CE-SEC1-EXP1993-N2105

TRATADO INTERNACIONAL - Eficacia / TRATADO INTERNACIONAL - Validez / TRATADO INTERNACIONAL - Perfeccionamiento / CANJE DE RATIFICACIONES - Naturaleza / CONTROL JURISDICCIONALImprocedencia / NOTA DIPLOMATICA - Naturaleza / ACTO DE EJECUCION / CONCORDATO La legislación interna no regula aspectos atinentes a la eficacia de un tratado sino a su validez, pues ella es de¡ resorte del derecho internacional. Tal es el caso del can e de instrumentos de ratificación, último paso que perfecciona un tratado y permite la entrada en vigencia del mismo. Habida cuenta que tal acto, así como el depósito, en tratándose de tratados multilaterales, no es más que la reiteración de la voluntad o consentimiento bilateral, de obligarse en virtud del tratado que se ha celebrado, tal característica lo excluye de la naturaleza del acto administrativo por ser unilateral, lo que hace que no sea susceptible de control jurisdiccional por esta Corporación. En lo que toca con la Nota enviada por el Ministerio de Relaciones Exteriores en 1985 al Nuncio Apostólico de Su Santidad, Monseñor Angelo Acerbi, cabe precisar lo siguiente: Se trata pues de actos de ejecución de cláusulas del Tratado, posteriores a la aprobación que la Ley 20 de 1974 le impartió a éste, y como tales han trascendido al ámbito del derecho internacional, al cual pertenecen, lo que los hace no susceptibles de control jurisdiccional interno.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C. veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2105

Actor: HUGO CASTAÑO HERNANDEZ Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES El ciudadano HUGO CASTAÑO HERNÁNDEZ, obrando en su propio nombre y en el ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación la declaratoria de nulidad del Acta de Canje de Instrumentos de Ratificación celebrada en Roma por el Embajador de Colombia y el Secretario de Estado del Vaticano en 1975, y el Canje de Notas celebrado por el Canciller Colombiano y el Nuncio Papal en 1985, que como consecuencia de lo anterior declare libre a la Nación Colombiana de todo internacional con la Santa Sede, y se ordene al Procurador General de la Nación y / o al Fiscal General de la Nación, que abran investigación disciplinaria y penal contra los Presidentes de la República y los Cancilleres por las graves anomalías cometidas, a fin, de que sean sancionados ejemplarmente ante la Nación entera.

Contienen los actos acusados en la parte pertinente: ACTA DE CANJE DE INSTRUMENTOS DE RATIFICACION DE 2 DE JULIO DE 1975: Los infrascritos reafirman la recíproca voluntad de la Santa Sede y de la República de Colombia que los condujo a señalar el curso de los próximos diez años, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del Concordato, para determinar la revisión y eventual modificación del mismo instrumento dentro de la armonía que debe reinar entre la Iglesia Católica y el Estado Colombiano,

acuerdo que figura en el Canje de Notas realizado en julio de 1974 entre el Excelentísimo señor Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia, señor Doctor Alfredo Vázquez Carrizosa, y su Excelencia Reverendísima Monseñor Angelo Palmas, Nuncio Apostólico de Su Santidad en Bogotá..." NOTA DM 00869 DE 2 DE JULIO DE 1985 Dirigida por el Ministro de Relaciones Exteriores de la República de Colombia al Monseñor ANGELO ACERBI, NUNCIO APOSTOLICO DE SU SANTIDAD EN COLOMBIA. "Excelencia Al terminarse el 2 de julio del presente año el curso de los diez años previsto en el último párrafo del Acta de Canje de los Instrumentos de Ratificación del Concordato vigente suscrito el 12 de julio de 1973, dentro de la armonía que debe reinar entre la Iglesia Católica y el Estado Colombiano, a tenor del artículo XXIX del mismo Concordato, y con el propósito de interpretar y aplicar algunas de sus disposiciones, propongo a Vuestra Excelencia lo que sigue: a.) En cuanto a lo acordado acerca del Privilegio de la Fe en el Protocolo Final en relación con el artículo VIII del Concordato, es entendido que el estado de libertad civil de los cónyuges de que habla el documento de ratificación del Concordato implica la disolución del vínculo civil por las causas y procedimientos establecidos por la legislación civil colombiana. b.) En vista de las instancias de Familia que el Estado Colombiano estudia crear, la declaración del Protocolo Final en relación con el artículo IX se interpreta en el sentido de que los futuros jueces civiles de familia y las salas de familia que sean establecidas en los Tribunales Superiores puedan ser en razón de sus

características y especialización respectivamente primera y segunda instancia para la tramitación de las causas de separación de cuerpos de los matrimonios canónicos. Mientras se establecen dichas instancias de familia, las causas de separación de cuerpos de los matrimonios canónicos podrán ser provisionalmente tramitadas ante los jueces civiles del circuito en primera instancia y en segunda ante los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En consecuencia tengo el honor de proponer que lo expuesto en la presente Nota, as! como la respuesta que en idénticos términos tenga a bien darme Vuestra Excelencia, constituya la interpretación y aplicación dadas de común acuerdo a las disposiciones concordatarias. Queda evidentemente entendido que el Concordato , como Tratado Internacional, continúa regido para todos sus efectos por las normas del Derecho Internacional General y por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados ..".

I. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION.

Cita el actor como violados los artículos 53, 76 numeral 18, 120 numeral 20 y 218 de la Constitución Nacional de 1886: 189 numeral ? y 150 numeral 16 de la Constitución Política de 199 1; artículo 6' del Decreto 1440 de 6 de Agosto de 1970 y 16 del Decreto 2019 de 26 de octubre de 1970; artículo 46 de la Ley 32 de 1985, y la reserva que hizo Colombia cuando aprobó la Convención de Viena: sobre Derecho de los Tratados a que hace mención la citada Ley. En síntesis expresa así el concepto de la violación:

1. Tanto el Acta de Canje de Instrumentos de Ratificación de 1975 como el Canje

de Notas de 1985, son sendos Tratados de Derecho Internacional, y a través de los, mismos se modifica el Concordato aprobado por la Ley 20 de 1974, lo que hace que se quebranten los artículos 53 y 120 numeral 20 de, la Constitución Nacional de 1886, ya que ni el Embajador ni el Canciller se pueden considerar aisladamente como "Gobierno" de la República de Colombia, y la facultad para celebrar convenios con la Santa Sede compete únicamente al Presidente de la República.

2. Se vulnera el artículo 76 numeral 18 ibídem porque el tratado debió someterse a la aprobación del Congreso y, se modificó el artículo 218 ibídem al establecer nuevas formas de aprobación de los Tratados Internacionales no contempladas en la Carta, modificándose también el Código de Procedimiento Civil que señala la competencia para dirimir los trámites sobre separación de cuerpos en los Tribunales de Distrito Judicial en la primera instancia y en la Corte Suprema de Justicia para la segunda instancia.

3. El Canciller de 1985 estaba obligado a obedecer la Ley 32 de 1985 en cuanto a que la convención de Viena fue aprobada por Colombia con la siguiente reserva: "En cuanto al artículo 25, hace la reserva de que la Constitución Política de Colombia no permite la entrada en vigor provisional de los Tratados; pues corresponde al Congreso Nacional aprobar o improbar los tratados y convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o Entidades de Derecho Internacional", o que hace deducir que las condiciones y la fecha de vencimiento pactados por el Embajador de Colombia en el Acta de Canje de Ratificación ocurrida en .975 son

válidos ante el derecho internacional pero nulos ante el derecho interno, mientras que el Canje de Notas que modificó el Concordato en 1985, es nulo ante el derecho interno y el derecho internacional, y por ello Colombia no está obligada por Concordato alguno debido a que el que existía fue modificado sin respetar la reserva.

4. El Concordato es nulo ante el derecho internacional por la violación que el Canje de Notas que lo modificó hizo del artículo 46 de la Convención de Viena que dispone que el hecho de que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado haya sido manifestado en violación de una disposición de su derecho interno concerniente competencia para celebrar tratados, no podrá ser alegado por dicho Estado como vicio de su consentimiento a menos que la violación sea manifiesta y afecte una norma de importancia fundamental de su derecho interno, y como se puede reducir, se produjeron violaciones al derecho fundamental.

5. Las violaciones de la Constitución Nacional de 1886 siguen vigentes con respecto a la Constitución de 1991 porque el texto y la filosofía de los artículos 189 numeral 2. y 150 numeral 16 son del mismo tenor de los de la de 886.

II ACTUACION Mediante proveído de 28 de octubre de 1992, se admitió la demanda. El Ministerio de Relaciones Exteriores se notificó del auto admisorio y constituyó apoderada, la cual al dar contestación al libelo demandatorio se opuso a la prosperidad de las pretensiones del mismo aduciendo, en resumen, lo siguiente:

1. El intercambio de notas es un acto administrativo de los que se enmarcan dentro de las atribuciones constitucionales que tiene el Presidente de la República

para dirigir las relaciones diplomáticas y consulares con los demás Estados y entidades de derecho internacional.

2. Frente al primero de los actos acusados, no es posible afirmar que el Embajador ante la Santa Sede era funcionario incompetente para celebrar el Canje de los Instrumentos de Ratificación, pues el citado Embajador era Extraordinario y Plenipotenciario y contaba además con plenos poderes para proceder al Canje respectivo y efectuar las declaraciones que constan en el Acta, ya que si bien el artículo 120 numeral 20 de la Constitución de 1886, el competente para celebrar Tratados es el Presidente, esto no implica que todos los actos, pasos, etc., que se requieren para la celebración de un Tratado (acto complejo), tengan que estar a su cargo, porque ello resultaría físicamente imposible.

3. Frente al segundo de los actos acusados, tratándose del Ministro de Relaciones Exteriores, dada la naturaleza del cargo y las funciones que desempeña, se reconoce no solo a nivel interno sino internacional, como revestido de la representación, es decir que no se precisa de autorización expresa o plenos poderes para actuar a nombre del Estado en la celebración de Tratados.

Así se infiere del numeral 2o. del artículo 7o. de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados.

4. El Canje de Instrumentos de Ratificación celebrado en 1975 constituye el paso mediante el cual se perfeccionó el Concordato y su Protocolo. El Canje de Notas de 1985 se realizó con posterioridad al perfeccionamiento del Concordato para interpretar y aplicar las normas contenidas en éste, cuál está dentro de las funciones del Ministro de Relaciones Exteriores según el artículo lo. del Decreto el

2017 de 1968.

5. Los actos acusados no tenían que sujetarse a la aprobación de la Ley porque el Concordato ya había sido aprobado y porque el último de ellos no constituye modificación alguna.

III. CONCEPTO FISCAL.

La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación considera que no deben prosperar las pretensiones de la demanda por cuanto lo acordado en el Acta no es más que el normal desarrollo del Acuerdo Fundamental: proceder de común acuerdo. Además, el Acta de 1975 es congruente con la previsión del artículo IX del Protocolo Final, y en cuanto a la competencia, basta remitirse al Artículo lo. del Decreto 2017 de 1968 y atenerse a las prácticas del derecho consuetudinario internacional, al derecho internacional y a la Convención de Viena, para concluir que los actos fueron suscritos por funcionarios competentes.

IV. LA DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia previas las siguientes CONSIDERACIONES: La Sala, en sentencia de 13 de agosto de 1992, expediente No. 1614, precisó que desde el punto de vista del derecho internacional, para que un Tratado Público, pueda entrar en vigor requiere necesariamente del agotamiento de los siguientes pasos: negociación, adopción del texto, firma, aprobación, ratificación y canje de los instrumentos de ratificación.

Desde el punto de vista del derecho interno un Tratado es válido, conforme lo disponía el, artículo 76 numeral 18 de la Carta de 1886, que corresponde al artículo 224 de la actual, cuando sea aprobado por el Congreso, a través de una

Ley, ley esta que es controlable constitucionalmente. Significa lo anterior que la legislación interna no regula aspectos atinentes a la eficacia de un Tratado sino a su validez, pues ella es del resorte del, derecho internacional. Tal es el caso del Canje de Instrumentos de Ratificación, último Paso que perfecciona un Tratado, y permite la entrada en vigencia del mismo. Observa la Sala además, que habida cuenta que tal acto, así como el deposito, en tratándose de Tratados multilaterales, no es más que la reiteración de la voluntad o consentimiento bilateral, de obligarse en virtud del Tratado que se ha celebrado, tal característica lo excluye de la naturaleza de acto administrativo por ser unilateral, lo que hace que no sea susceptible de, control jurisdiccional por esta Corporación. Considera oportuno la Sala traer a colación apartes del auto de 21 de abril de 1993, proferido por la Corte Constitucional, expediente D - 241, Magistrado ponente doctor Hernando Herrera Vergara, al confirmar el auto que rechazó la demanda presentada contra el Acta de Barahona. Dijo dicha Corporación esa oportunidad: "la Corte Constitucional sólo es competente para revisar la exequibilidad de Tratados Internacionales que aún no han sido ratificados, lo cual exige un control previo de carácter temporal..." "... Además, en materia constitucional, bien es sabido que la competencia debe ser expresa y manifiesta en beneficio de la "seguridad jurídica" que debe imperar dentro del Estado de Derecho que nos rige, aparte de que una eventual existencia de un control posterior o intemporal sobre la materia, luego de su ratificación no se encuentra consagrada en el citado precepto constitucional..." (se refiere la

Corte al artículo 241 de la Carta). De lo anterior se colige que después de perfeccionado el Tratado, se pierde la capacidad de su juzgamiento interno, haciendo tránsito al campo del Derecho Internacional ..." "... Producida la ratificación del tratado, la modificación del mismo o su derogatoria no puede darse por el camino del ejercicio de la acción pública sino por la vía de la negociación directa entre las partes contratantes y con la potestad presidencial en él manejo de las relaciones internacionales y cuando quiera, que este no se adecué los lineamientos constitucionales a efectos de reajustar las cláusulas qué resulte contrarias a dichos mandatos...'~' En conclusión, como lo expresara el Magistrado Manuel Gaona Cruz, citado en el salvamento de voto del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo a la sentencia de 5 de febrero de 1993, proferida por la Corte Constitucional al estudiar la Ley 20 de 1974, aprobatorio del Concordato: "...La competencia nacional de juzgamiento se pierde después de perfeccionado el Tratado Ley; a partir de ese momento el acto se sale del mero ámbito del derecho interno. Se “”desnacionaliza” cambia de juez, se convierte en sello jurídico complejo y completo del compromiso estatal frente a los demás estados o a instituciones internacionales, trasciende al Derecho Internacional y se torna indesatale por la Jurisdicción nacional". En lo que toca con la Nota enviada por el Ministro de Relaciones Exteriores en 1985 al Nuncio Apostólico de Su Santidad, Monseñor Angelo Acerbi, cabe precisar lo siguiente:

Preceptúa el artículo XXIX del Concordato suscrito entre la República de Colombia y la Santa Sede: "En la ejecución de las disposiciones contenidas en este Concordato, como en sus reglamentaciones y para resolver amistosamente eventuales dificultades relativas a su interpretación y aplicación, las Altas Partes Contratantes procederán de común acuerdo". Del contenido del acto acusado trascrito inicialmente y de la disposición consagrada en el artículo XXIX del Concordato, se infiere sin mayor esfuerzo que el objeto de aquél es interpretar, para efectos de su aplicación,. Las declaraciones que en el Protocolo Final se hicieron respecto de los artículos VIII y IX. Se trata pues de actos de ejecución de cláusulas del Tratado, posteriores a la aprobación que la Ley 20 de 1974 le impartió a éste, Y como tales han trascendido, al ámbito del derecho Internacional, al cual pertenecen, lo que los hace no susceptibles de control jurisdiccional interno. Resulta propicia la ocasión para reiterar que esta Corporación ha asumido en otras oportunidades el control jurisdiccional de actos proferidos unilateralmente por autoridades administrativas colombianas, que si bien es cierto en un momento dado hubieran podido llegar a tener alguna connotación internacional, como quiera que su expedición no ha estado afecta a la existencia previa de un Tratado perfeccionado, esto es, que esté produciendo o haya producido plenos efectos, y por lo mismo les haya servido de sustento, han caído en la órbita de la legislación interna que los hace enjuiciables a través del control que ésta establece. Tal circunstancia no es la que acompaña al casos que nos ocupa.

Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a un pronunciamiento inhibitorio, por falta de jurisdicción, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, al Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA : INHIBESE de proferir pronunciamiento de fondo, por falta de jurisdicción. Cópiese, notifíquese y cúmplase Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993).

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ YESID RODRÍGUEZ ROJAS SERRANO