CE-SEC1-EXP1993-N2227

USO DEL SUELO / AREA METROPOLITANA / JUNTA METROPOLITANAFacultades / CONCEJO MUNICIPAL - Facultades No se puede sostener válidamente, que mediante el artículo 313 de la actual Carta, en cuanto le señaló expresamente a los Concejos Municipales la competencia para reglamentar el uso del suelo, se le suprimió, por consiguiente, esa competencia que provenía de la ley a las juntas Metropolitanas, pues es claro que los dos organismos la han tenido, aun cuando excluyéndose la de los Concejos Municipales, cuando las entidades territoriales respectivas se han organizado como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo la autoridad de un Area Metropolitana, pues es evidente que no pueden darse en esa materia, y en ninguna otra, competencias concurrentes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D. C., once (11) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2227

Actor: JORGE RODRIGO GOMEZ GOMEZ

Demandado: JUNTA METROPOLITANA DE PEREIRA Referencia: APELACION SENTENCIA Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con fecha 19 de octubre de 1992, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda instaurada en orden a obtener la declaratoria de nulidad de los Acuerdos números

20 de 1990; 2,5 y 23 de 1991, expedidos por la Junta Metropolitana de PereiraDos quebradas, que establecen usos para el centro metropolitano de actividad múltiple, se suprimen unos usos en la Galería Central, para establecimientos de comercio destinados al expendio y consumo de bebidas alcohólicas, y se define un área de renovación urbana en la zona de influencia de la Galería Central. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El a quo para denegar las pretensiones de la demanda, razonó, en síntesis, así: Sea lo primero decir que de los Acuerdos acusados, números 20 de 1990; el 2, de marzo 8 de 1991 y el 5 de la misma fecha, fueron derogados expresa y tácitamente por el Acuerdo Metropolitano número 23 del 21 de noviembre de 1991, por el cual "se establecen unos usos para el Centro Metropolitano de Actividad Múltiple", que, por consiguiente, es el único vigente. El demandante, en la corrección de la demanda, solamente se refirió en forma superficial a la violación de los artículos 333 y 336 de la Constitución Nacional, "porque el espíritu de los Acuerdos Metropolitanos números 23, 2 y 5 de 1991 y el número 20 de 1990, buscan simplemente el desarrollo comercial y económico del proyecto Mercasa, pues así está planteado en la redacción de dichos acuerdos". En la demanda se expresó "que el Acuerdo número 23 de 1991 está violando la Constitución en su artículo 313, numeral 7; 336, Ley 9º de 1989, artículos 1º, 2º,

39, 40, 77 Decreto 2400 de 1989, artículos 1º, 2º ...... No se dio el concepto de violación de las normas citadas. Nos referiremos a las normas presuntamente violadas como un ejercicio intelectual y por lo novedoso del tema, mas no porque el actor haya sustentado el concepto de violación de ellas. El artículo 313, numeral 7º, de la actual Constitución, preceptúa: "Corresponde a los Concejos: ... 7. Reglamentar los usos del suelo y dentro de los límites que fije la ley, vigilar y contratar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda". Esta facultad de origen constitucional debe ser interpretada en el sentido de corresponder a una competencia o regla - general para la mayoría de los municipios que pertenecen a un Area Metropolitana. ¿Qué sucede cuando uno o varios municipios que hacen parte de un Area Metropolitana necesitan reglamentar el uso del suelo urbano? La respuesta se encuentra en el Título XVII - De las Areas Metropolitanas -, artículo 354 del Código de Régimen Municipal, que dice: "Corresponde a la Junta Metropolitana por medio de acuerdos metropolitanos, cumplir las siguientes funciones: ... a) Formular y adoptar el plan integral de desarrollo para el Area Metropolitana y el correspondiente programa de inversiones sectoriales, y determinar los instrumentos necesarios para su ejecución y cumplimiento, en concordancia con las políticas y estrategias de desarrollo de carácter nacional y departamental; ... C) Expedir la reglamentación de los usos del suelo urbano rural del Area y establecer los mecanismos e instrumentos normativos y de control, así

como los procedimientos administrativos correspondientes que pueden ser utilizados por las autoridades del Area Metropolitana o de los municipios que la componen, de conformidad con la legislación vigente...... A su vez, la Ley 9ª de 1989 - De la Planificación del Desarrollo Municipal -, artículo 19, inciso segundo, dice: ... Las Areas Metropolitanas deberán formular su respectivo plan de desarrollo de conformidad con la política nacional y departamental, las técnicas modernas de planeación urbana y con base en la coordinación del desarrollo urbano regional". El inciso cuarto de la norma citada expresa: "En las Areas Metropolitanas el Plan de Desarrollo o Plan de Desarrollo Simplificado expedido por la Junta Metropolitana prevalecerá sobre los planes que adoptaron los municipios que integran el Area en materias que son competencia de las respectivas Areas. Artículo 351 C. R. M.: "Los acuerdos y decretos metropolitanos serán obligatorios para las autoridades municipales del Area y no podrán, en consecuencia, ser desconocidos mediante actos administrativos de los Concejos y Alcaldes de los Municipios que la conforman". El artículo 319 de la Constitución vigente dispone: "Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos y ejecutar obras de interés metropolitano ...... El Acuerdo Metropolitano número 23 de noviembre 21 de 1991 - acto acusado -,

en su encabezamiento dice: "por medio del cual se establecen unos usos para el Centro Metropolitano de Actividad Múltiple". El respaldo legal del Acuerdo referido se encuentra en el artículo 354 del Decreto 1333 de 1986, numeral 1º, literales a), b), c), d) y en el artículo lo de la Ley 2a de 1991, y busca mejorar las condiciones del espacio público, más eficiencia de las vías, y a los peatones, e impedir el deterioro del sector debido al frecuente uso del mismo por el transporte pesado que requieren los comerciantes mayoristas. En el Acuerdo mencionado el uso del suelo fue regulado solamente para los comerciantes mayoristas, estableciendo claramente los criterios aplicables a los usos restringidos, buscando el desarrollo urbano general de la, ciudad, teniendo en cuenta los estudios que necesariamente tienen que ver con hechos sociales, económicos y humanos. Visto lo anterior, se concluye que el acto acusado tiene su apoyo en la Constitución y la ley. Los artículos 39, 40 y 77 de la Ley 9ª de 1989, que se dice fueron violados, hacen referencia a los planes de renovación urbana, protección de los moradores y a la posibilidad de los municipios de asociarse con otras entidades públicas y con los particulares, para desarrollar áreas no desarrolladas previstas en el Plan de Desarrollo. Como de ellas no se dio el concepto de violación, la Sala no se ocupará de su estudio. En cuanto a los artículos 1º y 21 de la misma Ley 9ª tampoco aparece el concepto

de su violación. Y, por lo que toca a los artículos 1º y 21 del Decreto 2400 de 1989, refieren estas disposiciones que los planes de desarrollo contendrán, además de lo ordenado en los artículos 1º y 21 de la Ley 9ª de 1989, aquéllas, que normas especiales establezcan como de obligatoria observancia. En síntesis, concluye el a quo, que los Concejos Municipales tienen competencia para reglamentar los usos del suelo, salvo que el municipio o municipios respectivos pertenezcan a un área Metropolitana, caso en el cual aquélla corresponde a la Junta del Area Metropolitana, según las disposiciones indicadas y pretranscritas, sin que con ello, por otra parte, se quebrante el derecho a la libre empresa o iniciativa privada, ni a la libre competencia (art. 33 de la Cons.). Por último, observa el Tribunal que en lo referente a la obligación de presentar los proyectos de Acuerdo dentro de los 10 primeros días del mes de noviembre, es válido para los Concejos Municipales, pero no para las Juntas Metropolitanas que se reúnen por lo menos una vez al mes (art. 355 Dec. 1333 de 1986). FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION El accionante impugnador, al sustentar el recurso de apelación interpuesto y concedido, considera que el argumento expuesto por el juez de primera instancia, relativo a que la competencia atinente a la reglamentación de los usos del suelo la tienen, por lo general, los Concejos Municipales, salvo que el municipio o municipios respectivos formen parte de un Area Metropolitana, no es válido. Que

ello es cierto, cuando se trata de otras materias. Que en cuanto hace al mandato constitucional contenido en el artículo 319, esa disposición dejó vigentes las funciones de las Areas Metropolitanas, pero circunscritas a otras actividades distintas de las de reglamentar el uso del suelo, ya que dichas facultades las tenía por medio de una ley reglamentaria que le fueron suprimidas por un mandato constitucional al entregárselas expresamente a los Concejos Municipales, y que la Constitución "es ley reformatorio y derogatoria de la legislación preexistente". Por todo ello, concluye que el acto acusado violó una norma superior de derecho, razón por la cual debe anularse por mandato del artículo 84 del C.C.A., previa revocatoria de la sentencia recurrida. ALEGATOS EN LA SEGUNDA INSTANCIA Durante el término de traslado para alegar, concedido en la segunda instancia, solamente lo utilizó la señora Procuradora Delegada ante esta Corporación, quien solicitó la confirmación de la sentencia apelada, por considerar que "si bien es cierto que la Constitución Nacional dentro de su Título XI, Capítulo 3º que trata del Régimen Municipal, en el numeral 7º del artículo 313 señala como función de los Concejos Municipales, la de reglamentar los usos del suelo, no es menos cierto que más adelante en su artículo 319 consagra el régimen de las Areas Metropolitanas y se refiere a ellas considerándolas como entidades administrativas encargadas de coordinar y programar el desarrollo armónico e integrado de sus propios territorios mediante un régimen administrativo y fiscal de carácter especial". Que ese Despacho considera, entonces, que dentro del contexto del artículo 319

precitado se encuentra implícita la función de las Juntas de las Areas Metropolitanas, como lo sostiene el a quo, para reglamentar el uso del suelo colocado bajo su autoridad, y que dicho artículo no hizo cosa diferente de la de introducir ajustes a la legislación anterior sobre Areas Metropolitanas, consagrando en efecto una competencia específica de las Juntas Metropolitanas respecto de aquellos municipios que conforman las Areas dichas. Y el artículo 313, numeral 7º, consagra la competencia respecto de los municipios que no conforman ninguna Area Metropolitana.

La decisión: PARA DECIDIR, SE CONSIDERA: El aspecto jurídico a dilucidar es el relativo a la competencia de las Juntas Metropolitanas para reglamentar el uso del suelo, ante el hecho de que dicha competencia se la concede expresamente el artículo 313 del actual ordenamiento constitucional a los Concejos Municipales, pero sin que se haga claridad en esa norma o en alguna otra sobre si ella la tienen mientras no se trate de municipios que se hayan organizado como Area Metropolitana, es decir, según los términos de la misma Carta (art. 319), como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestaron común algunos de ellos, y ejecutoriadas de interés metropolitano.

Para la Sala es incuestionable que la susodicha competencia para reglamentar el uso del suelo en el territorio colocado bajo la jurisdicción o autoridad de un Area Metropolitana, sigue siendo, según lo prescrito en el artículo 354, literales a) y c),

del Decreto -ley 1333 de 1986 (C. de R. M.), en armonía con el artículo 319 de la actual Constitución, de las Juntas Metropolitanas, por las siguientes consideraciones: a) La reglamentación del uso del suelo en poblaciones de menos o más de 100.000 habitantes, según lo dispuesto tanto en el Decreto -ley 1333 (C. de R. M.), como en la Ley 9ª de 1989 sobre Planes de Desarrollo Municipal, Compraventa y Expropiación de Bienes (Ley de Reforma Urbana), que modificó algunos de los artículos de aquélla sobre el particular, ha correspondido a los Concejos Municipales, y, por excepción a las Juntas Metropolitanas cuando dos o más municipios de un mismo departamento, cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley las organice como tales, bajo autoridades y régimen especiales, como lo preceptuaba el artículo 198 de la Constitución anterior, o cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, y que den al conjunto características de un área metropolitana, y se organicen como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad, etc., como lo prescribe el artículo 319 de la Constitución de 1991. De manera, que no se puede sostener válidamente, como lo expresa el accionante recurrente que mediante el artículo 313 de la actual Carta, en cuanto le señaló expresamente a los Concejos Municipales la competencia para reglamentar el uso del suelo, se le suprimió, por consiguiente, esa competencia que provenía de la ley, a las Juntas Metropolitanas, pues es claro, como se ha

dicho, que los dos organismos la han tenido, aun cuando excluyéndose la de los Concejos Municipales, como lo expresa el a quo, cuando las entidades territoriales respectivas se han organizado como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo la autoridad de un Area Metropolitana, pues es evidente que no pueden darse en esa materia, y en ninguna otra, competencias concurrentes; b) Tampoco es admisible el argumento de que las funciones de las Juntas Metropolitanas, quedaron circunscritas a otras actividades distintas de las de reglamentar el uso del suelo, tales como las relativas a la racionalización de la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes integran el Area Metropolitana y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos, y ejecutar obras de interés metropolitano, por cuanto aquélla provenía de una ley que le fue suprimida por mandato de la nueva Carta Política. Y, no lo es, por cuanto, como ya se dijo, esa facultad o competencia la tuvieron tanto Concejos Municipales como Juntas Metropolitanas en la vigencia del ordenamiento constitucional anterior, y la conservan las últimas no obstante lo dispuesto en el artículo 313 -17 de la Constitución Nacional, en razón de que no sería posible concebir a una entidad encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad - terminología que no se encontraba en el artículo 198 de la Constitución de 1886 -, como reza el artículo 319 de la actual sin la competencia o facultad de reglamentar el uso de la tierra de los diferentes municipios que integran el Area Metropolitana.

Obsérvese por otra parte que mientras el indicado artículo 198 de la Carta de 1886 expresaba que "Para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más municipios de un mismo departamento, cuyas relaciones den al conjunto las características de un Arca Metropolitana, la ley podrá organizarlos como tales...... el artículo 319 de la actual Constitución no se refiere exclusivamente a la administración o prestación de servicios públicos, sino que antecede, a esa actividad administrativa, la función del ente que se organice de "programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad...... lo cual, ineluctablemente, determina que se encuentre implícita la función de reglamentar el uso del suelo para el logro de esos objetivos. Por lo dicho, debe concluirse que el recurso de apelación no está llamado a prosperar, y, como consecuencia de ello, habrá de confirmarse la sentencia recurrida por estar ajustada a la ley. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto del Ministerio Público y de acuerdo con él, FALLA: Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con fecha 19 de octubre de 1992, por la cual se negaron las pretensiones de la demanda instaurada por el ciudadano Jorge Rodrigo Gómez Gómez. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha once de marzo de mil novecientos noventa y tres. Miguel González Rodríguez Ernesto Rafael Ariza Muñoz Presidente Libardo Rodríguez Rodríguez Yesid Rojas Serrano