CE-SEC1-EXP1993-N2219

TRIBUNAL ANDINO DE JUSTICIA / INTERPRETACION PREJUDICIAL /

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia / DERECHO DE ACCION / COMPETENCIA La simple consagración del derecho de acción en una norma, no implica en manera alguna el otorgamiento automático de competencia en favor de uno u otro funcionario u organismo de la rama judicial, porque siendo la competencia la facultad que tiene un juez para ejercer en un determinado asunto la jurisdicción que corresponde al Estado, ella debe ser expresamente conferida por un mandato constitucional o legal. El artículo XXVII del Tratado que creo el Tribunal de justicia dela cuerdo de Cartagena no consagra ninguna atribución de competencia en favor de esta Corporación para el conocimiento de demandas como la instaurada, sino, por el contrario, defiere al derecho interno de cada país su determinación. No existe autoridad judicial del orden nacional que pueda ordenar a otra, bien judicial o administrativa, el cumplimiento de las obligaciones emanadas de las normas que integran el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena. La acción de cumplimiento solo será susceptible de ser ejercida a partir del momento en que el legislador atribuya competencia a alguno o algunos de los órganos judiciales del país.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D. C., once (11) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2219

Actor: SOCIEDAD BANANA REPUBLIC INC

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Referencia: RECURSO DE SUPLICA Procede la Sala de Decisión de la Sección Primera a resolver el recurso ordinario de súplica interpuesto oportunamente por el apoderado de la sociedad demandante contra el auto de 3 de diciembre de 1992, proferido por el señor Consejero de Estado doctor Miguel González Rodríguez, con el fin de obtener su revocatoria y en consecuencia, se disponga la admisión de la demanda.

I. ANTECEDENTES: La Sociedad Banana Republic. Inc., por intermedio de apoderado, y expresando ejercer la acción "...establecida en el artículo XXVII del Tratado..." que creó el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, aprobado por la Ley 17 de 1980, presentó demanda en contra del Estado Colombiano, en su calidad de País Miembro del Acuerdo de Cartagena, por haber incumplido, a través del Tribunal Superior de Bogotá, los mencionados Tratado y Ley, al decidir, sin que mediara la previa interpretación prejudicial de las normas del derecho comunitario andino sobre propiedad industrial, el recurso de apelación interpuesto por la "Fábrica Slaconia Limitada" contra el auto mediante el cual el Juzgado 13 Civil del Circuito de Bogotá decretó las medidas cautelares solicitadas por la sociedad actora.

Las declaraciones que de esta Corporación se solicitan en la demanda, son las siguientes: “a) Que la República de Colombia por intermedio del Tribunal Superior de Bogotá ha cumplido el inciso 2º del artículo XXIX del Tratado que creó el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena.

"b) Que en consecuencia, la República de Colombia por intermedio del Tribunal Superior de Bogotá, ha afectado los derechos de Banana Republic, Inc., en el proceso en el cual se presentó el incumplimiento que motiva esta demanda, causándole grave perjuicio al omitir la garantía del debido proceso, ya que éste no se surtió integralmente, y “c) Que la República de Colombia está obligada, por intermedio del Tribunal Superior de Bogotá, a cumplir con lo establecido en el inciso 2º del artículo XXIX del Tratado" (fl. 167).

II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante la providencia recurrida en súplica se dispuso el rechazo in limine de la demanda, fundamentándose para ello en las razones que, resumidamente, se expresan a continuación (fls. 218 a 221): No existe ninguna ley que haya atribuido competencia a ésta jurisdicción, y en especial a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para conocer de la "acción de incumplimiento", derivada de las causas que se invocan en la demanda, "... ni mucho menos le ha otorgado la facultad de imponerle al Presidente de la República de Colombia o a determinado juez o tribunal una obligación de la naturaleza de la demandada".

A igual conclusión que la expresada en el párrafo anterior habría que llegar si se partiese de la premisa " ... de que la actual Constitución Política de Colombia, en su artículo 87, consagró -para así darle cumplimiento a compromisos o tratados internacionales como el acá invocadola acción judicial para 'hacer efectivo el

cumplimiento de una ley o acto administrativo', caso en el cual, de prosperar aquella, 'la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido', pues es indubitable que se requiere la ley que la reglamente, y a través de la que, entonces, establecerá o fijará la competencia correspondientes, los procedimientos, etc.". Por último y de acuerdo con la legislación vigente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer de las contenciones que se originen en relación, con actos, hechos, omisiones y contratos administrativos y, en general con toda contención de naturaleza administrativa para la cual no exista regla especial de competencia (arts. 82 y 128-6 del C.C.A.), "...y claro e indubitable es que, en este caso, no se está en presencia de una controversia o litigio administrativo originando en una actividad de entidad pública o de una persona de derecho privado que ejerza función administrativa, sino, por el contrario, en una actividad jurisdiccional de un órgano de la justicia ordinaria en donde se discutían eventuales derechos de particulares" (destacado en el texto original).

III. LA SUSTENTACION DEL RECURSO El apoderado de la sociedad demandante expresa, de la manera como se resume a continuación, su disentimiento para con la providencia recurrida (fls. 222 a 232): Tal y como lo ha expresado en diversas decisiones el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, las normas del derecho comunitario andino son de obligatorio cumplimiento por los Países Miembros de dicho Acuerdo, pues hacen parte de su ordenamiento jurídico interno y, en esa medida,, los jueces nacionales

están obligados a acatar los fallos de interpretación prejudicial que dicte el mencionado Tribunal, el que, para todos los temas del derecho comunitario, es el superior jerárquico de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de los demás jueces nacionales. "Con la creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena se creó una nueva jurisdicción para todos los Países Miembros del mismo, que es la jurisdicción comunitaria, y se modificaron las jurisdicciones y competencias ya existentes en aquellos" (Mayúsculas del texto original). Si bien es cierto que la jurisdicción comunitaria conoce de las acciones de nulidad, interpretación prejudicial e incumplimiento entre Países Miembros, cuando no se afectan derechos particulares, no lo es menos que en los casos en los cuales el derecho de un nacional de un País Miembro se ve afectado, puede, al tenor de la artículo XXVII del Tratado que creó el Tribunal de Justicia, "...demandar el cumplimiento y el resarcimiento del perjuicio, ante la autoridad nacional competente. Esta competencia funcional fue creada por el Tratado y remitida a los Jueces Nacionales". Lo anterior conduce a predicar que ante el mencionado derecho de acción en favor de las personas "... las autoridades nacionales de carácter judicial están en la obligación de conocer de estas acciones de acuerdo con los procedimientos de cada país". Si el Consejo de Estado se negare a conocer de la acción ejercida, ello, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo V del Tratado ya citado, implicaría un nuevo incumplimiento del Estado Colombiano respecto del obedecimiento de las normas que conforman el ordenamiento del Acuerdo de Cartagena.

Frente a la afirmación que se hace en el auto recurrido, en el sentido de que el Consejo de Estado no puede imponer al Tribunal Superior de Bogotá la obligación de solicitar la interpretación prejudicial, debido a la inexistencia de norma que fije esa competencia, debe recordarse que sí existe una norma que se lo impone, el artículo XXVII del Tratado"... que es además de jerarquía comunitaria, que es superior al orden nacional de los Países Miembros". Además, debe tenerse en cuenta que la Sección Segunda del Capítulo 111 del Tratado prevé la posibilidad de que una autoridad comunitaria le ordene a una autoridad nacional el cumplimiento de lo establecido en el Tratado' y el artículo XXVII prevé que una autoridad judicial nacional (que es también comunitaria) le ordene a otra autoridad ya judicial o administrativa, que lo cumpla" (paréntesis en el texto original). El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda instaurada, pues en este asunto está envuelta la responsabilidad de Colombia, debido al incumplimiento de los compromisos adquiridos en virtud del Acuerdo de Cartagena y de sus protocolos adicionales. En sentencia de 1º de octubre de 1992, con ponencia del Consejero doctor Daniel Suárez Hernández, expediente No. 7058, el Consejo de Estado admitió expresamente la posibilidad de revisión de la actividad jurisdiccional, y aceptó la responsabilidad del Estado por dicha actividad y, en particular, por el error judicial, razón por la cual la omisión a que se acusa al Tribunal Superior de Bogotá, puede y debe ser examinada por esa Corporación. "En este contexto es innecesario acudir al texto del artículo 87 de la Constitución, cuando el artículo 90 ha resuelto

el problema y, como se verá, la acción que se ejerce no es esa sino la contenida en un Tratado Internacional".

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Son dos los argumentos en los cuales se cimenta la providencia recurrida en súplica para rechazar la demanda instaurada a saber: a) Que a pesar de haberse consagrado en el artículo 87 de la Constitución Política la acción ciudadana tendiente a hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo, no existe norma legal alguna que atribuya competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que declare que el Estado colombiano incumplió el Tratado que creó el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, a consecuencia de que un Juez de la República adoptó una decisión, no susceptible de recursos, sin que previamente haya solicitado a dicho Tribunal la interpretación prejudicial de las normas comunitarias que debían aplicarse al proceso, así como tampoco para que mediante su decisión se imponga al Presidente de la República o a determinado Juez o Tribunal el cumplimiento del deber omitido; b) Que dentro de las normas legales que atribuyen competencia a esta jurisdicción, instituida para juzgar los litigios o contenciones que se originen en la actividad administrativa de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, no se encuentra ninguna que permita avocar el conocimiento de la demanda instaurada , cuya controversia en ella planteada no tiene origen en dicha actividad administrativa, sino "... en una actividad jurisdiccional de un órgano de Injusticia ordinaria, en donde se discutían eventuales derechos de particulares".

De otra parte, las razones fundamentales en las cuales se apoya la sociedad

demandante para predicar en cabeza del Consejo de Estado la competencia para avocar el conocimiento de la demanda, son las siguientes: 1º. Porque si de conformidad con el artículo XXVII del Tratado que creó el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, que es Ley de la República, las personas naturales y jurídicas tienen el derecho de acudir ante los tribunales nacionales cuando quiera que las decisiones por ellos adoptados violen las normas que integran el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, " ... las autoridades nacionales de carácter judicial están en la obligación de conocer de estas acciones de acuerdo con los procedimientos de cada país". 2º. Porque las normas del mencionado Tratado prevén la posibilidad de que una autoridad comunitaria ordene a una autoridad nacional que cumpla con lo establecido en el Tratado, y el artículo XXVII del mismo Tratado prevé que una autoridad nacional le ordene a otra, judicial o administrativa, que lo cumpla. 3º. Porque la competencia del Consejo de Estado para conocer de la demanda está consagrada en el artículo 128-16 del C.C.A. y, además, porque el asunto planteado en la demanda no le corresponde a ninguna otra jurisdicción. 4º. Porque en reciente fallo el Consejo de Estado admitió la posibilidad de examinar judicialmente la actividad de la jurisdicción ordinaria y "En este contexto es innecesario acudir al texto del artículo 87 de la Constitución, cuando el artículo 90 ha resuelto el problema y, como se verá, la acción que se ejerce no es esa sino la contenida en un Tratado Internacional" (sic). A continuación la Sala se referirá, en el mismo orden, a cada una de las razones

expuestas por el recurrente, así: 1º En cuanto a la primera de ellas, la Sala considera que la simple consagración del derecho de acción en una norma, bien sea de carácter constitucional, internacional o legal, no implica en manera alguna el otorgamiento automático de competencia en favor de uno u otro funcionario u organismo de la rama judicial, porque siendo la competencia la facultad que tiene un juez para ejercer en un determinado asunto la jurisdicción que corresponde al Estado, ella debe ser expresamente conferida por un mandato constitucional o legal. De otra parte, y en relación con el artículo XXVII del Tratado que creó el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, la Sala considera que esta norma no consagra ninguna atribución de competencia en favor de esta Corporación para el conocimiento de demandas como la instaurada, sino, por el contrario, defiere al derecho interno de cada país su determinación. La mencionada norma es del siguiente tenor literal: "Artículo XXVII. Las personas naturales o jurídicas tendrán derecho a acudir ante los tribunales nacionales competentes, de conformidad con las prescripciones del derecho interno, cuando los Países Miembros incumplan lo dispuesto en el artículo 52 del presente tratado, en casos en que sus derechos resulten afectados por dicho incumplimiento." 2º Con relación al segundo argumento del recurrente, y previa lectura de los cinco (5) artículos que integran el Capítulo II, Sección Segunda del ya mencionado Tratado, la Sala considera que ninguno de ellos consagra o prevé que una autoridad judicial del orden nacional pueda ordenar a otra, bien judicial o administrativa, el cumplimiento de las obligaciones emanadas de las normas que

integran el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, pues en sus cuatro (4) primeros artículos se consagra lo concerniente a la acción de incumplimiento de dichas obligaciones por parte de un País Miembro y las consecuencias que se derivan de la sentencia que sobre ella recaiga, y en su quinto y último artículo (al que se refiere el recurrente), como se lee en la transcripción que del mismo se hizo en el punto que antecede, tampoco se consagra tal potestad en favor de los jueces o tribunales. 3º Como quiera que la recurrente no expresa ningún argumento que respalde su afirmación de que la competencia de esta Corporación para conocer de la demanda instaurada se deriva del artículo 128, numeral 16 del C.C.A., la Sala considera que no se han desvirtuado los fundamentos que, con relación a dicha norma, se consignan en la providencia suplicada para deducir que la controversia o litigio planteado no es de carácter administrativo y, por consiguiente, que escapa al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Respecto de la afirmación consistente en que esta Corporación tiene competencia para conocer de la demanda, debido a que el tema en ella no es de recibo, pues es evidente que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tiene una competencia residual en los términos planteados por el recurrente, además de que este no expresa las razones de su dicho. 4º En cuanto a la cuarta razón expresada por el recurrente para predicar la competencia de esta Corporación, consistente en que ella misma ha admitido jurisprudencialmente la posibilidad de examinar la actividad de Injusticia ordinaria,

la Sala considera que si bien es cierto que el fallo mencionado por el recurso se fundamenta en la responsabilidad extracontractual del Estado, consagrada en el artículo 90 de la nueva Constitución Política y en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, no lo es menos que en el caso planteado en la demanda no se predica este tipo de responsabilidad sino que se dirige a obtener la declaratoria de incumplimiento de un Tratado Internacional aprobado por una ley de la República para que, como consecuencia de la prosperidad de tal pretensión se ordene a una autoridad judicial el cumplimiento del deber omitido, lo que ajuicio de la sala constituye el ejercicio de una típica acción derivada del artículo 87 de la Constitución Política, para cuyo conocimiento, ni la misma Carta ni la Ley han radicado competencia en una "autoridad judicial" determinada. Por esta razón, que es similar a la expuesta por la Corte Constitucional en sentencia de 10 de diciembre de 1992, con ponencia del Magistrado doctor Simón Rodríguez Rodríguez y en la cual se alude a otras providencias de la Corte Suprema de Justicia y de esta Corporación, la Sala considera que la acción de cumplimiento sólo será susceptible de ser ejercida a partir del momento en que el Legislador atribuya competencia a alguno o algunos de los órganos judiciales del país. Ahora bien, dado que el recurrente plantea en forma ambigua y a la vez contradictoria expresa que la acción ejercida no es ninguna de las consagradas en los artículos 87 y 90 de la Carta Política, sino en un Tratado Internacional, la Sala considera que por las mismas razones expuestas en los numerales 1 y 2 que

anteceden y ante la evidente falta de una norma de derecho interno que atribuya a uno u otro tribunal, corporación o funcionario judicial la competencia genérica en el artículo XXVII del Tratado que creó el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, para conocer de acciones como la ejercida por la Sociedad demandante, habrá de confirmar la providencia suplicada. En cuanto a las demás razones expuestas en el escrito contentivo del recurso, la Sala se abstiene de referirse a ellas, pues considera que no guardan relación directa con la motivación y decisión contenidas en el auto recurrido. En mérito de las anteriores consideraciones, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en Sala de Decisión, RESUELVE: Confirmase, en todas sus partes, el auto recurrido en súplica. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión en su sesión de fecha once de febrero de mil novecientos noventa y tres. Ernesto Rafael Ariza Muñoz Libardo Rodríguez Rodríguez Yesid Rojas Serrano