CE-SEC1-EXP1993-N2147

BIEN MOSTRENCO / DENUNCIA DE BIEN MOSTRENCO / LEY EN EL TIEMPO / IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY Para la época en que se presentó la denuncia y se expidieron los actos acusados las normas vigentes, y por lo mismo aplicables al trámite de las denuncias de bienes vacantes o mostrencos, lo eran las contenidas en los artículos 99 a 113 del Decreto Reglamentario No. 2388 de 1979, y en dichas normas no se prevé el "público conocimiento" como causal que exima a la entidad de reconocer al de tal suerte que el Decreto 3421 expedido el 7 de Noviembre de 1986 , publicado el 10 de Noviembre del mismo año y que en el parágrafo del artículo lo. modificó el artículo 99 del Decreto 2388 de 1979, que consagra el "público conocimiento" como eximente para reconocer la calidad de denunciante posterior a la presentación de la denuncia y a la expedición de los actos acusados, no es aplicable al caso controvertido. Sólo en la medida en que al patrimonio del ICBF ingrese el producto del mostrenco o como en este caso, el mostrenco mismo, aquél está obligado al pago de la participación. Y ello tiene su razón de ser dado que el sólo reconocimiento de denunciante y la celebración del contrato respectivo para adelantar el correspondiente juicio donde se obtenga la declaración de vacante o mostrenco de un bien arroja una mera expectativa, por tratarse de un derecho litigioso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2147

Actor: MARIO RAUL CAÑAVERAL HERNANDEZ

Demandado: DIRECCION GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 18 Junio de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de la referencia, que denegó las súplicas de la demanda incoada en ejercicio de Id acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., contra las Resoluciones Nos. 2732 de 28 de octubre de 1985 y 0146 de 23 de Enero de 1986, expedidas por la Dirección General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a través de las cuales se abstuvo dicha entidad de reconocer al actor la calidad de denunciante de la cantidad de U.S.$1.674.300 dólares americanos decomisados en la finca AIRAPUA en el Municipio de Puerto Gaitán (Meta).

I - . FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA: Para denegar las súplicas de la demanda el a - quo consideró, en síntesis, lo siguiente:

I. En cuanto al Primer cargo: El artículo 137 del C.C.A. trata del contenido de la demanda y en el cuarto requisito exige que "cuando se trate de la impugnación de un acto administración deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación".

Como se observa, el demandante cita como violados los artículos 99 a 113 de

Decreto Reglamentario 2388 de 1979, pero no expresan concepto de la violación de cada - uno de ellos sino que de manera muy genérica formula la argumentación. Es decir, el actor no expresa el concepto de la violación en relación con la disposición concreta de los artículos 99 a 113, esto es, no citó ninguno de estos artículos para explicar el concepto de su violación pues la técnica que debe utilizarse en las demandas, cuando se trate de un acto administrativo, exige una explicación de tal concepto artículo por artículo. Al no haber concretado el actor el concepto de la violación del acto administrativo frente a una norma, jurídica en especial, sino de varias en general, el fallo debe ser adverso por ser esta jurisdicción rogada. Sin embargo, en el caso sub judice en una amplísima interpretación de la demanda se encuentra un cargo en que el demandante por el solo hecho de poner en conocimiento del I.C.B.F la existencia de un bien mostrenco Por definición y por derecho adquirió la calidad de denunciante. Los artículos 99 del Decreto 2388 de 1979 y 103 ut supra del Decreto 3421 de 1986 se refieren al descubrimiento de bienes mostrencos y a que no habrá tal descubrimiento cuando dicha existencia haya sido divulgada por los medios de comunicación social. El Director General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en los considerandos de la Resolución 2732 por la cual negó la calidad de denunciante al actor, y en la Resolución 0146 que negó el recurso de reposición, aduce que la aprehensión de los dólares fue de "público conocimiento" y el operativo tuvo publicidad. Así lo reconoce el denuncio formulado el 30 de abril de 1985. Por lo

anterior no prospera el cargo.

2. En el segundo cargo, se alega la violación del artículo 30 de la Constitución Nacional de 1886.

Afirma el demandante tener el derecho establecido en normas positivas y concretamente en el Decreto 2388 de 1979, y que a pesar de que ha cumplido con todos los requisitos exigidos por la ley para el caso, el Instituto se ha abstenido de reconocer la calidad de denunciante y en consecuencia se le ha privado de todos los derechos inherentes; que la realización de la denuncia con el lleno de todos los requisitos hizo nacer el derecho a su favor de los consecuentes beneficios de reconocimiento de la calidad de denunciante y celebración del contrato y que la voluntad de la Administración es violatoria del artículo 30 al desconocer un derecho adquirido con justo título y con arreglo a las leyes civiles. Considera el Tribunal que por el solo hecho de presentar denuncia ante el I.C.B.F no atribuye la Constitución ni la Ley a su autor un derecho adquirido, ya que los derechos adquiridos según la jurisprudencia, son aquéllos que se han consolidado con la persona y forman parte integrante de su patrimonio (sentencia de 28 de octubre de 1925). Como lo alegó el demandado, antes del reconocimiento la persona que acude al I.C.B.F. sólo tiene una expectativa de adquirir mediante Resolución esta calidad.

3. En el tercer cargo por violación del artículo 26 de la Constitución Nacional de 1886, en síntesis arguye el demandante que el proceso administrativo descrito en el reglamento debe cumplirse para adecuar el proceder de la administración a la

Constitución Nacional. De la argumentación se desprenden varios aspectos:

a). Genéricamente alude a la violación de los artículos mencionados en el Decreto 2388 de 1979. No Precisa cuáles artículos pero Puede estar refiriéndose a los artículos 99 a 113 de este estatuto citados con anterioridad. b). Que el Instituto una vez recibida, la denuncia y de acuerdo con las mismas normas debía Proferir un acto administrativo de reconocimiento como denunciante. c). Como conclusión, el proceso administrativo regulado en el Decreto 2388 de 1979, debe cumplirse Para adecuar el proceder de la administración a la Constitución. Las reglas que reglamentan el debido proceso en el caso sub examine son las Previstas en los artículos 99 a 113 del Decreto Reglamentario 2388 de 1979. Encuentra la Sala que la administración Pública obró de conformidad con el trámite Procedimental allí previsto pues recibió el escrito de denuncia; el actora amplió la misma relacionando el hallazgo de otros diluiréis; luego presentó Otra ampliación; se solicitó verificar si con anterioridad a dicha denuncia existía otra; se informó que no existía otra denuncia radicada con anterioridad; a folios 62 y 63 Obra un Proyecto de resolución reconociéndole al actor la calidad de denunciante, y finalmente se profirieron los actos acusados. Ello permite apreciar que en ningún momento se violó el derecho de defensa o el debido proceso ya que el negar el reconocimiento como denunciante no conduce a tal violación pues una denuncia no legítima al interesado para que forzosamente tenga que reconocérsela la calidad de denunciante.

II. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION:

Finca el recurrente su inconformidad con las sentencia apelada en los siguientes argumentos: 1 - La actuación surtida ante la administración iniciada el 30 de abril de 1985, estaba gobernada por el Decreto 2388 de 1979, vigente desde el 29 de septiembre de ese año, cuyo artículo 99 debió ser el aplicado por el Tribunal Para resolver el conflicto. Pero por el contrarío, aplicó indebidamente el Decreto 3421 de 7 de noviembre de 1986, que reformó el Decreto 2388 de 1979, el cual se expidió 14 meses después de los hechos y de las circunstancias que dieron lugar a la denuncia de bienes y que de ninguna manera Podía regular la actuación administrativa acusada iniciada el 30 de abril de 1985, y concluida con los actos de 28 de octubre de 1985 y 23 de enero de 1986. El Decreto 3421 de 7 de noviembre de 1986 tampoco podía ser aplicado por regular de manera diferente la situación jurídica al momento en que ocurrieron los hechos. Basta la simple comparación de las normas iniciales y las nuevas.

2. El a - quo con un excesivo formalismo respecto del concepto de la violación dejó de tener en cuenta las normas que se mencionaron como quebrantadas junto con su concepto de violación, afectando las resultas del proceso por cuanto decidió aplicar las del Decreto 3421 de 1986.

En la sentencia se hace una crítica de la demanda para llegar casi que a exigir fórmulas sacramentales cuando la ley, la doctrina y la jurisprudencia marcan otros rumbos evitando formulismos innecesarios no reclamados por la ley.

La falla que se imputa a la demanda no ocurrió porque se identificaron las normas concretas violadas y luego se dio su concepto de violación. Así, se manifestó expresamente que las normas violadas lo fueron los artículos 99 a 113 del Decreto Reglamentario 2388 de 1979. Estos artículos están bajo la denominación de BIENES MOSTRENCOS Y OCASION HEREDITARIA, y por tanto el señalamiento de las normas fue concreto. Además, al expresarse el concepto de violación se dijo claramente que se cumplió con el requisito que establece cómo deben denunciarse los bienes mostrencos de que trata el artículo 99 del Decreto 2388 de 1979; que se cumplió con las obligaciones inherentes a la calidad de denunciante como prestar juramento de obrar de buena fe y estar dispuesto a celebrar el contrato respectivo (artículo 99 incisos 2o. a 4o. ibídem) y se suministraron las informaciones necesarias que permitieron al instituto ubicar el mostrenco (artículo 102 del mismo Decreto) Al no cumplir el instituto con su obligación de celebrar el contrato violó los artículos 99 a 113 del citado Decreto. Se concluye pues que el concepto de violación, quedó expuesto en forma clara, con una metodología diferente a la que el Tribunal exigió y no se podían en él fallo dejar de aplicar por una supuesta falla que no ocurrió, y menos aún aplicar normas inaplicables en ese momento por haber sido expedidas con posterioridad a los hechos discutidos.

3. El público conocimiento que adujo la entidad fue un invento del Director del I.C.B.E de la época para aplicarlo a este caso exclusivamente puesto que esta

tesis nunca antes fue expuesta en caso alguno ni similar; tampoco tendrá aplicación en el futuro ya que los medios publicitarios no publican los hallazgos de mostrencos o vacantes, pues el hallazgo es jurídico. Sin embargo, a pesar del público conocimiento el Instituto se si información y denuncia para adelantar el proceso por su propia cuenta, el cual perdió por la declaración de perención, es decir, por negligencia. Tal como se desprende de los testimonios rendidos en el proceso se reunieron los requisitos establecidos en el Decreto 23 n 88 d. 1979, de ahí que inicialmente se Proyectará la Resolución reconociendo la calidad de denunciante al actor, Y con base en diversos conceptos jurídicos de diferentes funcionarios del I.C.B.F. Sin embargo ellos no fueron suficientes para el Director, Por lo cual se Solicitó un concepto de un funcionario de la Procuraduría que hablaba del público conocimiento para evadir el imperioso deber de reconocer la calidad de denunciante y celebrar el respectivo contrato. El Público conocimiento establecido en el Parágrafo del artículo lo. del Decreto 3421 de 1986 no es aplicable, toda vez que lo que fue de público conocimiento fue el operativo de las autoridades con el objeto de darle captura a Carlos E. Ledher Rivas, más no el hallazgo de bienes. En estos casos el hallazgo es eminentemente jurídico puesto que depende de las circunstancias - El bien puede ser o no mostrenco, máxime cuando el bien mueble - paquete contentivo de las divisas - , apareció en la finca Airapúa de Propiedad de una persona diferente a aquella contra quien se dirigía el Operativo,

de tal forma que el señor Ledher no tenía ni siquiera la calidad de dueño aparente pues no era el Propietario de lo principal o sea el inmueble donde se encontró el bien mostrenco. Así pues los mostrencos no se pueden encontrar sino jurídicamente y no periodísticarnente. Finalmente, el establecimiento del derecho implicaría la suscripción del contrato de denuncio y la percepción de la participación económica por el mismo, lo cual en este momento ya no es posible por cuanto el Instituto inició la acción, Por negligencia se le aplicó la perención y ha manifestado abiertamente su intención de declinar las Pretensiones al respecto, y por tal conducta el mostrenco ha desaparecido. Como una forma especial de restablecimiento del derecho, por no poder lascosas retrotraerse y cumplirse como normalmente debía haberse hecho, procede la reparación del daño que consiste en el pago de los perjuicios ocasionados al actor que se traducen en la suma que dejó de Percibir al no reconocérsela la calidad de denunciante y suscribir el contrato de participación, que en este caso de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2388 de 1979 es del 30% sobre el valor total del mostrenco.

III-. LA DECISION: No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia previas las siguientes CONSIDERACIONES: A través de las Resoluciones Nos. 2732 de 28 de octubre de 1985 y 0146 de 23

de Enero de 1986 (folios 24 a 26 y 28 a 29 del cuaderno No. 1), la Dirección General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar se abstuvo de reconocer al

actor la calidad de denunciante de un bien mostrenco en la cantidad de US$ 1.674.300 dólares americanos decomisados en la finca AIRAPUA del Municipio de Puerto Gaitán (Meta), con base en que la aprehensión de dicho bien fue de público conocimiento y por tanto debía operar la denuncia por la vía de la oficiosidad. El Tribunal al estudiar el Primer cargo de violación planteado por el demandante consideró que éste no dio cumplimiento al artículo 137 ordinal 4o. del C.C.A., como quiera que no explicó el alcance de violación de las normas citadas como infringidas. Pero no obstante ello tuvo en cuenta que el sólo hecho de poner en conocimiento del ICBF la existencia de un bien mostrenco, por definición y por derecho adquirió aquél la calidad de denunciante y que conforme al artículo 103 ut supra del Decreto 3421 de 1986, no se está en presenciados descubrimiento de un bien mostrenco cuando éste ha sido divulgado por los medios de comunicación, por lo cual no prosperó tal censura. La inconformidad del actor gira en torno del estudio que hizo el a quo del primer cargo y por ello la Sala se circunscribirá únicamente a éste. Al referirse al primer cargo el actor en su libelo expresó, en síntesis que se violaron los artículos 99 a 113 del Decreto Reglamentario 2388 de 1979, cuyas normas establecen la obligación perentoria para todas las personas que tengan conocimiento de la existencia de un bien vacante o mostrenco o de una vocación hereditaria, de presentar denuncia por escrito ante la Dirección General o

Regional , según el caso, del ICBF, para que éste mediante Resolución motivada haga el reconocimiento del denunciante y suscriba el respectivo contrato para así, al obtener la entidad el ingreso a su patrimonio de los bienes denunciados, se pague la correspondiente participación económica. Que de acuerdo con los hechos plasmados y el material probatorio que se anexa al expediente se colige que: él fue la primera persona en denunciar los bienes como mostrencos; cumplió a cabalidad con las obligaciones inherentes a la calidad de denunciante que establecen las normas violadas del Decreto 2388 de 1979, en cuanto prestó juramento de obrar de buena fe y de estar dispuesto a suscribir el contrato para iniciar el proceso de declaratoria de bienes mostrencos ante la jurisdicción ordinaria; suministró oportunamente las informaciones que permitieron al ICBF ubicar con precisión los dólares incautados, y, que, no obstante lo anterior, se adujo por la entidad el público conocimiento cuando éste se refiere es al operativo para la aprehensión de Carlos Ledher Rivas y a la como mostrenco, además que el es claro, indubitable, y no admite sentar la denuncia y cumplir con el mismo cuaderno). De lo anterior se deduce sin mayor esfuerzo que el actor si cumplió con el requisito previsto en el ordinal 4o. del artículo 137 del C.C.A., pues las normas que cita como vulneradas regulan todo el trámite que ha de seguirse ante la denuncia de bienes Mostrencos o vacantes, el cual termina con el pago de la participación al contratista, trámite de este que según el actor no se siguió por el Instituto demandado pese a haber él cumplido con los requisitos exigidos, lo que a

su juicio quebranta esas mismas disposiciones. No existe duda alguna para la Sala que para la época en que se presentó la denuncia y se expidieron los actos acusados las normas vigentes, y por lo mismo aplicables al trámite de las denuncias de bienes vacantes o mostrencos, lo eran las contenidas en los artículos 99 a 113 del Decreto Reglamentario No. 2388 de 1979, y en dichas normas no se prevé el “público conocimiento” como causal que exima a la entidad de reconocer al denunciante como tal y proceder a celebrar el respectivo contrato. Sólo en el artículo 102 incisos 2o. y 3o. se consagran las causales por las cuales podrá el ICBF desconocer al denunciante la participación, esto es, cuando dentro de los 30 días siguientes a la denuncia no adjunte los documentos exigidos sin justificación alguna o cuando suscrito el contrato no hiciere lo mismo, eventos' estos que no se dieron en el presente caso. De tal suerte que el Decreto 3421 expedido el 7 de noviembre de 1986, publicado el 10 de noviembre del mismo año y que en el Parágrafo del artículo 1o. modificó el artículo 99 del Decreto 2388 de 1979, que consagra el "público conocimiento" como eximente para reconocer la calidad de denunciante posterior a la presentación de la denuncia y a la expedición de los actos acusados, no es aplicable al caso controvertido. Y tan cierto es ello que, según obra a folios 208 y 209 del cuaderno No. 1., con posterioridad a la denuncia del actor, en periódicos de amplia circulación de la

ciudad se divulgó el hallazgo de US$ 133.900 dólares, lo cual sirvió de fundamento a la denuncia presentada por un ciudadano tres días después, sin que ello fuera óbice para que el ICBF dos días después de la Resolución 2732 de 1.985 aquí acusada, expidiera la Resolución 2792 de 30 de octubre de 1985 reconociendo a éste como denunciante sin aducir el "público conocimiento". De igual manera se dejó constatado en la diligencia de inspección judicial realizada en las dependencias de la entidad demandada (folios 138 a 143) en ]a que se recepcionó el testimonio de un funcionario de la Sección de Bienes de la misma, que dicha entidad solicitaba prueba sumaria de las incautaciones hechas y generalmente los apoderados aportaban recortes de prensa donde estaba la información periodística de estas y que con anterioridad a la denuncia del actor jamás se abstuvo el Instituto de reconocer la calidad de denunciante por ser la denuncia de público conocimiento. Por las anteriores razones es procedente acceder al decreto de nulidad de los actos acusados, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. Solicita el actor el restablecimiento del derecho - como petición principal en los siguientes términos: "Que como consecuencia de lo anterior, se reconozca a Mario Raúl Cañaveral Hernández, la calidad de denunciante del paquete contentivo de US .$1.674.300 dólares americanos decomisados en la finca AIRAPUA, Municipio de Puerto Gaitán (Meta), según denuncia #296 de 30 de abril de 1985, y se ordene que el

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar celebre conmigo el contrato pertinente y pague la correspondiente participación" (folio 2 cuaderno No. 1). Al sustentar el recurso de apelación expresa el recurrente que por haber desaparecido el mostrenco por negligencia de la entidad, cuando las cosas no pueden retrotraerse y cumplirse como normalmente debía haberse hecho, procede la reparación del daño, esto es, el pago de la suma que dejó de percibir el actor al no reconocérsela la calidad de denunciante, que en este caso es del 30% sobre el valor total del mostrenco. Esta petición coincide con la subsidiaria que formuló en su libelo. Estima la Sala que la petición principal de restablecimiento del derecho es viable en el evento s b lite, no así la subsidiaria, por las siguientes razones:

1. Conforme al artículo 39 numeral 12 de la Ley 7 de 1979, el patrimonio del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar está constituido por los bienes vacantes y mostrencos.

2. Dichos bienes por constituir, por disposición legal, el patrimonio de tal entidad pública Son imprescriptibles, lo cual significa que en cualquier momento el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar puede, a través del proceso respectivo, pedir la declaración de mostrenco del bien objeto de este proceso a fin de que ingrese a dicho patrimonio.

Por ello, no comparte la Sala el argumento del recurrente en cuanto afirma que en este momento el mostrenco ha desaparecido y no habiéndose dado esta circunstancia tiene cabida la Pretensión principal. Además, preceptúa el artículo 109 del Decreto 2388 de 1979:

"Queda a juicio de la Junta Directiva del ICBF decidir cuando se debe proceder a la venta de los bienes a que se refieren las disposiciones anteriores, con el fin de que el Instituto perciba su parte en dinero efectivo y pague en la misma forma la participación del denunciante y los costos del proceso. La venta se hará conforme las normas legales sobre la materia". Del texto transcrito se infiere que sólo en la medida en que al patrimonio del ICBF ingrese el producto del mostrenco, o como en este caso, el mostrenco mismo, aquél está obligado al pago de la participación. Y ello tiene su razón de ser dado que el sólo reconocimiento de denunciante y la celebración del contrato respectivo para adelantar el correspondiente juicio donde se obtenga la declaración de vacante o mostrenco de un bien arroja una mera expectativa, por tratarse de un derecho litigioso. Por esto tampoco sería procedente la pretensión subsidiaria. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCASE la sentencia de 18 de junio de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en su lugar se dispone: 1º) DECLARASE la nulidad de las Resoluciones Nos. 2732 de 28 de Octubre de 1985 y 0146 de 23 de Enero de 1986, expedidas por la Dirección General Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. 2º) A título de restablecimiento del derecho, ORDENASE al ICBF reconocer a MARIO RAUL CAÑAVERAL HERNANDEZ la calidad de denunciantes en

consecuencia procederá a celebrar con él el respectivo contrato tendiente a obtener la declaración de mostrenco del paquete contentivo de U. S. $1.674.300 dólares americanos decomisados en la finca AIRAPUA del Municipio de Puerto Gaitán (Meta), de que trata la denuncia No. 296 de 30 de Abril de 1985, fijando al efecto la correspondiente participación. Ejecutoriada esta Providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha dieciocho de junio de mil novecientos noventa y tres. Miguel González Rodríguez Libardo Rodríguez Rodríguez Presidente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Yesid Rojas Serrano (ausente)