CE-SEC1-EXP1993-N2254

INDEBIDA ACUMULACION DE ACCIONES No podrá acumularse una acción de nulidad con una de nulidad y restablecimiento del derecho, porque aunque corresponda su conocimiento al mismo Tribunal y se tramiten por igual procedimiento, presentan sin embargo, titulares, naturaleza y finalidades que las hacen excluyentes entre sí.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2254

Actor: COOPERATIVA INTEGRAL DE TRANSPORTE DE CARTAGENA LTDA.,

COOINTRACAR

Demandado: ALCALDE MAYOR DE CARTAGENA DE INDIAS Referencia: APELACION AUTO Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el señor apoderado de la parte actora contra el auto de 10 de noviembre de 1992, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por el cual denegó la admisión de la demanda.

I. ANTECEDENTES La Cooperativa Integral de Transporte de Cartagena Limitada, Coointracar, por medio de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., acudió ante el Tribunal Administrativo de Bolívar a presentar demanda para que:

1. Se declare la nulidad del Decreto 1009 de 31 de julio de 1992, dictado por el

Alcalde Mayor de Cartagena de Indias, por medio del cual se revocaron tácitamente los Decretos 277 de 17 de marzo de 1992 y 523 de 25 de mayo del mismo año, originarios de la mencionada Alcaldía, que crearon y adjudicaron a la actora las rutas 36 (Ciudad Bolívar - Medellín San Fernando - Centro) y 38 (Chapacúa -Avenida Pedro de Heredia Bocagrande), respectivamente, para prestar el servicio público de transporte ordinario de pasajeros con vehículos microbuses, entre otros.

2. Se declare la nulidad de la Resolución 1269 de 3 de agosto de 1992, dictada igualmente por el Alcalde Mayor de Cartagena de Indias, por medio de la cual, expresa y directamente, revocó el Decreto 523 de 25 de mayo de 1992, al cual se hizo referencia en la petición precedente.

3. Decretada la nulidad del Decreto 1009 de 31 de julio de 1992, se restablezca la vigencia de los citados Decretos 277 y 523 de 1992.

4. Decretada la nulidad de la Resolución 1269 de 3 de agosto de 1992, se restablezca la vigencia del Decreto 523 de 25 de mayo de 1992.

5. Restablecidas las vigencias de los Decretos 277 y 523 de 1992, se restablezca también el plazo de sesenta (60) días otorgado a Coointracar para traer a Cartagena todos los buses hasta completar el número de 60 contemplado en los decretos adjudicatarios de las rutas 36 y 38.

6. Se concede al municipio de Cartagena de Indias al pago de todos los daños y perjuicios irrogados a Coointracar, cuyo valor se estima en suma superior a mil millones de pesos ($1.000.000.000), en razón del valor promedio que tiene cada microbús.

7. Igualmente, se condene al municipio de Cartagena de Indias al pago de lucro cesante a partir del 31 de julio de 1992, hasta cuando cesen los efectos del daño causado; y al pago total por cualquier concepto que impida el cumplimiento de la prestación del servicio público ordinario de pasajeros de las rutas 36 y 38.

8. Se adicionen los Decretos 277 y 523 de 1992, ordenando al Alcalde Municipal de Cartagena de Indias que tan pronto se restablezca la vigencia de dichos actos administrativos, debe inmediatamente concedérselas a los microbuses matrícula, permisos y licencias para prestar servicios en las rutas 36 y 38, a medida que tales vehículos vayan llegando a la ciudad de Cartagena.

Como normas violadas se citan en la demanda los artículos 29 de la Constitución Política y 73 del C.C.A., aduciéndose como concepto de la violación que al revocarse directamente por los actos acusados los Decretos 277 y 523 de 1992, consagratorios de derechos particulares y concretos a favor de Coointracar, se hizo sin el consentimiento expreso y escrito de esta Cooperativa, como hubiera sido lo ajustado a la ley.

II. LA PROVIDENCIA RECURRIDA

Para denegar la admisión de la demanda, el a quo, razonó, en síntesis, así: Se observa que han sido demandados dos actos: uno de carácter particular, como lo es la Resolución 1269 de 3 de agosto de 1992; y otro de carácter general, que es el Decreto 1009 de 31 de julio del mismo año, los cuales pueden ser demandados sólo mediante acciones diferentes. El primero, por la de nulidad y restablecimiento del derecho; y el segundo, por la de simple nulidad. Esta última acción no tiene término de caducidad, al paso que para aquélla es de cuatro meses; para la primera de las acciones mencionadas sólo se admite la posibilidad de la coadyuvancia o impugnación cuando se demuestre un interés en las resultas del juicio, en tanto que para la de simple nulidad esa posibilidad la tiene cualquier persona. Estas diferencias en las acciones anotadas, a pesar de que al Tribunal le corresponde el conocimiento de cualquiera de las demandas en las cuales se controviertan los actos acusados, y de que se tramiten por el mismo procedimiento, hacen que las pretensiones de tales acciones no sean acumulables. En el presente caso, entonces, no es posible aplicar el artículo 82 del C. de P.C., al cual remite el artículo 52 del Decreto 2651 de 1991, por darse una indebida acumulación de pretensiones. En apoyo de sus consideraciones, el Tribunal trae a colación apartes sobre el tema de la acumulación de pretensiones, de la obra Derecho Procesal Administrativo del Consejero de Estado doctor Carlos Betancur Jaramillo.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

La parte actora consigna su discrepancia con el auto recurrido en los términos que a continuación se resumen: El Tribunal incurrió en un error de valoración de la demanda al tomar como razón de ser de la acción, la naturaleza de los actos acusados, cuando lo procedente es advertir el carácter de la acción siguiendo los fines y motivos del actor en relación con el acto acusado y los derechos violados contenidos en los Decretos 277 y 523 de 1982. En el presente caso se trata de una sola acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., pero con acumulación de pretensiones, no . acumulación de acciones, que no son excluyentes. Además, la acumulación es procedente porque una misma es la persona perjudicada, una misma la competencia y uno mismo el procedimiento.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Los actos demandados en el presente caso son, como ha quedado dicho, el Decreto 1009 de 31 de julio de 1992 y la Resolución 1269 de 3 de agosto del mismo año, ambos expedidos por el Alcalde Mayor de Cartagena de Indias, cuyas copias autenticadas obran a folios 45 a 48 del expediente.

Por el citado decreto se ordena congelar, a partir de su vigencia, el parque automotor vinculado al servicio público del transporte urbano, en los niveles ordinario y ejecutivo, cualquiera que sea el tipo de vehículo, y se determina que en adelante sólo se autorizará la vinculación de buses, busetas, microbuses y similares, nuevos, sin uso y último modelo, a las empresas y cooperativas de transporte urbano legalmente establecidas y con licencia de funcionamiento

vigente, con destino al servicio especial de transporte de asalariados, estudiantes y de turismo, que cumplan con las normas técnicas establecidas en la ley. También se decreta en el mismo que a partir de su vigencia el cambio de los referidos automotores sólo se podrá autorizar mediante el mecanismo de la reposición, siempre y cuando se encuentren vinculados a una empresa cooperativa de transporte legalmente establecida en la ciudad de Cartagena y con licencia de funcionamiento vigente, sin perjuicio de lo dispuesto en el Decreto 1787 de 1990. Lo anterior revela en forma clara el carácter eminentemente general de dicho acto administrativo. Por la Resolución demandada se niega la ruta Chapacúa - Gaviotas Avenida Pedro de Heredia -Bocagrande y viceversa, en la clase de vehículos microbuses, a la Empresa Cooperativa Integral de Transporte de Cartagena Limitada, Coointracar, con fundamento en que no se cumple con la confrontación e incidencia de la ruta solicitada por esta Cooperativa, con las autorizadas a las otras empresas, y se presenta una póliza que garantiza una ruta diferente de la solicitada, como es: San Fernando Socorro - Centro, todo lo cual manifiesta el carácter particular de dicho acto. Se evidencia, pues, que los dos actos acusados son de naturaleza y finalidades totalmente distintas. Si bien es cierto que el a quo en sus consideraciones para inadmitir la demanda arguyó que, en efecto, el Decreto 1009 de 31 de julio de 1992, es de carácter general; y la Resolución 1269 de 3 de agosto de 1992, es de índole particular, aludiendo con ello a su naturaleza interna, lo hizo con la finalidad de establecer

algunas diferencias fundamentales entre las acciones que son procedentes frente a cada uno de ellos y derivar de allí la imposibilidad procesal de acumular las diversas pretensiones que se originan con el ejercicio de cada una de ellas, y que la actora se propone irregularmente conciliar en su libelo demandatorio, tal y como se evidencia en el petitum. Aun frente a la vigencia de la doctrina de los "motivos y finalidades" de la acción, con las modificaciones que en recientes providencias ha adoptado esta Sección, la de simple nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho conservan, desde luego, sus diferencias, que no son sólo las anotadas por el Tribunal, sino otras más que la doctrina y la jurisprudencia se han encargado de relievar. La apelante afirma que en el presente caso ha acudido al ejercicio de una sola acción: " de nulidad y restablecimiento del derecho; pero he allí un grave error, pues pretende obtener la declaratoria de nulidad de un acto de carácter general, el citado Decreto 1009 de 1992, y dizque como consecuencia de ello el restablecimiento de un derecho que estima conculcado por aquel acto, desconociendo que ello es procedente sólo en cuanto el acto administrativo cree o reconozca un derecho de carácter particular y concreto, que no es precisamente lo que ocurre con el acusado Decreto 1009 de 1992. Luego, mal puede legítimamente la actora apelante pretender que se declare su nulidad y se obtenga el restablecimiento de un derecho particular, que según se desprende del mismo libelo demandatorio, ha sido revocado por otro acto administrativo: por la

Resolución 1269 de 3 de agosto de 1992, el cual es también objeto de impugnación en la misma demanda, configurándose, sin lugar a duda, una indebida acumulación de pretensiones con el agravante que se acaba de señalar. En la aplicación del artículo 82 del C. de P.C., para lo cual no se requería que se expidiera una disposición como la del artículo 52 del Decreto -ley 2651 de 1941, en razón de que ante la ausencia de norma en el C.C.A. sobre la materia, este mismo estatuto contempla la remisión (art. 267) al C. de P. C., debe tenerse especial cuidado toda vez que la referida aplicación debe ser compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como lo manda expresamente la misma preceptiva de la citada codificación administrativa. Conforme a dichos parámetros, no podrá acumularse una acción de nulidad con una de nulidad y restablecimiento del derecho, porque aunque corresponda su conocimiento al mismo Tribunal y se tramiten por igual procedimiento, presentan sin embargo, titulares, naturaleza y finalidades que las hacen excluyentes entre sí. Baste para entender a cabalidad esta posición negativa, pensar en los obstáculos que presentaría la acumulación de las mencionadas acciones: la de nulidad, sin término de caducidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho, por regla general, con un plazo de cuatro meses; aquélla con la posibilidad de coadyuvancia o impugnación por cualquier persona y ésta limitando el derecho de intervenir a quien pueda acreditar un interés directo en las resultas del juicio (art.

146 del C.C.A.), aspecto este último que el Tribunal acertadamente destaca en la providencia recurrida como motivos de su decisión. Resulta oportuno reiterar, en orden a despejar cualquier duda que aun pudiera abrigar el apoderado de la recurrente en relación con lo expuesto, lo que esta misma sección consignó en fallo de 28 de agosto de 1992 en el Expediente 1507, actor: Jorge William Sánchez, con ponencia del Consejero doctor Miguel Gónzalez Rodríguez, cuando al referirse a las diferencias entre las dos acciones mencionadas, a manera de introducción expresó que " ... no obstante que el derecho procesal moderno, la doctrina y la jurisprudencia nacional y foránea han sido unánimes en la conclusión de que la acción, es un concepto unívoco que no puede tener ninguna clasificación porque todas las que se han hecho dicen relación con la pretensión, como cuando se habla de la acción ejecutiva, de la reivindicatoria o de la posesoria, o se refieren al significado de una determinada decisión, la legislación colombiana en materia Contencioso Administrativa, ha persistido en el criterio anterior de hablar de "acciones", en lugar de referirse a las diversas "pretensiones" que se pueden formular a través de la acción Contencioso -Administrativa..." Las anteriores reflexiones son suficientes a la Sala para concluir que la apelación interpuesta no tiene vocación de prosperidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Confírmase el auto apelado.

En firme esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en sesión del día veinticinco de febrero de mil novecientos noventa y tres. Miguel González Rodríguez Ernesto Rafael Ariza Muñoz Presidente Libardo Rodríguez Rodríguez Yesid Rojas Serrano