objetivo de la suspensión, el que no se aprovechen tales partidas para financiar campañas políticas o influir en resultados electorales en forma directa, o indirectamente a través de entidades sin ánimo de lucro. La resolución demandada persigue un fin diferente, cual es el de obtener el registro de que trata la Resolución número 00003 de la misma Veeduría. Por otra parte, la Resolución No. 00003 del 30 de enero de 1992, no ordena que el ICETEX solicite y obtenga la expedición de un número de

registro por parte de la Veeduría del Tesoro. La Resolución demandada ordena en su artículo 2o. la suspensión de girar a los fondos los recursos destinados a la ejecución de programas de becas "...hasta cuando dichos fondos obtengan el registro de la Veeduría del Tesoro". A este respecto, dice el actor: "El ICETEX, así como los fondos que éste administra no están en la obligación de obtener el registro de la Veeduría del Tesoro, por cuanto, de una parte el ICETEX es una persona jurídica de derecho público, establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Educación Nacional y es sujeto de control fiscal por intermedio de la Contraloría General de la República y del control disciplinario por la Procuraduría General de la Nación, y de otra, los fondos no son personas jurídicas, ellos se constituyen con los recursos apropiados por el Presupuesto General de la Nación o por los presupuestos departamentales o municipales, con fines predeterminados en los actos administrativos que los asignan, y con cargo a ellos el ICETEX gira únicamente a los beneficiarios, es decir a los estudiantes que con el lleno de los requisitos exigidos se hacen acreedores al aporte, en forma individual; luego mal puede la resolución impugnada suspender el giro de recursos a tales fondos por cuanto este evento no se cumple en ninguna instancia del procedimiento suspendido por la Veeduría". 3.- Los incisos 2 y 3 del Decreto 2093 de 1991, establecen que el Veedor debe notificar de manera inmediata al Procurador para que se pronuncie sobre la suspensión dentro de los diez (10) días siguientes en forma positiva para

que tenga operancia la medida. No obstante, se está ejecutando la suspensión sin que se haya obtenido el pronunciamiento favorable del Procurador General de la Nación. SUSPENSION PROVISIONAL EI demandante solicitó la suspensión provisional del acto demandado y la Sala, al comprobar que se daban las condiciones exigidas por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, accedió a la petición decretando la medida cautelar mediante auto del tres de junio de mil novecientos noventa y dos (folio 14). INTERVENCION DE LA PARTE DEMANDADA Dentro del término de fijación en lista, la Veeduría del Tesoro mediante apoderado judicial contestó la demanda oponiéndose a sus pretensiones y refutando los conceptos de violación de normas superiores que en aquella se esgrimen. A los argumentos expuestos por el respondiente se harán las correspondientes alusiones y análisis en cuanto fueren necesarios dentro del capítulo de consideraciones de esta providencia. El señor apoderado de la Veeduría propone además, al descorrer el traslado de la demanda, la excepción de fondo de "carencia de acción". Para explicar la excepción propuesta, el representante de la entidad demandada retoma las palabras del H. Consejero Libardo Rodríguez Rodríguez quien, al aclarar su voto en la decisión de la Sala de no reponer el auto por medio del cual se admitió la demanda y se decretó la suspensión provisional del acto acusado, así se expresó: "Sólo es posible demandar la nulidad de la Resolución acusada, en la medida en que la acción de nulidad se dirija, igualmente, en

contra de la decisión que en virtud de lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 2093 de 1991 debió adoptar la Procuraduría General de la Nación, actos estos que, en su conjunto, vienen a conformar el acto complejo que puso fin a la actuación administrativa".

LA INSTRUCCION DEL PROCESO.

Vencido el término de fijación en lista, se decretaron las pruebas solicitadas por las partes y en tal virtud se al legaron al proceso documentos de diversa índole relacionados con el asunto debatido, certificaciones, resoluciones, antecedentes administrativos del acto demandado, las actas de la diligencia de inspección judicial presidida por el Consejero Sustanciador y llevada a cabo en las dependencias del Instituto Colombiano de Crédito Educativo de Estudios Técnicos en el Exterior -ICETEX-, así también, las declaraciones, mediante certificación jurada, del representante a la Cámara Hernando Turbay Cote, de los Ministros de Educación y de Gobierno y del Fiscal General de la Nación.

INTERVENCION CONCLUSIVA DE LAS PARTES

Y VISTA DEL MINISTERIO PUBLICO.

Corrido el traslado a las partes y a la señora Procuradora Delegada ante esta Sección para que alegaran en conclusión, se hizo presente el demandante reiterando, en un somero memorial, la solicitud de que se decrete la nulidad del acto demandado. El señor apoderado de la Veeduría del Tesoro, en amplia y sustantiva exposición, hizo nuevas consideraciones de orden constitucional y legal en defensa del acto demandado como parte de "los procedimientos tendientes a evitar que los recursos del tesoro público o del exterior puedan ser empleados en

campañas electorales". Manifiesta el profesional que "la actividad política implica un diario ejercicio e inspección y vigilar que los dineros públicos no se inviertan o desvíen hacia esa actividad, es igualmente, una permanente y diaria función del Veedor. Pretender que el estatuto reglamentario del artículo 34 transitorio de la Constitución limitó a tres meses las funciones del Veedor, cuando su ejercicio abarca tres años, es absurdo". Señala luego, apoyado en documentos que constan en el expediente, "hasta donde la corrupción con el manejo de los dineros para becas por parte de algunos congresistas estaba llegando a extremos insospechados" poniendo como ejemplo de esta situación el caso registrado en torno a unos "auxilios educativos" otorgados a los jóvenes Oscar Henberto y Erick Daniel Sandoval Beltran, en donde actuaba como "gestor" el parlamentario Rodrigo Hernando Turbay Cote (folios 185 y siguientes, folio 271). Concluye el oponente afirmando que "Existe, en consecuencia, todo un acervo constitucional y legal para hacer ver que la expedición de la Resolución No. 000041 del 19 de marzo de 1992 no violó norma alguna superior. Y, además, el proceso demuestra que ese acto se hacía indispensable para conjurar unas situaciones que, en muchos casos, rayan en lo penal". La señora Procuradora Delegada, por su parte, conceptúa que, "Como la "suspensión" implícita en la resolución del Veedor fue dispuesta por fuera de esos tres meses anteriores a cada elección que señala la norma transitoria habrá que darle la razón a la parte actora, pese al objetivo plausible de

la medida preventiva discutida", y que en cuanto a la excepción propuesta, "queda por decir que lo previsto en los incisos 2o. y 3o. de la norma transcrita es un trámite posterior que no le quita firmeza ni validez ni vida propia a la medida cautelar, y sólo cabría hablar del llamado acto complejo en el evento contemplado en inciso 3o., es decir, en el caso de que la Procuraduría acoja la decisión. Caso en el cual valga anotar, dejaría de ser preventiva la suspensión y pasaría a ser definitiva. Cumplidas como están todas las etapas del proceso, sin que se presente causal legal alguna de nulidad procesal, se dispone la Sala a hacer las consideraciones conducentes a la decisión final.

SE CONSIDERA : Como oportunamente se anotó, el señor apoderado de la entidad demandada propuso, al descorrer el traslado, la excepción de "carencia de acción" fundamentándose en lo expresado por el Consejero Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez en una aclaración de voto dentro de este mismo proceso.

En efecto, al aclarar su voto en relación con la providencia de fecha 31 de julio de 1992 por medio de la cual la Sala resolvió no reponer el auto del 3 de junio del mismo año, en el que se admitía la demanda y se decretaba la suspensión provisional de los efectos del acto acusado dentro del juicio de nulidad que mediante este fallo debe decidirse, se expresó así el citado Magistrado: "...el suscrito Consejero hace notar que la Sala cometió un error desde el comienzo del proceso al admitir la demanda que le dió

origen, si se tiene en cuenta que el acto demandado no es por sí solo un acto administrativo sino apenas parte de un acto complejo que debió haber sido demandado en su totalidad. "En efecto, al pronunciarse sobre la admisión de la demanda de un acto semejante al aquí demandado, expedido con fundamento en la misma norma (artículo 11 del Decreto 2093 de 1991), dijo el suscrito Consejero en Sala Unitaria, en providencia del 17 de julio de 1992 (Exp. No. 2068, Actor: Municipio de ManzanaresCaldas-): "" El artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, es del siguiente tenor literal: '"" ARTICULO 11. En armonía con el artículo anterior el Veedor del Tesoro podrá durante los 3 meses anteriores a cada elección, como medida precautelativa, suspender mediante resolución motivada la ejecución de partidas presupuéstales destinadas a financiar asociaciones, corporaciones, fundaciones, cuando a su juicio éstas tengan por objeto financiar campañas políticas o influir en los resultados electorales. Igualmente podrá suspender la ejecución de partidas presupuéstales que, a su juicio, hayan sido .dispuestas para influir en los resultados electorales. ""'' En caso de la suspensión en la ejecución de una partida, el Veedor deberá notificar, de manera inmediata, a la Procuraduría General de la Nación, la cual se debe pronunciar dentro de los 10 días siguientes, sobre la validez de los motivos expuestos en ¡a resolución correspondiente. “”” Si la Procuraduría General acoge la decisión de la Veeduría, las

partidas no podrán ejecutarse y las entidades correspondientes adelantarán las investigaciones y tomarán las acciones a que haya lugar. En caso contrario se podrán continuar los trámites administrativos correspondientes'. "" De la norma transcrita fluye con meridiana claridad que el acto cuya nulidad se solicita no tiene per se la virtualidad de producir mutaciones en el ámbito jurídico al cual se encaminan sus efectos, sino que, por el contrario, constituyó la primera etapa de una actuación administrativa que solo pudo culminar en la medida en que la Procuraduría General de la Nación se hubiere pronunciado sobre la validez de los motivos expuestos por la Veeduría del Tesoro como fundamento de la Resolución demandada, bien en el sentido de acogerlos o desestimarlos. "" Lo anterior implica que sólo es posible demandar la nulidad de la Resolución acusada, en la medida en que la acción de nulidad se dirija, igualmente, en contra de la decisión que en virtud de lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 2093 de 1991 debió adoptar la Procuraduría General de la Nación, actos estos que, en su conjunto, vienen a conformar el acto complejo que puso fin a la actuación administrativa"". Encuentra la Sala que el autorizado concepto de uno de sus integrantes manifestado en los apartes transcritos del aludido auto tiene plena validez y cabal confirmación cuando, examinando el expediente se observa que, en efecto, la demanda sobre la cual está caminando el proceso está orientada a que se declare una nulidad que vendría a ser parcial en un acto cuya completa

fisonomía como tal se concretaría únicamente con la decisión de la Procuraduría, acogiendo o no la decisión del Veedor. La intervención de la Procuraduría en la actuación de la Veeduría que ahora se cuestiona, es de tal incidencia que los efectos de la resolución del Veedor quedan condicionados al pronunciamiento del Procurador. Lo dice claramente el tercer inciso del artículo 11 del Decreto 2093 de 1991, en los siguientes términos: "Si la Procuraduría General acoge la decisión de la Veeduría, las partidas no podrán ejecutarse y las entidades correspondientes adelantarán las investigaciones y tomarán las acciones a que haya lugar. En caso contrario se podrán continuar los trámites administrativos correspondientes". Finalmente, observa la Sala al examinar el expediente que la Procuraduría en oficio de 5 de marzo de 1992, cuando ya la demanda había sido presentada, se pronunció desfavorablemente respecto de la Resolución de la Veeduría. Es decir, cuando se presentó el libelo demandatorio, la Procuraduría no se había pronunciado sobre la vaIidéz de la Resolución demandada. Esta circunstancia, impidió que el acto se estructurara y por lo tanto que produjera efectos jurídicos. Ahora, si bien es cierto que con posterioridad al ejercicio de la acción, se produjo el concepto de la Procuraduría, con este hecho tampoco nació el acto a la vida jurídica ni podía producir efectos, dada la circunstancia de que el pronunciamiento del Ministerio Público cuestionó la validez de la Resolución del

señor Veedor. En las condiciones anteriores la demanda en el caso de autos, resulta inepta razón por la cual la Sala deberá inhibirse para fallar en el fondo. Con fundamento en los presupuestos anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, y en desacuerdo con el concepto del Agente del Ministerio Público, FALLA: DECLARASE INHIBIDO para fallar en el fondo el asunto planteado porque la demanda es inepta. LEVANTASE la suspensión provisional de la Resolución No. 000041 de marzo 19 de 1992 expedida por el Veedor del Tesoro Público y decretada mediante providencia del 3 de junio de 1992. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 29 de julio de 1993.

MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO