CE-SEC1-EXP1993-N2084

CONTRATO DE ARRENDAMIENTO / ARRENDAMIENTO AERONAUTICO / TARIFA Conforme a la ley, las entidades públicas, para determinar el precio mensual de arrendamiento, deben hacerlo en términos de porcentajes sobre el avalúo catastral que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi debe practicar sobre los inmuebles objeto de arrendamiento. Sin embargo las resoluciones acusadas en el artículo lo. adoptan como unidad de, medida para el cobro de los arrendamientos salarios mínimos legales diarios, la que a su vez se utiliza en el artículo 2º. para adoptar las tarifas mínimas de arrendamiento y en los artículos 3º. y 5º. de la Resolución 17108 de 1991 para modificar el valor de] arrendamiento por metro cuadrado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D.C., dos (2) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2084

Actor: MARIA CAROLINA RODRIGUEZ RUIZ

Demandado: DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE

AERONAUTICA CIVIL Referencia: ACCION DE NULIDAD Le corresponde a la Sala decidir respecto de la acción de nulidad, propuesta por la ciudadana MARIA CAROLINA RODRIGUEZ RUIZ, quien obra en nombre propio, contra las Resoluciones Nos. 8892, 9507, 11249 y 17108 de julio 9, agosto lo., septiembre 6 y diciembre 20 respectivamente, todas de 1991, expedidas por el

Director del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil. Mediante dichas resoluciones se fijan tarifas de arrendamiento no aeronáutica y aeronáutica en el Aeropuerto El Dorado de Santa Fe de Bogotá D.C., y tarifas de arrendamiento aeronáutico no aeronáutica en los aeropuertos Alfonso Bonilla Aragón de Cali, Ernesto Cortíssoz de Barranquilla, José María Córdoba de Rionegro y Rafael Núñez de Cartagena.

PETICIONES.

La demandante en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, formula al Consejo de Estado las siguientes peticiones: 1. "Que se declare la nulidad de las Resoluciones 8892, de 1991, por la cual se fijan tarifas de arrendamiento no aeronáuticas en el aeropuerto El Dorado de Santa Fe de Bogotá, D.C, de las Nos, 9507 de 1991 y 17108 de 199 1, por las cuales se fijan tarifas de arrendamiento aeronáuticas del mismo aeropuerto, y de la No. 11249 de 1991, por la cual se fijan las tarifas de arrendamiento aeronáutica y no aeronáutica en los aeropuertos "Alfonso Bonilla Aragón" de Cali. "Emesto Cortissoz" de Barranquilla, "José María Cordova" de Rionegro y "Rafael Nuñez" de Cartagena, todas emanadas del Director del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil”. 2. "Que se ordene darle a la sentencia que se dicte la ejecución contemplada en

el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo".

HECHOS.

La demanda se fundamenta en los hechos que a continuación se sintetizan:

1. El Decreto 3444 de 25 de noviembre de 1985, por el cual se dictan normas sobre arrendamiento para las entidades públicas, preceptúa los artículos 2 y 3: "ARTICULO 2º. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi deberá practicar avalúo sobre los inmuebles objeto de arrendamiento. "ARTICULO 3º. Cuando se tomen inmuebles arrendamiento, las entidades públicas pagarán como máximo un precio mensual igual al uno por ciento (1 %) del avalúo mencionado en el artículo anterior. Cuando tales entidades den inmuebles en arrendamiento, el precio mensual mínimo que cobrarán será de uno por ciento (1 %) de avalúo referido".

2. El Decreto No. 1376 del 30 abril de 1986, subrogó el Decreto No. 3444 de 1985, el cual fue declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia del 17 de abril de 199 l.

3. A través de las Resoluciones Nos. 8892 de 1991. 2507 de 1991 y 17108 de 1991, el Director del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, fijó tarifas de arrendamientos no aeronáutica la primera y aeronáuticas las dos restantes para el Aeropuerto El Dorado, la Resolución No. 11249 de 1991, por la cual se fijan tarifas de arrendamiento aeronáutica y no aeronáutica a los aeropuertos "Alfonso Bonilla Aragón" de Cal¡, "Ernesto Cortissoz" de Barranquilla, "José María

Córdoba" de Rionegro y "Rafael Nuñez" de Cartagena.

4. Con las Resoluciones anteriores se adoptó como unidad de medida para la fijación de los cánones de arrendamiento la del salario mínimo legal diario o mensual según el caso, igualmente, tarifas mínimas de acuerdo a las categorías de los inmuebles aeronáuticas y no aeronáuticas. Dichas categorías fueron recomendadas por la Organización de Aviación Internacional - OACI - . "En cumplimiento de las Resoluciones acusadas, se toma el salario mínimo mensual, lo dividen por 30 días para obtener un cuociente diario y esa cifra la multiplican por diferentes cantidades de salarios fijados arbitrariamente, para obtener un total dado por metro cuadrado de superficie de las áreas arrendadas, como canon de arrendamiento".

DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION.

En el libelo se citan como violados los artículos lo., 2º. y 3º. del Decreto No. 3444 de 1985, 6º. y 121 de la Constitución Nacional y 1981 del Código civil. En el concepto de violación señala la accionante que se violaron los artículos 2º. y 3º. del Decreto 3444 de 1985, por cuanto se omitió el avalúo previo que debe hacer el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, desconociéndose así la base mínima legal de los cánones de arrendamiento. Se dice igualmente en la demanda que en los considerandos de tales resoluciones la Aeronáutica acogió las categorías propuestas por la OACI como

simples "recomendaciones", las cuales carecen de eficacia legal, a pesar de lo cual las toman como decisiones gubernamentales obligatorias; y que, en los mismos considerandos se expresa que "para facilitar la administración y cobro de dichas tarifas" se considera necesario "buscar una equivalencia que facilite su actualización", para lo cual utiliza el "salario mínimo legal diario como unidad de medida" y para ello se carecería de autorización legal violando así los parámetros señalados en el citado Decreto 3444. Aduce que debido a la falta de competencia o autorización legal para su aplicación, se violó el Decreto No. 3444 de 1985 en su Artículo lo. y Decreto 222 de 1983, porque los contratos de arrendamiento son de derecho privado y no administrativos. Señala también como violado el Artículo lo. del Decreto 3444 de 1985, según el cual "Los contratos de arrendamiento que celebren las entidades públicas se sujetarán a las normas de contratación administrativa previstas en el Decreto No. 222 de 1983", y que este Decreto fijó 10 categorías de contratos administrativos, dentro de las cuales no se encuentra el arrendamiento, agregando que "son contratos de derecho privado los demás". Anota la demandante que como consecuencia se desconocieron los artículos 156 a 162 del Decreto No. 222 de 1983, que hacen relación a los contratos en los cuales la administración toma en arrendamiento un bien. El artículo 162 alude al caso en que la entidad pública da en arrendamiento un bien; la norma se refiere sólo a que pueden preverse reajustes de la renta, “pero con subordinación en

todo caso a lo que prevean las normas legales o reglamentarias sobre el control de arrendamiento". Señala, que el artículo anteriormente citado, se violó por cuanto para efectuar los reajustes de los cánones de arrendamiento de los inmuebles a los cuales las entidades públicas en tal carácter, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en los artículos 2º, y 3º. del Decreto No. 3444 de 1985, afanando que la norma fue violada por falta de aplicación o indebida aplicación el artículo 16 del Decreto No. 222 de 1983. Alega igualmente, que no se respetaron las disposiciones en materia de contratos de arrendamiento celebrados por las entidades públicas, tal como lo preceptúa el artículo 1981 del Código Civil, ¡ocurriéndose en su violación. Finalmente, que en cuanto al canon de arrendamiento de los inmuebles dados por las entidades públicas, de acuerdo a su naturaleza civil el precio debe ser determinado por los contratantes, (Artículo 1864 inc. lo. C.C, ) y no podrá dejarse el precio al arbitrio, de uno de ellos (Artículo 1865 C.C. infine), aplicándose la teoría de la autonomía de la voluntad, y que por lo tanto, sí no hay convención sobre el precio, no hay acuerdo de voluntades, según la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil del 8 de julio de 1977, concluye afirmando que "ello no se opone a que la ley señale un canon mínimo y la forma de determinarlo, y no existiendo convención, los contratos están viciados de nulidad".

RAZONES DE LA DEFENSA

El Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil a través de su apoderada, en escrito que obra a folios 61 y 62 del expediente, aunque no contestó la demanda, solicitó la práctica de unas pruebas, las cuales fueron denegadas por el Despacho, en auto del 4 de diciembre de 1992.

ALEGATOS DE CONCLUSION.

En la oportunidad procesal las partes alegaron en conclusión. La parte actora reiteró las peticiones hechas tanto en la demanda, como en el memorial de oposición al recurso de reposición interpuesto por la demandada, contra el auto que decidió la Suspensión parcial de los actos acusados. La parte demandada expresó, que los pasajes oscuros de una ley de acuerdo con el artículo 30 del C. C., pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, y que para el régimen de arrendamiento hay que tener en cuenta lo señalado en los Decretos 3444 del 25 de noviembre de 1985 y 222 de 1983 artículos 156 y 158: Código Civil y Código de Comercio, en su parte pertinente, por orden expresa de los artículos 16 y 80 del Decreto 222 de 1983. Argumenta en su alegato que el artículo 3º. del Decreto No. 3444 de 1985 presenta un vacío y una duda que no previó el legislador por cuanto la disposición no fue expresa en establecer topes máximos y dejó abierta la posibilidad por el simple hecho de mencionar la palabra "mínimo", debiéndose recurrir a la igualdad natural indicada en el. artículo 32 del C.C., ya que si el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil cobra el l% del valor del avalúo del Aeropuerto

Internacional El Dorado que tiene aproximadamente 120 hectáreas para un local de 18 metros cuadrados, ello conllevaría a un desequilibrio económico que lesionaría los intereses del particular. La señora Agente del Ministerio Público, conceptuó que al declararse la nulidad del Decreto No. 1376, el Decreto No. 3444 de 1985, el cual había sido derogado por aquel, recobra vigencia y que al darse una simple confrontación de los actos traídos a juicio con dichas normas, se advierte que desconocen las previsiones legales en ellas contenidas, aludiendo el procedimiento relativo al avalúo catastral que ha de practicar el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, sobre los inmuebles objeto de arrendamiento, para establecer los cánones respectivos. Concluye diciendo que su Despacho está de acuerdo "con la deducción lógica de la Sección para denegar la suspensión Provisional de los demás artículos de las Resoluciones acusadas y estima que tales razonamientos son también suficientes para denegar su anulación".

CONSIDERACIONES: La demandante en el proceso que entra a decidirse, quien actúa en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ha solicitado la declaratoria de nulidad de los cuatro actos administrativos enlistados en los prolegómenos de esta providencia.

Fundamento de la demanda de nulidad, es la violación señalada por la actora de varias normas de estirpe superior a saber: Los artículos 2º. y 3º. del Decreto 3444 de 1985, los artículos 6º, y 121 de la Constitución Nacional, el artículo lo. del

mismo Decreto 3444 de 1985, el artículo 16 del Decreto 222 de 1983, el artículo 1981 del C.C., según el orden en que fueron citadas por la accionante. A la verificación de esa violación se dispone la Sala. Los artículos segundo y tercero del Decreto 3444, rezan en su orden: "ARTICULO 2º. - El Instituto Geográfico Agustín Codazzi deberá practicar un avalúo sobre los inmuebles objeto de arrendamiento. "ARTICULO 3º. - Cuando se tornen inmuebles en arrendamiento, las entidades públicas pagarán como máximo un precio mensual igual al uno por ciento (l%) del avalúo mencionado en el artículo anterior. Cuando tales entidades den inmuebles en arrendamiento, el precio mensual "mínimo que cobrarán será de uno por ciento (l%) del avalúo referido". En auto del 21 de agosto de 1992, por medio del cual esta Sección decretó la suspensión provisional, en forma parcial, de los actos demandados, se hizo referencia a las normas transcritas en los siguientes términos: "Según las precisadas normas las entidades públicas, para determinar el precio mensual de arrendamiento, deben hacerlo en términos de porcentajes sobre el avalúo catastral que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi debe practicar sobre los inmuebles objeto de arrendamiento. "Sin embargo las resoluciones acusadas en el artículo lo. adoptan como unidad de medida para el cobro de los arrendamientos salarios mínimos legales diarios, la que a su vez se utiliza en el artículo 2º. para adoptar las tarifas mínimas de

arrendamiento y en los artículos 3º. y 5º. de la Resolución 17108 de 1991 para modificar el valor del arrendamiento por metro cuadrado. "Queda claro entonces que los artículos lo. y 2º. de las Resoluciones 8892, 9507 y 11249 y los artículos lo., 2º., 3º. y 4º. de la Resolución 17108, transgreden en forma manifiesta el Decreto 3444 de 1985 y por tal circunstancia respecto de ellos procede decretar la medida cautelar solicitada. "No ocurre lo mismo en tratándose de los artículos terceros de las Resoluciones 8892, y 11249, del mal numerado art. 2º. de la Resolución 9507 y del 5º. de la Resolución 17108, los cuales no violan ostensiblemente las normas del Decreto 3444 invocadas por la demandante, pues se limitan a señalar que "El Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil otorgará los locales mediante un contrato de arrendamiento en donde se especifiquen la ubicación, características, derechos y obligaciones del arrendatario. "Tampoco observa la Sala la violación flagrante de los artículos 6º. y 121 de la Constitución Nacional, ni del artículo 16 del Decreto 222 de 1983, por parte de los actos acusados, porque si de los ordenamientos constitucionales se trata hay que decir que ellos antes que a la validez de las Resoluciones censuradas, apuntan a la responsabilidad de los funcionarios y autoridades, y en relación con el artículo 16 del Decreto 222, si bien es cierto que esta disposición no contempla como administrativo el contrato de arrendamiento, no lo es menos que la contenida en

el artículo 80 señala el arrendamiento como uno de los contratos de que trata el estatuto contractual. Recordemos que el artículo lo. del Decreto 3444 de 1985 prescribe que los contratos de arrendamiento que celebren las entidades públicas se sujetarán a las normas de contratación administrativa". Estando el proceso ad portas de su conclusión se observa al examinar el expediente que la demanda no fue contestada. Aparece sí, un alegato de conclusión en la que la señora apoderada del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil limita sus argumentos a la medida tomada por esta Sala de suspender provisionalmente algunas de las disposiciones acusadas, "por que (sic) al fijar las tarifas de arrendamientos aeronáuticas y no aeronáuticas y para adoptar las tarifas mínimas y modificar el valor del arrendamiento por metro cuadrado el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil toma como unidad de medida salarios mínimos legales diarios cuando según los artículos 2 y 3 del Decreto 3444 de 1985 por el cual se dictan normas sobre arrendamientos para las Entidades Públicas. La determinación del precio mensual de arrendamiento debe hacerse en términos de porcentajes sobre el avalúo catastral que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi debe practicar sobre los inmuebles objeto del arrendamiento" (se respeta la puntuación original). Insiste la respondiente en que el Estado no puede ser ajeno a los incremento que sufre el peso con relación al dólar, producto de las leyes económicas y que, por lo tanto, no se puede seguir cobrando el tope mínimo establecido en el artículo 3º.

del Decreto 3434 (sic) de 1985 de acuerdo con el avalúo que haya efectuado el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. No hace, sin embargo, referencia alguna en defensa a la omisión que se hizo en los actos acusados, del cumplimiento a lo ordenado por el artículo segundo del Decreto 3444 de 1985, en cuanto al avalúo que debe practicar el Instituto aludido sobre los inmuebles objeto del arrendamiento; tampoco defiende los actos atacados frente a las normas superiores presumiblemente violadas por los mismos y, afirmando que el artículo tercero del Decreto 3444 de 1985 "ofrece un gran vacío y una duda que no previó el legislador por cuanto una expresión aritmética no puede establecerse sin su mínimo común múltiplo y su máximo común diviso?', invoca la aplicación del artículo 32 del Código Civil sobre la "igualdad natural" para concluir pidiendo que se levante la suspensión provisional. En conclusión, la apoderada de la Aeronáutica Civil, aceptó tácitamente que los actos demandados habían pretermitido los requisitos que la Ley exigía y enrutó sus alegaciones hacia temas que no son objeto de discusión en esta causa en la que interesa, esencialmente, el desobedecimiento de los actos administrativos demandados a las normas superiores a las que debieron sujetarse. Es que, valga la pena aclararlo, no es la filosofía que debe imperar sobre el control de precios de arrendamiento, ni la necesidad de actualizar los avalúos, ni la incidencia que los cambiantes factores económicos deben tener sobre esa actualización, lo que constituyen el meollo del asunto que se ventila en este proceso. El petitum de la

demanda se fundamenta única y exclusivamente en la violación que los actos demandados acusan, respecto del procedimiento de su expedición y de la técnica jurídica que debió presidirlos, de concisas y perentorias disposiciones cuyo cumplimiento no estaba ad libitum del funcionario que los expidió. Fácilmente se colige de la pertinente aclaración que se acaba de hacer, que las consideraciones expuestas por la Sala como motivación de la suspensión provisional, readquieren plena validez en este momento del proceso como fundamento jurídico suficiente para confirmar como sentencia lo que provisionalmente se había decidido. En relación con las otras normas citadas como agredidas, basta con hacer notar, como ya se precisó en el auto aludido y ut supra transcrito, que los actos demandados no acusan propiamente una transgresión flagrante de los artículos 6º. y 121 de la Constitución Nacional, ni el artículo 16 del Decreto 222 de 1983 porque los ordenamientos constitucionales apuntan mas que todo a la responsabilidad en general de los funcionarios y las autoridades y, por otra parte, aunque el articulo 16 del Estatuto Contractual no contempla como administrativo el contrato de arrendamiento, se debe tener en cuenta que la norma contenida en el artículo 80 de la misma normatividad lo incluye entre los que se deben sujetar a las normas de contratación administrativa. Por esta razón, tampoco aparece como violado el artículo 1981 del Código Civil puesto que los "arrendamientos de bienes de la Unión, o de establecimientos públicos de ésta" se deben sujetar a lo que en los artículos precedentes se dispone, con la salvedad "de lo estatuido en los códigos o en las leyes especiales".

Por lo expuesto en las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

FALLA: Primero. - DECRETASE LA NULIDAD de los artículos 1o., 2º., 3º., y 4º., de la Resolución No. 17108 de 20 de diciembre de 1991; 1º. y 2º. de las Resoluciones 8892 de 19 de julio, 9507 de lo. de agosto y 11249 de 6 de septiembre de 199 1, expedidas por el Director del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil.

Segundo. - NO DECRETAR la nulidad de los demás artículos de las Resoluciones acusadas. Tercero. - DEVUELVASE a la parte actora el depósito constituido para gastos ordinarios del proceso por no haber sido utilizado. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día lo. de abril de 1993. Miguel González Rodríguez Libardo Rodríguez Rodríguez Presidente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Yesid Rojas Serrano