CE-SEC1-EXP1993-N2212

DESCONGESTION DE DESPACHOS JUDICIALES / DEMANDA - Requisitos / COPIA DEL ACTO 1 / PRESUNCION DE AUTENTICIDAD El Decreto 2651 de 1991 sobre descongestión de los despachos judiciales, en su art. 25 consagra, salvo las excepciones allí establecidas, la presunción de autenticidad de los documentos aportados por las partes para ser incorporados a un expediente "sin necesidad de presentación personal ni autenticación"; lo cual, aunado al hecho de que la demanda se presentó dentro de la vigencia de dicha disposición y que en el proceso no se puso en duda la autenticidad de los actos acusados allegados por el actor, mediante la proposición de tacha de falsedad, conlleva a la necesaria conclusión de que el tribunal de origen debió haber avocado el estudio de la demanda presentada. ACTO DE TRAMITE / OBJECION DEL GOBERNADOR / PROYECTO DE ORDENANZA / SANCION DE LA ORDENANZA / SENTENCIA INHIBITORIA La Resolución No. 005 de 1992, mediante la cual la Asamblea Departamental de Risaralda declaró fundadas, entre otras, las objeciones de la ordenanza No. 008 de 14 de noviembre de 1991, constituye un simple acto de trámite dictado dentro del procedimiento administrativo legalmente establecido para la expedición de las Ordenanzas en los artículos 72 a 88 del Decreto 1222 de 1986, con el cual no se puso fin a la actuación adelantada, sino por el contrario, su existencia hizo posible el nacimiento a la vida jurídica del acto principal y definitivo, que lo constituye la Ordenanza No. 008 de 1991. Por la anotada razón, dicho acto acusado resulta

enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., primero (1) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2212

Actor: LUIS GONZAGA BUSTAMANTE MARIN

Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA Referencia: APELACION SENTENCIA La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda de fecha 2 de octubre de 1992.

I. - ANTECEDENTES a. - El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda El ciudadano Luis Gonzaga Bustamante Marín, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo de Risaralda la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 005 de 7 de abril de 1992, expedida por la Asamblea de dicho Departamento, "por la cual se declaran fundadas las objeciones del Gobernador a unas Ordenanzas", así como también la "sanción gubernamental de la Ordenanza No. 008 del 14 de noviembre de 1991". b. - Los actos acusados El primero de los actos demandados lo constituye la mencionada Resolución No. 005 de 1992 mediante la cual, previas consideraciones, la Asamblea

Departamental de Risaralda resolvió declarar fundadas las objeciones del Gobernador a un párrafo del artículo 6º. de la Ordenanza No. 008 de 14 de noviembre de 199 1, "Por la cual se fija el presupuesto de ingresos y gastos de la Contraloría General del Departamento para la vigencia fiscal comprendida entre el lo. de enero y el 31 de diciembre de 1992 y se dictan otras disposiciones", y como consecuencia de ello....”. considerarlo retirado del texto definitivo de la ordenanza'(art. lo.); declarar fundadas las objeciones formuladas por el mismo funcionario a las Ordenanzas Nos. 013 de 26 de noviembre de 1991 y 018 de fecha 30 del mismo mes y año (arts. 2º. y 3º.) y fijar la fecha de su vigencia (art. 4º.). El segundo de los actos acusados, según atrás se expresó, lo es "la sanción" del Gobernador del Departamento de Risaralda a la Ordenanza No. 008, lo cual tuvo lugar el 20 de abril de 1992. c. Los hechos de la demanda Los hechos que la parte actora cita como fundamento de sus pretensiones se pueden resumir así (fi. 21 Cdno. No. 2): Expedida como fue la Ordenanza No. 008 de 1991, ella fue objetada por el Gobernador, tanto la Ordenanza como las objeciones se publicaron en la Gaceta Departamental el 31 de diciembre de 1991. Mediante Decreto No. 00264 de 6 de abril de 1992, el Gobernador convocó a la Asamblea a sesiones extraordinarias para conocer de los proyectos de ordenanza

detallados en su artículo 2º. El 7 de abril de 1992 se expidió el primero de los actos acusados y el 20 del mismo mes y año el Gobernador sancionó la Ordenanza No. 008. La " ... reconsideración a las objeciones no estaba incluida en la agenda de puntos del Decreto 00264, y si la asamblea insistió a través (sic) de la Resolución 005 del 7 de abril de 1992, el Gobernador no debía sancionarla" (sic). d. Las normas presuntamente violadas y el concepto de su violación El actor considera que los actos acusados incurren en violación de las siguientes normas, por las razones que se resumen a continuación, expresadas en la demanda y en su alegato de conclusión (fls. 22 a 23 y 71 ibídem): Primer cargo. - Violación del artículo 80 del Código de Régimen Departamental, el cual prevalece sobre las dos disposiciones que en dicha codificación le anteceden, de acuerdo con el artículo 5º. de la Ley 57 de 1887, por cuánto en las sesiones extraordinarias la Asamblea incluyó un punto que no figura en el artículo 2º. del Decreto No. 00264 de 6 de abril de 1992, y toda vez que no se siguió el procedimiento establecido en dicha norma. Segundo cargo. - Violación del artículo 78 inciso segundo del Código de Régimen Departamental, pues de acuerdo con el artículo 28 del mismo Código, la Asamblea solo se reúne ordinariamente cada año en la capital del Departamento, durante dos meses. Tercer cargo. - Violación del artículo 29 inciso primero del Código de Régimen

Departamental, toda vez que "solo en el período ordinario del lo. de octubre al 31 de noviembre de cada año puede la Asamblea Departamental tratar asuntos diferentes a los sometidos por el Gobernador a su consideración, según la ley vigente no existe hasta la fecha otra legislatura diferente". Cuarto cargo. - El Gobernador al sancionar la Ordenanza No. 008 se arrogó facultades que no le concede la ley, pues " ... según se desprende de respuesta a " solicitud por oficio del 20 de abril de 1992, donde le solicité remitir la Ordenanza 008 del 14 de noviembre de 1991, al Tribunal Administrativo, me respondió mediante oficio fechado el 27 de abril, suscrito por la secretaría jurídica se manifiesta (sic) que la sanción procedió por acato a los artículos 78 y 79 del Régimen Departamental y este no es el trámite indicado para una ordenanza que viola la Constitución Política de Colombia, ya que las sanciones a las ordenanzas inconvenientes están establecidas en el Régimen Departamental artículo 78" (sic). e. - Las razones de la defensa En la contestación de la demanda y en su alegato de conclusión, la parte demandada expresa, en síntesis, los siguientes argumentos (fls. 63 a 66) : Mediante la Resolución demandada la Asamblea no "insistió" como lo dice el actor, en nada, pues en su artículo 1º. tan solo declaró fundadas las objeciones parciales formuladas por el Gobernador a la ordenanza No. 008 de 14 de noviembre de 1991. No se viola el artículo 78 inciso segundo del Código de Régimen Departamental,

ya que la Ordenanza No. 008, previamente discutida en sus tres debates reglamentarios, se envió al Gobernador para su sanción. Como quiera que al momento de enviarse la objeción a dicha Ordenanza la Asamblea se encontraba en receso, se procedió a la publicación de los dos textos, " ... quedando pendiente la sanción hasta tanto no se decidieran por la Corporación las objeciones presentadas en el nuevo período de sesiones". "Reunida la Duma en sesiones extraordinarias conforme lo dispone el artículo citado, decidió sobre las objeciones formuladas ( ) declarándolas fundadas mediante la Resolución No. 005 de abril 7 de 1992. Una vez efectuado este procedimiento, el Gobernador ordenó la publicación del texto final de la Ordenanza suprimiéndose el parágrafo cuya objeción se presentó declarándose fundada". f. - La actuación surtida De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Mediante providencia de 14 de mayo de 1992 se admitió la corrección de la demanda y se denegó la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados (fls. 26 a 30 ibídem). Por auto de 19 de junio de 1992 se admitió la corrección de la demanda y se dispuso darle el trámite de rigor (fl. 67 ibídem). Mediante proveído de 4 de agosto de 1992 se corrió traslado a las partes para que presentasen sus alegatos de conclusión y al agente del Ministerio Publico

para que emitiese su concepto. De este traslado hicieron uso las partes y la agencia del Ministerio Público.

II. - LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Al desatar la controversia planteada, el Tribunal Administrativo de Risaralda profirió sentencia inhibitoria, aduciendo falta del presupuesto procesal de demanda en forma, pues "Revisados la demanda y sus anexos se encuentra que las copias de los actos acusados no son auténticas, ya que se trata de copias no autenticadas de otras copias". Por la anotada razón no se dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 139 del C.C.A., lo cual impide al fallador entrar en el fondo del asunto, como lo expresó el Consejo de Estado en sentencia proferida por su Sección Segunda el 10 de mayo de 1972 (ls. 78 a 8 1 ibídem).

III. LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO En la sustentación del recurso de apelación, el recurrente fundamenta su desacuerdo con la sentencia de primera instancia en las siguientes razones (fi. 84

Cdno. No. 2): En cuanto a que los actos acusados no fueron aportados al proceso en copia hábil, debe tenerse, en cuenta que ellos aparecen publicados en el original de la Gaceta Departamental Nº. 316, que sí obra en el expediente. De otra parte, según el Decreto 1024 de 1982, los actos expedidos por funcionarios públicos no requieren autenticación. Por último, debe considerarse que "... el hecho de no requerirse copias auténticas obedece a uno de los principios generales del Código Contencioso contemplados en el artículo 3º. del Decreto 01 de 1984".

IV. EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En su concepto, la señora Agente del Ministerio Público ante esta Corporación

considera lo siguiente (fls. 7 y 8 Cdno. No. 1): "Los documentos acompañados a la demanda fueron suficientes para dar al Tribunal la certidumbre sobre la existencia de la expedición de los actos administrativos acusados. El reparo tardío del Tribunal lleva a considerar que éste ha debido, antes de admitir la demanda, dar el trámite indicado en el artículo 143 del C.C.A. Como no lo hizo en tal oportunidad ha debido en el curso del proceso, de oficio, subsanar la omisión disponiendo la remisión al expediente de las copias hábiles que echó finalmente de menos, para atender el aspecto estrictamente formal, pues los elementos de juicio existentes eran bien demostrativos de que, efectivamente, la Asamblea decidió en su sesión del 7 de abril de 1992 declarar fundadas las objeciones a la Ordenanza. Decisión que es, en esencia, la voluntad administrativa que se discute en la demanda". En cuanto al fondo del asunto, la señora Agente del Ministerio Público se remite al concepto emitido en la primera instancia por dicha agencia. En razón de lo anterior se solicita la revocatoria del fallo apelado y, en su lugar, se deniegan las súplicas de la demanda.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA En atención a que el recurso interpuesto tiende esencialmente a que esta Corporación revoque la sentencia apelada y, como consecuencia de ello, se decida sobre el fondo de la litis, la Sala procede a analizar las razones en las cuales se fundamentó el Tribunal de origen para adoptar su decisión, y las

expuestas por el recurrente, en los siguientes términos: La sentencia recurrida se sustenta en la consideración de presentarse una ineptitud sustantivo de la demanda, derivada del hecho consistente en que las copias de los actos acusados, acompañados con la demanda, no son auténticos, por lo cual no se cumple con lo dispuesto por el artículo 139 del C.C.A., e impide al fallador entrar en el fondo del asunto, según jurisprudencia de esta Corporación. Por su parte, el recurso de apelación se centra en dos argumentos, a saber: a) Que los actos acusados si obran en el proceso, pues aparecen publicados en el original de la Gaceta Departamental No. 316. b) Que de conformidad con el Decreto 1024 de 1982 y el artículo 3º. del Decreto 01 de 1984 no se requiere acompañar a la demanda copia auténtica de los actos cuya declaratoria de nulidad se solicita. En cuanto al primero de los mencionados cargos, y previo examen del expediente, la Sala constata que en la Gaceta Departamental No. 316 de 31 de diciembre de 1991, que obra a folios 41 a 62 del Cdno. Nº. 2 y que fue aportada al proceso por la entidad demandada con la contestación de la demanda, no aparecen, como no pueden aparecer, publicados los actos acusados, por la sencilla razón de que la Resolución No. 005 fue expedida por la Asamblea Departamental de Risaralda el 7 de abril de 1992, y la sanción gubernamental a la Ordenanza No. 008 se produjo el día 20 del mismo mes y año, es decir, en fechas

posteriores a la de edición de la referida Gaceta. En relación con el segundo argumento del recurrente, la Sala previa verificación de que a la demanda se acompañó copia fotostática simple de los actos acusados (fls. 16 a 17 y 20 ibídem), considera que si bien las disposiciones legales invocadas en el recurso no son las cabalmente aplicables al caso en estudio, pues la primera de ellas se refiere a los documentos que en original se presentan ante las autoridades oficiales, evento que no se da en este caso, y la segunda, precisamente, a la obligación de aportar ante dichas autoridades documentos auténticos cuando la ley lo ordene en forma expresa, cual sería la situación prevista en el artículo 139 del C.C.A., mucho menos cabe predicar en el caso sub judice la aplicación de dicho artículo 139, en el cual se fundamenta el fallo apelado, pues esta norma, en virtud de lo dispuesto por el artículo 25 del Decreto 2651 de 1991, en concordancia con los artículos lo. y 62 del mismo estatuto, se encuentra suspendida por el término de 42 meses a partir de su vigencia. En efecto, en la sentencia recurrida, el Tribunal a quo olvida la existencia u omite dar aplicación al Decreto 2651 de 1991 sobre descongestión de los despachos judiciales, el cual en su artículo 25 consagra, salvo las excepciones allí establecidas, la presunción de autenticidad de los documentos aportados por las partes para ser incorporados a un expediente....”. sin necesidad de presentación personal ni autenticación..." (subraya, la Sala), lo cual, aunado al hecho de que la demanda se presentó dentro de la vigencia de dicha disposición y que en el

proceso no se puso en duda la autenticidad de los actos acusados allegados por el actor, mediante la proposición de tacha de falsedad, conlleva la necesaria conclusión de que el Tribunal de origen debió haber abocado el estudio de la demanda presentada. No obstante lo anterior, la Sala debe dilucidar la naturaleza de los actos demandados, pues de ello dependerá el que resulte jurídicamente viable o no emprender el análisis de los cargos formulados en la demanda. Al respecto, como se indicó al inicio de esta providencia, el actor solicita la declaratoria de nulidad de dos actos, a saber: a) De la Resolución No. 005 de 1992, mediante la cual la Asamblea Departamental de Risaralda declaró fundadas, entre otras, las objeciones formuladas por el Gobernador a un párrafo o inciso del artículo 6º. de la Ordenanza Nº. 008 de 14 de noviembre de 1991, por la cual se fijó el presupuesto de ingresos y gastos de la Contraloría del Departamento para la vigencia fiscal de 1992. b) De “la sanción del Gobernador del Departamento de Risaralda a la referida Ordenanza No. 008 de 1991, lo cual se llevó a efecto el 20 de abril de 1992". Del análisis del primero de los actos referenciados, la Sala considera que este constituye un acto de simple trámite dictado dentro del procedimiento administrativo legalmente establecido para la expedición de las Ordenanzas en los artículos 72 a 88 del Decreto 1222 de 1986, con el cual no se puso fin a la

actuación adelantada, sino por el contrario, su existencia hizo posible el nacimiento a la vida jurídica del acto principal y definitivo, que lo constituye la Ordenanza No. 008 de 199l. Por la anotada razón, dicho acto acusado no resulta enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En cuanto al segundo de los actos acusados, la Sala también hace notar que no es jurídicamente viable demandar el acto de sanción ejecutiva de la Ordenanza No. 008 de 14 de noviembre de 1991, pues aquél forma parte integrante de esta, y sin el la ordenanza no existe, al tenor de lo dispuesto por los artículos 77 y 8 1 del Decreto 1222 de 1986. De lo expuesto la Sala concluye que en el caso sub judice se impone un pronunciamiento inhibitorio, lo cual habrá de conducir a que en la parte resolutiva de este fallo se confirme la sentencia recurrida, aun cuando por diferentes razones de las expresadas por el a quo. En mérito de las anteriores consideraciones, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del Agente del Ministerio Público, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. - CONFIRMASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 2 de octubre de 1992, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. - Con envío de copia, comuníquese esta sentencia a los señores Gobernador y Presidente de la Asamblea del Departamento de Risaralda.

Tercero. - En firme este fallo, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y tres. Miguel González Rodríguez Libardo Rodríguez Rodríguez Presidente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Yesid Rojas Serrano