CE-SEC1-EXP1993-N2196

CESION DE INMUEBLES - Relocalización / DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION MUNICIPAL - Facultades El actor en lugar de demandar en la forma y ante la jurisdicción correspondiente a esta clase de actos, que él llama "contratos de permuta” optó por demandar el acto administrativo que supuestamente lo autoriza. Se abstiene sin embargo el peticionario de citar las funciones del Departamento Administrativo de Planeación Municipal y sus atribuciones, pues sólo así podría deducirse la extralimitación a las mismas por parte de dicha entidad mediante la resolución acusada. No obstante la variación propuesta y aprobada hace referencia a terrenos ubicados dentro de un mismo globo, no existiendo impedimento para que la administración municipal pudiera discutir con los donantes sobre la conveniencia de los terrenos cedidos según la destinación específica que a ellos les habían señalado inicialmente y, consecuencialmente, realizar el cambio pertinente. Es a este cambio a lo que el acto acusado llama "relocalización". Que la relocalización de la zona destinada para educación se haga por escritura pública es apenas obvio y lógico Jurídicamente dado que se trata de bienes Inmuebles.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santa Fe de Bogotá, D.C., primero (1) de octubre, de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2196

Actor: DIEGO LEON CESPEDES SOLANO

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION

MUNICIPAL DE TULUA Referencia: APELACION SENTENCIA Entra la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 13 de agosto de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cuanto negó la pretensiones de Ia demanda instaurada en ejercicio de la acción de nulidad contra la resolución número 036 del 7 de junio de 1989, expedida por la Junta Directiva del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Tulúa. Por medio del acto demandado, se aprobó la relocalización de una zona cedida al municipio para su uso educativo.

LA ACCION El actor de la referencia, en ejercicio de la acción contemplada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, y no en el 85 de la misma obra como erróneamente lo dice el fallo apelado, solicita que se declare la nulidad de la Resolución No. 036 del 7 de junio de 1989, originaria de la Junta Directiva del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Tulúa. Manifiesta el actor que, al expedirse dicha resolución, lo que se autorizó fue un contrato de permuta entre el municipio y la sociedad Guevara Zuluaga, usurpando la Junta las funciones que están asignadas legalmente al Consejo Municipal, en el artículo 92, numeral 7 del Decreto 1333 de 1986 y en el artículo 94 de la misma disposición. Alega, igualmente, que en dicha resolución se omitió citar las disposiciones en que se apoyaba, viola así lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 49 de 1932.

Como normas violadas se indican: el numeral 7 del artículo 92, el artículo 94 y el

11, artículo 39 del Decreto 1333 de 1986; el artículo 8 del Decreto 40 de 1932 y los artículos 1º y 2º de la Ley 09 de, 1989. El Municipio de Tulúa, a través de apoderado, se hizo presente en el proceso, tanto en la contestación de la demanda, como en los alegatos de conclusión, presencia procesal que, sea dicho de una vez, es ignorada en forma absoluta en el fallo que se apela.

LA PROVIDENCIA RECURRIDA.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del trece (13) de agosto de mil novecientos noventa y dos (1992) se pronunció sobre las pretensiones de la demanda, denegándolas. La decisión, fue fundamentada en las siguientes razones: “La citada resolución dispone la relocalización de una zona de terreno, zona ya cedida con anterioridad al Municipio por parte de la Urbanizadora. "En ningún momento la Administración ha celebrado contrato alguno ni se trata el caso, de terrenos comunales. "La disposición que se toma en la Resolución encauzada toca perfectamente, con la amplia facultad de la Administración Municipal para distribuir dentro de una urbanización, los terrenos que por ley le corresponden al Municipio, terrenos que en el sub-lite en parte fueron inicialmente destinados específicamente a recreación, salud y educación y que el ente territorial señala y ubica teniendo en cuento el interés comunitario,. el desarrollo urbanístico de la ciudad, la planeación municipal, etc. "Quiere decir, que si el ente territorial por disposición de la ley es propietario de parte de los terrenos de una urbanización, bien puede darle la ubicación

necesaria y requerida. Más aún, tiene la facultad para decidir con el propietario cuáles son las áreas, su destino, su ubicación, como quiera que el urbanizador debe acogerse a lo dispuesto por la administración para el trazo de las obras y ésta fue precisamente la decisión tomada en el presente caso al determinarse que la zona para educación, en lugar de permanecer en el sitio inicialmente señalado cuando se efectuó la cesión gratuita de ley, sería ubicada en otro sitio, por motivos más que suficientes y tocantes con el bienestar de la comunidad. Manifiesta el Tribunal que acoge el concepto del Fiscal, el que seguidamente transcribe como parte de su motivación. Concluye el a-quo, que la resolución demandada, no transgrede ninguna de las normas citadas por el demandante como tales, pero no analiza ninguna de ellas en particular.

LA SUSTENTACION DEL RECURSO.

El demandante en el proceso de la referencia, apeló la sentencia dictada en primera instancia .En la sustentación del recurso, afirma: lo. La sentencia desconoce el alcance del contrato contenido en la Escritura Pública número 643 del 13 de enero de 1990 en la cual, con el rótulo de "relocalización", se quiere disimular un verdadero contrato de permuta. Todos los elementos de la permuta se reúnen en ese instrumento público. La Corte Suprema de Justicia, en Casación del 9 de septiembre y otras, ha dicho que "La calificación que las partes contratantes den al contrato que celebran, no modifica la esencia del mismo". 2o. En la sentencia se deja de ver, que para la celebración de tal contrato de permuta, el Jefe del ejecutivo municipal de Tulúa, se fundamentó en una

resolución, la 036 de junio 7 de 1989, emanada de Planeación Municipal, sin que tal ente asesor tuviera facultad legal para autorizar la celebración de contratos relativos a disposición de bienes propios del municipio. Tal función está asignada, exclusivamente, a los Concejos Municipales, entidad que no fue ni siquiera consultada al respecto. No es acertado entonces lo que afirma el Tribunal: "La disposición que se toma en la resolución encausada toca perfectamente, con la amplia facultad de la Administración Municipal para distribuir dentro de una urbanización, los terrenos que por ley le corresponden al Municipio, terrenos que en el sub-lite en parte fueron inicialmente destinados específicamente a recreación, salud y educación que el ente territorial señala y ubica teniendo en cuenta el interés comunitario, el desarrollo urbanístico de la ciudad, la planeación municipal, etc.". Este criterio choca frontalmente con lo que se dispone en el artículo 35 del Código de Régimen Municipal, no citado como violado en la demanda, que radica en cabeza de los Concejos, y no de otra instancia administrativa, lo relativo a la aprobación los planes y programas de desarrollo económico y social o de obras públicas. 3o. No es acertado tampoco el concepto del Agente del Ministerio Público, acogido en la sentencia, cuando afirma "No puede conllevar por tanto la relocalización a considerar este acto como un contrato de permuta, partiendo de la base simple de la intención o el querer, como antes se anotó, del ente planificador. Por tanto al no poderse equiparar la anterior transacción como (sic) un contrato, no puede indicarse vulneración de norma alguna, debido a que no

era necesaria la autorización del Honorable Concejo Municipal". El criterio del Agente del Ministerio Público es insólito. La intención de las partes tiene validez según el texto del artículo 1618 del Código Civil: "Conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras". En el presente caso, la intención de las partes era la de cambiar un lote por otro, tal como se lee en el aludido instrumento público. 4o. La Resolución número 036 del 7 de junio de 1989, al autorizar al Alcalde para el contrato de permuta, violó lo dispuesto en el numeral 7 del Artículo 92 del Decreto 1333 de 1986, pues se arrogó una facultad atribuida al Concejo. Si se leen detenidamente los hechos de la demanda, se verá que la ilegalidad de la Resolución atacada, por carencia de facultades para su expedición, es el motivo sustancial de la acción impetrada.

LA SALA CONSIDERA: Se dispone la Sala a hacer las consideraciones concernientes a la decisión en el Proceso de la segunda instancia, se corrió traslado para presentar alegatos de conclusión.. Tampoco la señora Procuradora Delegada ante esta sección, manifestó su concepto.

Punto de partida de este análisis debe ser, indefectiblemente, la confrontación del acto demandado con las normas de estirpe superior que, s con su expedición según el accionante, fueron violadas con su expedición. Son tres, según el actor, las disposiciones superiores parcialmente agredidas por dicho acto, a saber. El Decreto 1333 de 1986 en sus artículos 39, 92 numeral 7y

94; el Decreto 49 de 1932 en su' artículo 8° y la Ley 09 de 1989 en sus artículos 1° y 2°. En cuanto a la Primera de las normas, el artículo 39 del Decreto 1333 de 1986, se debe decir de una vez que, a la fecha de expedición del acto demandado, ya había sido derogado dicho artículo por medio del artículo 127 de la Ley 9a. del 11 de enero de 1989, que en su parte final reza: "Derogase el artículo 39 del Decreto-Ley -33 de 1986 (Código de Régimen Municipal) sobre la obligación, de los municipios de levantar Planos Reguladores", Seria inane entonces, en razón de lo dicho, cualquier consideración sobre la violación que se, alega de la norma que ya estaba separada de la vida jurídica cuando fue expedida la resolución sub juris.

Ahora bien: con referencia a las otras disposiciones superiores señaladas como transgredidas por el actor, la Sala expone así su criterio: Aparece a primera vista, por los documentos que reposan en el expediente, que el acto demandado es poco o nada lo que tiene que ver con la dependencia jurídica que se le atribuye respecto a los mandatos superiores que se le sindica de violar o transgredir, Y esto, porque, indudablemente, lo que el accionante está en realidad atacando es ",la celebración de un contrato de permuta entre el Municipio de Tulúa, representado en ese entonces por el señor Gustavo Álvarez Gardeazábal, y la sociedad Guevara Zuluaga , representada esta última por la señora Mariela Zuluaga de Guevara", (folio 11).

Es decir, el actor, en lugar de demandar en la forma y ante la jurisdicción correspondiente a esta clase de actos, que él llama "contratos de permuta", optó por demandar el acto administrativo que supuestamente lo autoriza, Se abstiene sin embargo el peticionario citar las funcionen del Departamento Administrativo del Planeación Municipal y sus atribuciones, pues sólo así podría deducirse la extralimitación a las mismas por parte de dicha entidad mediante la resolución acusada,. Se dedica con singular empeño, con una insistencia que no deja dudas sobre el objetivo perseguido, en demostrar que el susodicho "contrato" no cumplió con los requerimientos a que debía estar sometido, pues para su validez se requería, según las normas citadas por el nulidíscente, el otorgamiento de escritura pública con la aprobación del respectivo Concejo y en virtud de Acuerdo. Todo conduce a la conjetura de que siendo ésta la finalidad, de la pretensión, bien habría podido configurarse un rechazo de la misma por inepta demanda. Dentro de esta tónica, marcada por el mismo demandante, cuando transcribe en su libelo (fl. 13) el artículo 8° del Decreto 49 de 1932, queda claro que es otro el estado en el que se debe debatir la validez de la actuación que suscrita por el Alcalde de Tulúa y por la señora Mariela de Guevara, fue protocolizada mediante la escritura número seiscientos cuarenta y tres (643) ante notario, cuyas fotocopias son visibles en el expediente a, folios 1, 2, 5 y 6. No obstante lo que se acaba de afirmar, se entiende por los considerándoos, de la

resolución demandada, que la variación propuesta y aprobada hace referencia a terrenos ubicados dentro de un mismo globo perteneciente a la urbanización 'TUSITANIA', no existiendo impedimento para que la administración municipal pudiera discutir con los donantes sobre la conveniencia de los terrenos cedidos según la destinación específica que ellos les habían señalado inicialmente y, consecuencialmente, realizar el cambio pertinente. Es a este cambio a lo que el acto acusado llama "relocalización", « Que la relocalizacíón de la zona destinada para educación se haga por escrituró] pública es apenas obvio y lógico jurídicamente dado que se trata de bienes inmuebles. Asiste por lo tanto la razón al a quo cuando afirma que "Si el ente territorial por disposición de, la ley es propietario de parte de los terrenos de una urbanización, bien puede, darle la ubicación necesaria y requerida. Más aun, tiene la facultad para decidir con el propietario cuáles son las áreas, su destino, su ubicación, como quiera que el urbanizador debe acogerse a. lo dispuesto por la administración para el trazo de las obras y ésta fue precisamente la decisión tomada en el presente caso al determinarse que la zona para. educación, en lugar de permanecer en el sitio inicialmente señalado cuando se efectuó la cesión gratuita de ley, sería ubicada en otro sitio tocantes con el bienestar de por motivos más que suficiente a la comunidad. No alcanza por lo tanto el acto demandado a ser "usurpador" de las atribuciones conferidas por ley a los Consejos, en particular la señalada en el artículo 92

numeral 7 del Decreto 1333 de 1986. Y, menos aún, puede ser violatorio del principio consagrado en el artículo 94 del mismo Decreto en el sentido de que "La administración de los intereses del municipio está a cargo del Consejo" pues, en primer lugar, la enunciación tan genérica no puede excluir la actividad que a favor del ente municipal puedan desarrollar las entidades creadas con fines específicos en el desenvolvimiento de los planes y programas que propendan al progreso económico, social y de obras públicas y, en segundo lugar, está visto que la iniciativa en la administración de los intereses del municipio es respaldada por el acto demandado cuando, en el literal A de los considerandos, reza: "que en cumplimiento de la disposiciones establecidas por el Consejo Municipal,... Sin que consten en el expediente, como ya se hizo notar, las funciones o atribuciones de la "Junta Directiva del Departamento Administrativo de Planeación Municipal", ya que no fueron aportadas ni por el demandante ni por quienes defienden la legalidad del acto sometido a juicio, se debe hacer resaltar que lo que en éste se resuelve es "Aprobar la relocalización de la zona destinada a Educación, de conformidad con el replanteamiento urbano presentado por la sociedad "GUEVARA ZULUAGA. Podría ser que entre las funciones de ese Departamento Administrativo, pues alguna función habrá de tener dada su aparente existencia jurídica, esté la de aprobar esa clase de planos sin que ello constituya óbice para que el Concejo haga lo suyo, esto es, la autorización al Alcalde para la celebración de los contratos, la negociación de los contratos, la

enajenación de los bienes municipales y el ejercicio de las demás funciones a él asignadas, en el artículo 92, numeral 7º. del Decreto que se acaba de citar. No hay entonces suplantación ni usurpación ya que fácilmente se distinguen dos conductas perfectamente alinderadas en sus propias manifestaciones administrativas, según los datos que proporciona el expediente" Una de ellas es la "aprobación" de unos planos, hecha por la Junta Directiva del Departamento Administrativo de Planeación Municipal a través de una resolución. Otra es la "autorización" para la celebración de contratos y demás, hecha por el Concejo Municipal a través de un Acuerdo. El gran tesón puesto por el accionante en pedir que se examine el alcance del contrato contenido en la escritura pública número 643 de marzo 13 de 1990, empero en el que vuelve con mayor firmeza en el memorias de apelación (fis. 90 y ss. cuaderno principal), lleva a esta Sala a la definitiva deducción de que con la acción que se examina, sólo se pretende un efecto de reflejo, aspirándose a que con la declaratoria de nulidad de un acto cuya ¡legalidad no se pudo demostrar, se deje sin efectos otro acto jurídico cuyo control no corresponde a esta sede administrativa. En razón de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de Jo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, sin haber tenido el concepto de la señora delegada del Ministerio Público, FALLA: CONFIRMASE el fallo recurrido. Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente

al Tribunal de origen. Cúmplase. Anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día treinta (30) de septiembre de mil novecientos noventa y tres (1993).

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO