CE-SEC1-EXP1993-N2132

INSPECTOR DE POLICIA - Reelección / EMPLEADO PUBLICO - Reelección En la disposición acusada, se pueden distinguir dos partes: la primera, prohíbe la reelección de los inspectores más de una vez. La segunda, dispone que (si son reelegidos) no podrán ser designados para el mismo despacho que ocuparon en el primer período. La norma señalada como violada, es el artículo 245 del CRPM, vigente al momento de expedirse el Acuerdo, según la cual "todo empleado público puede ser reelecto indefinidamente". salvo las excepciones constitucionales o legales. La violación es ostensible. Declara la Nulidad del artículo 32 del Acuerdo No. 002 de 1984, emanado del Concejo Municipal de Tunja, en Ia parte que dice: "Los inspectores podrán ser reelegidos por una sola vez, para un período igual".

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D. C., veintidós (22) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2132

Actor: MILLER GABRIEL SAAVEDRA Y OTROS Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE TUNJA Procedente del Tribunal Administrativo de Boyacá, llega ante esta Corporación el asunto de la referencia, a fin de que se desate el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 15 de julio de 1992, proferida por ese Tribunal.

LA ACCION: En acción de nulidad, varios ciudadanos, mediante apoderado judicial,

demandaron ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Boyacá, el Acuerdo No. 002 de mayo 8 de 1984 emanado del honorable Concejo Municipal de Tunja, "por el cual se reordena el funcionamiento y la nominación de las Inspecciones Municipales de Policía, el Juzgado de Ejecuciones Fiscales y la Inspección de Precios, Pesas y Medidas, se señalan requisitos para el ejercicio de dichos cargos y los del personal subalterno de los Despachos y se dictan otras disposiciones". Concretamente, en la demanda se solicita la nulidad de los artículos tercero, quinto, sexto, séptimo, decimocuarto, decimoquinto y decimoséptimo del Acuerdo No. 002 de 1984. En el artículo 32. se dispone que: "Los Inspectores podrán ser reelegidos por una sola vez para un período igual y en ningún caso podrán ocupar el mismo despacho que desempeñaban en el período anterior". En los artículos 5º, 6º y 7º se establece que para ocupar los cargos de Inspector de Policía; de Precios, Pesas y Medidas; de Juez de Ejecuciones Fiscales y de Secretario de los Despachos anteriores, además de las exigencias legales, deberán satisfacerse "preferencialmente" las respectivas calidades profesionales que en los mismos artículos se indican. El artículo 14 ordena al Personero Municipal, como agente del Ministerio Público, practicar por lo menos una visita trimestral a cada una de las inspecciones que funcionan en el Municipio; levantar un acta de tales visitas, calificar en ellas el

desempeño del funcionario y enviar copias de ellas a la Procuraduría Regional de Tunja y al Alcalde de dicha ciudad si encontrara fallas en los despachos visitados. En el artículo decimoquinto se suprimen los cargos de Jefe de la Sección de Justicia y de Secretaría de ese Despacho. Y, en el decimoséptimo se dice que: "El presente acuerdo rige a partir de su sanción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias". Normas citadas como violadas y concepto de la violación. Según la parte demandante, el Acuerdo acusado viola las siguientes disposiciones constitucionales y legales: Artículos 62 y 197 de la Constitución Nacional de 1886; Artículos 143, 171, 169 numeral 4º y 241 de la Ley 4ª de 1913; Ley 30 de 1969; - Artículos 10 y 11 del Decreto Nacional 49 de 1932. Al concepto de violación se referirá la Sala en la medida en que las circunstancias lo requieran.

LA SENTENCIA APELADA: Mediante fallo pronunciado el quince de julio de mil novecientos noventa y dos, el Tribunal se pronuncia sobre las pretensiones de la demanda, denegándolas, por las razones expresadas en la parte motiva, que son, entre otras: "La demanda estableció el concepto de la violación de los artículos atacados, de la siguiente manera: Respecto del artículo tercero del citado Acuerdo lo considera violatorio del artículo 245 de la Ley 4ª de 1913 en tanto considera que no existe norma constitucional o legal que prohiba expresamente la reelegibilidad indefinida

en sus cargos de los funcionarios que menciona el artículo tercero impugnado. “Respecto de los artículos quinto, sexto y séptimo ídem, los señala como violatorios del artículo 62 de la Constitución Política en tanto que 'es el Congreso de la República a quien corresponde única y exclusivamente en forma restringida por medio de leyes, señalar la exigencia de calidades, requisitos, antecedentes y demás condiciones necesarias para el desempeño de ciertos empleos de cualquier nivel, lo cual debe hacer por medio de leyes'. Por consiguiente no le era dable al Concejo Municipal de Tunja -señalaestablecer requisitos para el desempeño del cargo de Inspectores de Policíade Precios, Pesas y Medidas; Juez de Ejecuciones Fiscales y Secretarios de los cargos citados. "Considera además que estos artículos son violatorios del artículo 241 del Código de Régimen Político y Municipal con fundamento en idénticas razones a las ya planteadas. "Respecto del artículo decimocuarto considera que es violatorio del artículo 763 del Decreto 409 de 1971 por cuanto las visitas 'a presos' mensualmente, que allí se estableció (sic), se reservaban únicamente para los funcionarios judiciales mas no así para los denominados Inspectores Municipales de Policía. "Respecto del artículo decimoquinto lo considera violatorio del artículo 10 de - la Ley 50 de 1969 pues considera que lo dispuesto en la norma acusada no se aviene con el contenido general del Acuerdo, ni con lo estipulado en el acápite introductorio agregando modificaciones no relacionadas con el fin y objetivo para el cual fue dictado. "Respecto del artículo decimoséptimo no hace comentario alguno.

"Anota la Sala que es incuestionable el que, conforme a la Carta, compete al Congreso Nacional determinar la estructura de la Administración Pública Nacional, atribución que obviamente comprende la creación de empleos y señalamiento de condiciones y requisitos para su desempeño. Lo anterior referido exclusivamente al orden nacional. "Pero en tratándose ya no del orden nacional sino del departamental y municipal existe facultad similar a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales. Son los artículos 187 y 197 de la Constitución Nacional anterior los que consagraban tales atribuciones, hoy numeral 6º del artículo 313 de la nueva Carta Política. "Conforme al ordinal 3º del artículo 197, la estructura de la Administración Municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, corresponde trazarlos a los Concejos Municipales, entendiéndose que debe serlo a iniciativa del Alcalde como sucede analógicamente a nivel Departamental o Nacional. Así mismo, la creación de entes descentralizados del orden municipal, corresponde a los Concejos Municipales, conforme a las normas que determine la ley. "Este precepto constitucional se halla reiterado en la Ley en los artículos 97 y siguientes del Código de Régimen Político y Municipal, y artículos 288 y 289 del Decreto 1333 de 1986, por el cual se expidió el Código de Régimen Municipal, normas éstas que son claras y determinantes." Más adelante, la sentencia distingue, en el Acuerdo demandado, dos clases de disposiciones, siendo unas de carácter administrativo laboral dictadas con el fin de

asegurar la selección del personal, señalando requisitos de idoneidad para el ejercicio de empleos de carácter municipal, con particular referencia a los Empleados de las Inspecciones de Policía. Las otras son, dice el Tribunal, meramente organizativas y funcionales, como son las atinentes al período de ciertos funcionarios, el número y nominación de las Inspecciones Municipales de Policía así como su ámbito territorial de conocimiento. En cuanto a las primeras, "que constituyen el motivo de inconformidad del libelista" y para cuyo análisis el a quo toma como base el principio de la descentralización administrativa, expresa el fallo apelado: "La Constitución de 1886 con sus múltiples reformas, reconocía la descentralización administrativa regional y local al garantizar la autonomía de los departamentos y de los municipios para la administración de sus propios asuntos y para la reglamentación de sus respectivos servicios dentro de los límites allí señalados (art. 182, 1987 -sicnumeral 1º, 197, numeral 19 Constitución Política de 1886). Principios reafirmados en la nueva Carta Política de 1992 (sic), en los artículos 1º, 300, y 313 entre otros. "En consecuencia los Departamentos y Municipios tienen derecho a proveer en todo aquello que sea de su administración y que no haya sido reservado por la Constitución o la Ley. "Como ninguna norma constitucional o legal prohibe a las Asambleas, ni a los Concejos Municipales señalar requisitos de idoneidad para el desempeño de los empleos de las plantas de personal de los Departamentos y de los Municipios, se concluye que el Municipio de Tunja al proferir el Acuerdo No. 002 de 1984 en tal

sentido actuó dentro de¡ campo de la autonomía administrativa que le es propia." Después de otros análisis sobre los sistemas establecidos tanto en la antigua como en la nueva Constitución y sobre las facultades otorgadas a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales sobre la determinación de la estructura de la administración, las funciones de las distintas dependencias y las escalas de remuneración, el a quo concluye que "el Concejo Municipal de Tunja al proferir el Acuerdo impugnado: por el que se reordena el funcionamiento y la nominación de las Inspecciones Municipales de Policía, el Juzgado de Ejecuciones Fiscales y la Inspección de Precios, Pesas y Medidas, se señalan requisitos para el ejercicio de dichos cargos y los de personal subalterno de esos despachos, lo hizo conforme al artículo 197 numeral 32, en cuanto a las disposiciones impugnadas constituyen sólo medidas de carácter circunstancial y por tanto son de naturaleza administrativa". Con base en lo anterior deduce: "Por consiguiente es incuestionable que los cargos regionales y locales pueden ser regulados en lo relativo a los requisitos de idoneidad por las entidades territoriales que los crean, como ha sucedido en el subjudice con el Acuerdo No. 002 de mayo 8 de 1984." LA SUSTENTACION DEL RECURSO: Al sustentar su alzada, el actor comienza por criticar el retardo del Tribunal en resolver el asunto y basando su decisión en contravía de la normativa legal vigente al momento de producirse el acto. Estas son sus palabras: "No estoy de acuerdo con la tardía sentencia proferida por el honorable Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, seis años después de impetrada la

demanda, cuando en la sentencia de julio 15 de 1992 decide, contrariando la realidad normativa supralegal vigente para la fecha en que el acto acusado se dictó, denegar la nulidad demandada, ya que el Acuerdo 002 de mayo 8 de 1984 del Concejo Municipal de Tunja, es violatorio en todo su articulado, en forma clara, objetiva y directa de disposiciones del orden constitucional y legal, tal como se relacionara, imponiéndose la prosperidad de las pretensiones del libelo." CONSIDERACIONES DE LA SALA: El actor en primer término acusa el artículo 3º del Acuerdo 002 del 8 de mayo de 1984.

Este artículo dice: "Los Inspectores podrán ser reelegidos por una sola vez para un período igual y en ningún caso podrán ocupar el mismo Despacho que desempeñaban en el período anterior." Aduce el nulidiscente, que el Concejo Municipal de Tunja, al establecer una limitación a la duración para el desempeño de los cargos de inspectores al disponer que solamente podían ser reelegidos por una sola vez, se está arrogando una facultad que es de competencia privativa de la Constitución Nacional o de una Ley dictada por el Congreso de la República y que, por tanto, se está contraviniendo en forma directa el artículo 245 del Código de Régimen Político y Municipal que establece la reelegibilidad indefinida como principio general para el desempeño de destinos públicos remunerados a cualquier nivel en el sector oficial del país.

En la disposición acusada, se pueden distinguir dos partes: La primera, prohibe la reelección de los inspectores más de una vez. La segunda, dispone que (si son

reelegidos) no podrán ser designados para el mismo despacho que ocuparon en el primer período. Es la primera parte la que merece la atención de la Sala ya que lo que se dispone en segundo término es una iniciativa meramente administrativa que no está expresamente prohibida por la ley y que no es particularmente atacada por el actor. La norma señalada como violada por el actor como desobedecida, es el artículo 245 del Código de Régimen Político y Municipal, en plena vigencia al momento de expedirse el Acuerdo: "Todo empleado público puede ser reelecto indefinidamente, salvo los casos exceptuados expresamente por la Constitución o la ley..." La violación, como se ve, es ostensible. Y en la sentencia, que además de ser tardía, como justificadamente la llama el apelante, es incompleta, se hizo caso omiso de la flagrante violación, error que será enmendado en este proveído. Es que mal podría un Acuerdo Municipal ir en contravía de una disposición legal, en este conciso caso, de la Ley 4ª de 1913. Por este aspecto, la Sala tendrá que revocar la sentencia apelada en cuanto denegó la nulidad del artículo 39 del Acuerdo demandado. Impugna también el actor los artículos 5º, 6º y 7º del Acuerdo 002, porque considera que son violatorios de lo reglado en el artículo 62 de la Constitución Nacional de 1886, ya que, en su sentir, según dicha norma, únicamente el Congreso por medio de leyes en estricto sentido puede establecer calidades, antecedentes y requisitos para el desempeño de empleos y, en tal virtud, el

Concejo Municipal de Tunja no podía entrar a dictar normas como las contenidas en el Acuerdo impugnado, señalando arbitrariamente requisitos y calidades para el desempeño de los cargos de Inspectores de Policía, de Precios, Pesas y Medidas, Juez de Ejecuciones Fiscales y Secretarios de los citados despachos. Fundamenta el actor esta impugnación en el artículo 62 de la Constitución Nacional anterior según el cual "la ley determinará... las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución...... Los artículos 5º, 6º, y 7º disponen respectivamente que para ocupar los cargos de Inspector de Policía, de Precios, Pesas y Medidas, de Juez de Ejecuciones Fiscales y de Secretario de los anteriores despachos, además de las exigencias consagradas en la ley deberán satisfacerse requisitos, tales como ser abogado, o haber terminado y aprobado estudios de derecho, de tener alguna experiencia, de haber desempeñado ciertos cargos o haber cursado determinados estudios, según el caso. Las anteriores normas son, al parecer de la Sala, de carácter administrativo laboral, donde se están señalando requisitos de idoneidad para el ejercicio de empleos de carácter municipal, a la luz de lo dispuesto en el artículo 185-5 de la Constitución Nacional según el cual se otorgaba a los Concejos Municipales lafacultad de determinar la estructura de la administración del Municipio, las funciones de las distintas dependencias y las escalas de remuneración; dentro de

la descentralización administrativa que la misma Constitución Nacional reconoce en el artículo 1971 a los municipios para la administración de sus propios asuntos y para la reglamentación de sus respectivos servicios. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que "los Departamentos y los Municipios tienen derecho a proveer en todo aquello que sea de su administración y que no haya sido revocado por la Constitución o la Ley" y que "como ninguna norma constitucional o legal prohibe a las Asambleas ni a los Concejos Municipales señalar requisitos de idoneidad para el desempeño de los empleos de las plantas de personal de los Departamentos y de los Municipios, debe concluirse que cuando las citadas entidades al dictar ordenanzas y acuerdos en ese sentido, actúan dentro de] campo de la autonomía que le es propia". (Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de julio de 1985, Expediente 11011, Consejero Ponente, doctor Eduardo Suescún Monroy). A la precitada providencia corresponden los siguientes apartes: "El actor sostiene que los actos acusados violan el precepto del artículo 62 de la Constitución según el cual, la ley determinará las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos en la Constitución. "Basta observar la redacción del precepto y tener presente el contexto de la constitución, para establecer sin lugar a duda, que su aplicación es francamente restrictiva y que no tiene, por tanto, el alcance que le concede la demanda. "Las mismas voces de la norma advierten que esta restricción, consistente en que

las condiciones de idoneidad para el desempeño de, los empleos sólo pueden fijarse a través de una ley dictada por el Congreso, no tiene relación con todos los empleos sino únicamente con 'ciertos empleos, en los casos no previstos en la Constitución'. "Conforme a la frase transcrita esos empleos son sólo los de carácter constitucional o legal, cuando la Constitución o la ley al crearlos, han dejado de señalar las condiciones para su desempeño. "Entre los empleos de carácter constitucional que, por falta de reglamentación constitucional sobre las calidades para su ejercicio, son objeto directo de este precepto del artículo 62 se encuentran los de Jefe de Departamento Administrativo, Gobernador de Departamento, Alcalde, Personero y Tesorero Municipales. En estos casos resulta apenas lógico que sea el Congreso de la República el que entre a llenar 'la omisión' constitucional, por cuanto se trata de cargos de los cuales depende la dirección misma de las instituciones político administrativas establecidas en la Carta. Empleos cuyos requisitos de ingreso pueden ser señalados por los Departamentos y los Municipios. "No tendría sentido, en cambio, que el Congreso se ocupara de señalar las condiciones de idoneidad para el desempeño de empleos que no tienen carácter constitucional o legal, como es el caso de los diversos empleos que los Departamentos y los Municipios han tenido que crear a través de ordenanzas o acuerdos para la atención de sus necesidades específicas. "En efecto, la Constitución establece para estos últimos empleos un sistema especial de autonomía regional y local que incluye necesariamente la competencia para indicar las respectivas condiciones de ingreso. Así los artículos

187-5 y 197-3 otorgan a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales la facultad normativa laboral para determinar la estructura de la administración, las funciones de las distintas dependencias y las escalas de remuneración. Y el artículo 194-4 atribuye al Gobernador la facultad administrativa laboral de crear, suprimir y fusionar los empleos, así como la de señalar las funciones especiales y fijar sus emolumentos, con la excepción prevista en el artículo 187-8, según la cual corresponde a las Asambleas mediante ordenanzas ‘organizar la Contraloría Departamental' y por lo mismo, crear, suprimir y fusionar los empleos de esa entidad. "En consecuencia, la asamblea del Meta al dictar las disposiciones examinadas, mediante las cuales fijó requisitos para el desempeño de cargos de la Contraloría de ese Departamento, lo hizo conforme al citado artículo 187-8, en cuanto esas disposiciones constituyen sólo medidas de carácter circunstancial y por tanto son de naturaleza claramente administrativa." En consecuencia con lo anterior, la Sala en cuanto al punto anterior tendrá que confirmar la providencia recurrida. Otro de los artículos acusados en estas diligencias es el decimocuarto. En él se ordena: "El Personero Municipal, como Agente del Ministerio Público, practicará por lo menos una visita trimestral a cada una de las Inspecciones que funcionan en el Municipio. "Los Inspectores Municipales de Policía realizarán por lo menos una visita mensual de presos. El no cumplimiento de esta obligación será causal de mala conducta." Alega el demandante la violación del artículo 763 del Decreto 409 de 1971 ya que,

a deducirse por su interpretación de dicha norma, allí no se habla de Inspectores de Policía. Dice así la norma invocada por el actor: "Visita semanal de funcionarios. Los establecimientos de detención preventiva serán visitados todos los sábados por el juez o jueces en lo penal residentes en el lugar del establecimiento, acompañados de sus secretarios, de los respectivos Agentes del Ministerio Público y de la primera autoridad política del lugar o su representante. "En las cabeceras de distrito judicial presidirán las visitas de cárceles, por turno, los magistrados de la Sala Penal del Tribunal Superior." No observa la Sala la violación en este aspecto señalada por el actor, porque la norma acusada (art. 14 del Acuerdo No. 002 de 1984), no guarda relación con la disposición citada como violada (art. 763 del Dec. 409 de 1971) ya que ésta se refiere a los jueces y aquélla a los Inspectores de Policía. Ahora, respecto a la acusación del artículo 15 del Acuerdo objetado, mediante el cual se suprimen los cargos de Jefe de la Sección de Justicia y su Secretaría, los escrúpulos jurídicos del libelista, no parecen tener justificación,. toda vez que si se mira el encabezamiento del acto del Concejo de Tunja, bien se observa que, además de reordenar el funcionamiento y la nominación de las Inspecciones Municipales de Policía; el Juzgado de Ejecuciones Fiscales y la Inspección de Precios, Pesas y Medidas, de señalar requisitos para el ejercicio de dichos cargos y los del personal subalterno de esos despachos, reza además: "y se dictan otras

disposiciones". Una de ellas es, obviamente, la que configura el artículo decimoquinto, la cual por lo demás, está dentro de la categoría de las atribuciones a cargo de los Concejos según el numeral 5º del artículo 197 de la Constitución Nacional: "Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias...... En relación con el artículo decimoséptimo no se pronuncia esta Sala en razón a que de él tampoco se ocupó el a quo porque, el accionante no sustentó el cargo. Se impone entonces que, en esta segunda instancia, al estar la decisión del tribunal de acuerdo con la doctrina definida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia ya reseñada en este proveído, se confirmará dicha decisión con excepción de lo atinente al artículo tercero del acto administrativo demandado en el que, con clara violación de una norma superior, se tomaron determinaciones sobre la reelección de los Inspectores de Policía del Municipio de Tunja. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, sin haber contado con el concepto de la señora Agente del Ministerio Público, FALLA: Primero. Confírmase el fallo apelado en cuanto deniega la nulidad de los artículos 5º, 6º, 7º, 14 y 15 del acuerdo acusado. Segundo. Revócase el fallo apelado en cuanto denegó la nulidad del artículo 3º del Acuerdo acusado y en su lugar, se dispone: Decrétase la nulidad del artículo tercero del Acuerdo 002 de 1984, emanado del

Concejo Municipal de Tunja en la parte que dice: "Los Inspectores podrán ser reelegidos por una sola vez, para un período igual". Tercero. En firme esta providencia, vuelva el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 21 de enero de 1993.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

Presidente

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO