CE-SEC1-EXP1993-N2261

ACTO PARTICULAR / REVOCACION DEL ACTO La Administración Municipal, acudiendo a argumentos de simple justicia y equidad pero carentes de todo sustento jurídico, procedió, mediante la extraña figura de la "suspensión del cumplimiento", a dejar sin efectos legales la Resolución 418 del 6 de noviembre de 1991, suspensión ésta que, también a juicio de sala, conlleva las mismas consecuencias de una revocatoria directa. En casos como el que se analiza, en los cuales frente a un acto administrativo de carácter particular y concreto la Administración decide suspender su cumplimiento, ello debe entenderse como una revocatoria directa de los efectos legales que estaba llamado a producir, y que implica, necesariamente, similar decisión respecto del acto mismo, que de conformidad con el artículo 73 del C.C.A. requiere el consentimiento escrito y expreso del titular de la situación jurídica por él creada o modificada. El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos son las únicas autoridades públicas del país que frente a actos de carácter subjetivo creadores de situaciones jurídicas particulares, tienen atribuida competencia para decretar la suspensión provisional de sus efectos sin que medie el consentimiento expreso y escrito del titular, salvo las excepciones contempladas en el citado artículo 73 del C.C.A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2261

Actor: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES DEL SERVICIO URBANO

DEL TOLIMA LTDA. - COTRAUTOL

Demandado: ALCALDE DE IBAGUE Referencia: APELACION SENTENCIA La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, de fecha 19 de noviembre de 1992. l. - ANTECEDENTES: a. - La parte actora, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda La Cooperativa de Transportadores del Servicio Urbano del Tolima Ltda. - COTRAUTOL - , a través de apoderado, diciendo ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el 29 de noviembre de 1991, ante el Tribunal Administrativo del Tolima, demanda de nulidad de la Resolución 1922 de 13 de noviembre de 1991, expedida por el Alcalde Mayor de Ibagué, la que corrigiera oportunamente con escrito presentado el 16 de diciembre del mismo año, pero sin que en ninguno de los dos libelos solicitara restablecimiento del derecho alguno en particular o expresara en qué se traducía dicho derecho (folios 7 a 10 y 12 del Cdno. No. l).

b. - El acto acusado: Obra a folios 5 del Cdno. No. 1, y por él se ordena "la suspensión del cumplimiento de la resolución No. 418 del 6 de noviembre ..." que ordena la modificación de la ruta No. 34 servida por "COTRAUTOL".

c. - Los hechos de la demandaLos hechos que la actora cita como fundamento de sus pretensiones pueden resumiese así (fl. 7 del Cdno. No. 1): l. Con la resolución 418 de 6 de noviembre de 1991 se creó por la Alcaldía Mayor de Ibagué, una situación jurídica individual y concreta en favor de COTRAUTOL.

2. Por resolución número 1922 de 13 de noviembre de 199 1, se suspendió la ruta que se había concedido en favor de COTRAUTOL, sin que su representante legal hubiese dado el consentimiento para tal efecto.

3. Está absolutamente prohibida la revocatoria, suspensión o modificación de una decisión como la tomada por resolución 418 de 6 de noviembre de 1991, sin que el consentimiento expreso y escrito del titular, que lo es COTRAUTOL. d. - La norma presuntamente violada y el concepto de violación El actor considera que con la expedición del acto acusado se violó el artículo 73 del C.C.A., porque siendo tan clara su preceptiva y no existiendo duda respecto de su aplicación, cabe sólo anotar que la Administración Municipal mediante la Resolución 41 8 de 6 de noviembre de 1991, por medio de la cual se ordena la modificación de una ruta, al haber otorgado la concesión de una ruta para el transporte colectivo público urbano, creó para el concesionario un derecho para que este prestara dicho servicio, y encontrándose aquél, o sea COTRAUTOL, prestándolo, no podía la Administración suspender, revocar o modificar el derecho otorgado, so pena de violar la mencionada disposición legal (fi. 8 del Cdno. No. l),

e. - Las razones de la defensa En la contestación de la demanda la parte demandada expresa, en síntesis, los siguientes argumentos (fls. 25 a 27 del Cdno. No. I): De acuerdo con las razones expuestas en los considerandos de la Resolución impugnada, la Administración Municipal se acogió al trámite previsto en el Decreto 1787 de 1990. Y como se consideró necesario e indispensable ampliar el estudio técnico con el fin de mejorar el servicio de transporte, y dicha ampliación dio como resultado que con la medida tornada con la Resolución 418 de 1991 se ocasionaba agravio injustificado a otras empresas existentes que prestan el servicio de transporte urbano por la ruta 34, y a la comunidad misma, se tomó la determinación de suspender el cumplimiento de este acto administrativo. f - La actuación surtida De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones: Por auto de 4 de febrero de 1992, se admitió la demanda y se denegó la suspensión provisional solicitada (fls. 14, 15 y 16 del Cdno. No, l). Mediante proveído de 31 de marzo de 1992 se abrió el proceso a pruebas y se decretaron las pedidas por las partes, con excepción de la Inspección judicial solicitada por la parte actora, que fue sustituida por un dictamen pericial (fls. 28 y 29 del Cdno. No. l). Mediante auto de 30 de julio de 1992 se corrió traslado a las partes y al Ministerio

Público para alegar de conclusión (fi. 67 del Cdno. No. l), derecho del cual hizo uso sólo la parte actora (fl. 68 ibídem).

II. - LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Al desatar la controversia planteada, el Tribunal de primera instancia denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la empresa demandante, con

fundamento en las siguientes consideraciones (fi. 69 a 74 del Cdno. No. 2): "Para resolver este asunto se debe precisar que el acto administrativo demandado "Resolución número 1922 del 13 de noviembre de 1991", expedida por el señor alcalde de Ibagué no contiene decisión de revocación sino de suspensión, como se desprende de la simple lectura del mismo. No se ha dejado sin efecto o anulado la resolución número 418 del mismo mes y año en cita, pues lo que hizo la administración pública fue suspender o aplazar su cumplimiento, es decir, sin desaparecer de la vida jurídica o extinguirse la modificación de la ruta número 34 servida por la Empresa demandante COTRAUTOL". "Los verbos revocar y suspender no son sinónimos, el primero es dejar sin efecto una declaración de voluntad o un acto jurídico, y el segundo aplazar ésta o éste, que puede conllevar a la nulidad de la decisión administrativa cuando la administración procede fuera de la ley y en muchos eventos puede causar perjuicios". "En el caso sub - exámine la actora no podía ampararse en la figura de la prohibición que tiene la administración pública de revocar actos de carácter particular y concreto sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular de la situación jurídica en tal sentido, porque el acto administrativo demandado no

contiene decisión de revocación o de nulidad sino de suspensión o aplazamiento del cumplimiento del mismo como ya se dijo".

III. - FUNDAMENTOS DEL RECURSO: En la sustentación del recurso de apelación, el recurrente fundamenta su desacuerdo con la sentencia de primera instancia en las siguientes razones (fls. 76 del Cdno. No. I): Si bien es un hecho cierto que etimológicamente las palabras revocar y suspender no son sinónimos, los efectos que ella causa dentro de la resolución, son exactamente los mismos, puesto que el ejercicio del derecho consagrado en la resolución 418 del 6 de noviembre de 1991, no se puede ejercer, máxime cuando la suspensión tiene carácter indefinido, es decir no tiene limite en el tiempo.

La aplicación de la ley es de riguroso cumplimiento por parte de las autoridades y su interpretación no puede hacerse en forma fría y exegética; el juzgador se debe atener no sólo al tenor literal sino a los efectos, consecuencias y motivos para producir sentencias justas, por ello la interpretación del Art. 73 del Código Contencioso Administrativo se debe entender no en su tenor literal sino en su alcance e intención, para no permitir que por medio de artimañas lingüísticas, se viole en forma olímpica la ley.

IV. - LA IMPUGNACION DEL RECURSO La parte demandada guardó silencio en esta etapa del proceso.

V. - EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En su concepto, la señora Procuradora Delegada ante esta Corporación, considera, en síntesis, lo siguiente: De los considerandos de la Resolución demandada se desprende que fue dentro

del trámite de la modificación de la ruta de transporte de servicio público, - la número 34 servida por COTRAUTOL - , que se tomó la determinación de suspender la resolución número 418 de 1991, atendiendo a las objeciones de las empresas competidoras y a fin de establecer con plena certeza si se les ocasionaba o no agravio injustificado alguno. Como la resolución número 418 no estaba en firme, la administración no estaba enfrentada a la situación prevista en el articulo 73 del C.C.A., y bien podía, como lo hizo, suspender los efectos de su decisión en trámite con miras a investigar mejor para garantizar una providencia más ponderada al respecto, ajustándose a las previsiones de los artículos 32 y siguientes del Estatuto Nacional del Transporte (Decreto 1787 de 1990). Son estas las consideraciones por las cuales ha debido el Tribunal negar la petición de la demanda, más no por las que expone en su fallo.

VI. - CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer término, la Sala procede a referirse a las razones expuestas en su concepto de fondo por la señora Agente del Ministerio Público ante esta Corporación, pues de la debida verificación de las situaciones que en ellas se plantean dependerá el que, sin más análisis, se procede a la confirmación del fallo apelado, aún cuando por diferentes motivos, o, en caso contrario, a estudiar los fundamentos del recurso.

Pues bien, del examen de los antecedentes administrativos del acto acusado, que obran en el cuaderno No. 2, la Sala constata lo siguiente: 1. - La Resolución No. 418 de 6 de noviembre de 1991, mediante la cual se

ordenó la modificación de la ruta No. 34 servida por la sociedad actora y se desechó la oposición presentada por la Cooperativa Tolimense de Transportadores Ltda. "COTOLTRAN", fue notificada personalmente al representante legal de la primera de ellas el 7 de noviembre de 1991, y al representante legal de la sociedad opositora el día 13 de noviembre del mismo año (fls. 28 y 29). 2. - La mencionada Resolución No. 418 de 1991 dispuso, en su artículo cuarto que contra ella "... no procede recurso alguno" (fls. 26 y 27). Las precedentes constataciones, en armonía con lo dispuesto por el ordinal lo. del artículo 62 del C.C.A. y con el artículo 73 ibídem, permiten a la Sala concluir que la Resolución No. 418 de 1991 decidió en forma definitiva el asunto al cual se contrae, que creó o modificó una situación jurídica de carácter particular y concreto en cabeza de la sociedad actora y que quedó en firme a partir del momento en que fue notificada a sus destinatarias, pues contra ella no procedía ningún recurso. Por otra parte, las conclusiones expresadas en el párrafo que antecede no se desvirtúan con el contenido de la norma que en concreto se cita en el concepto del Ministerio Público, es decir, el artículo 39 del Decreto 1787 de 1990, pues lo allí dispuesto sólo es aplicable el trámite de las solicitudes"... para servir áreas de operación, rutas y horarios o frecuencias de despacho, sistemas o Subsistemas de transporte o rutas que prestan las empresas...... como lo dispone el artículo 36

ibídem, ninguno de cuyos eventos se predica frente al caso sub judice, ya que la Resolución No. 418 de 1991 fue el producto de la solicitud que la sociedad actora formulara para obtener la modificación del servicio de una Son estas las consideraciones por las cuales ha debido el Tribunal negar la petición de la demanda, más no por las que expone en su fallo.

VI. - CONSIDERACIONES DE LA SALA En primer término, la Sala procede a referirse a las razones expuestas en su concepto de fondo por la señora Agente del Ministerio Público ante esta Corporación, pues de la debida verificación de las situaciones que en ellas se plantean dependerá el que, sin más análisis, se procede a la confirmación del fallo apelado, aún cuando por diferentes motivos, o, en caso contrario, a estudiar los fundamentos del recurso.

Pues bien, del examen de los antecedentes administrativos del acto acusado, que obran en el cuaderno No. 2, la Sala constata lo siguiente: 1. - La Resolución No. 418 de 6 de noviembre de 1991, mediante la cual se ordenó la modificación de la ruta No. 34 servida por la sociedad actora y se desechó la oposición presentada por la Cooperativa Tolimense de Transportadores Ltda. "COTOLTRAN", fue notificada personalmente al representante legal de la primera de ellas el 7 de noviembre de 1991, y al representante legal de la sociedad opositora el día 13 de noviembre del mismo año (fls. 28 y 29). 2. - La mencionada Resolución No. 418 de 1991 dispuso, en su artículo cuarto

que contra ella "... no procede recurso alguno" (fls. 26 y 27). Las precedentes constataciones, en armonía con lo dispuesto por el ordinal lo. del artículo 62 del C.C.A. y con el artículo 73 ibídem, permiten a la Sala concluir que la Resolución No. 418 de 1991 decidió en forma definitiva el asunto al cual se contrae, que creó o modificó una situación jurídica de carácter particular y concreto en cabeza de la sociedad actora y que quedó en firme a partir del momento en que fue notificada a sus destinatarias, pues contra ella no procedía ningún recurso. Por otra parte, las conclusiones expresadas en el párrafo que antecede no se desvirtúan con el contenido de la norma que en concreto se cita en el concepto del Ministerio Público, es decir, el artículo 39 del Decreto 1787 de 1990, pues lo allí dispuesto sólo es aplicable el trámite de las solicitudes"... para servir áreas de operación, rutas y horarios o frecuencias de despacho, sistemas o subsistemas de transporte o rutas que prestan las empresas...... como lo dispone el artículo 36 ibídem, ninguno de cuyos eventos se predica frente al caso sub judice, ya que la Resolución No. 418 de 1991 fue el producto de la solicitud que la sociedad actora formulara para obtener la modificación del servicio de una ruta ya autorizada con anterioridad, y a la cual precedió el correspondiente estudio técnico elaborado por la Administración Municipal de Ibagué (fls. 1 a 6 Cdno. No. 2), estudio al que se le dio el trámite establecido en el artículo 53 del Decreto 1787 de 1990, es decir, a

dar traslado del mismo a las empresas de transporte legalmente constituidas que pudiesen resultar afectadas con la decisión. Según la citada norma, luego de surtido el trámite del que se acaba de dar cuenta....... la autoridad competente decidirá mediante acto administrativo motivado". Como consecuencia de lo expuesto, la Sala considera que no asiste razón a la señora Agente del Ministerio Público cuando en su concepto sostiene que "... la Resolución 418 de 1991 no estaba en firme y la parte actora no podía por tanto alegar, mientras discurría el trámite, que se había ya creado en su favor o "modificado una situación jurídica de carácter particular o concreto........ pues las evidencias procesales y legales atrás reseñadas demuestran lo contrario. Ahora bien, en cuanto al fundamento del recurso de apelación, el cual consiste en que, contrariamente a lo afirmado en la sentencia de primera instancia, los efectos de la decisión de suspender el cumplimiento de un acto administrativo de carácter particular y concreto y la decisión de revocarlo son los mismos, la Sala considera lo siguiente: Partiendo de la base, como ya se analizó y definió, que la Resolución No. 418 de 1991 quedó en firme a partir de su notificación y, en tal virtud, creó en favor de la sociedad actora una situación jurídica particular y concreta, para la Sala resulta indiscutible que la presunción de legalidad que acompaña a dicho acto administrativo le imprime sello de obligatoriedad, imperatividad y oponibilidad, y genera la plenitud de sus efectos jurídicos hasta tanto no sean suspendidos

provisionalmente, declarada su nulidad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo o revocado con el consentimiento escrito y expreso del titular. Ahora bien, la Resolución enjuiciada, es decir, la No. 1922 de 13 de noviembre de 199 1, previas consideraciones acerca de la necesidad de ampliar el estudio técnico para establecer "... si efectivamente con la decisión tomada a través del acto administrativo objeto del presente análisis se ocasiona agravio injustificado a persona alguna, si se hace latente un perjuicio económico u operativo a alguna Empresa de Transportes existente.." ordenó la "suspensión del cumplimiento de la Resolución No. 418 de 1991....... como una medida justa y equitativa" (sic). La motivación y decisión que acaban de reseñarse significan, a juicio de la Sala, que la Administración Municipal de Ibagué, acudiendo a argumentos de simple justicia y equidad pero carentes de todo sustento jurídico, procedió, mediante la extraña figura de la "suspensión del cumplimiento", a dejar sin efectos legales la Resolución No. 418 de 1991, suspensión ésta que, también a juicio de sala, conlleva las mismas consecuencias de una revocatoria directa. En efecto, la Sala considera que en casos como el que se analiza, en los cuales frente a un acto administrativo de carácter particular y concreto la Administración decide suspender su cumplimiento, ello debe entenderse como una revocatoria directa de los efectos legales que estaba llamado a producir, y que implica, necesariamente, similar decisión respecto del acto mismo, que de conformidad con el artículo 73 del C.C.A. requiere el consentimiento escrito y expreso del titular

de la situación jurídica por él creada o modificada. De otra parte, la Sala también considera que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 238 de la Constitución Política y 152 del Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos son las únicas autoridades públicas del país que frente a actos de carácter subjetivo creadores de situaciones jurídicas particulares, tienen atribuida competencia para decretar la suspensión provisional de sus efectos sin que medie el consentimiento expreso y escrito del titular, salvo las excepciones contempladas en el citado artículo 73 del C.C.A., ninguna de las cuales se presenta en el caso sub judice y, por tanto, cualquier medida, por velada que sea, que adopte la Administración para pretender similares efectos, implica una violación indirecta de la ley. En consecuencia, demostrado como se encuentra que la Administración de Ibagué expidió el acto acusado sin que mediara el consentimiento expreso y escrito del titular de la situación jurídica creada o modificada por la Resolución No. 418 de 1991, ello conlleva su ilegalidad, por violación del artículo 73 del C.C.A., invocado en sustento de la demanda y, por tanto, en la parte resolutiva de este fallo se procederá a revocar la sentencia apelada y, en su lugar, a declarar la nulidad de la Resolución No. 1922 de 13 de noviembre de 1991, expedida por el Alcalde Mayor de Ibagué. Por último, dado que en su escrito de demanda la parte actora limita sus pretensiones a la declaratoria de nulidad del acto acusado (fl. 7 Cdno. No. 1), y

que en el escrito de adición y corrección de la misma hace simple referencia a unos "perjuicios que estimo en la suma de QUINIENTOS MIL PESOS ($500.000.oo) moneda corriente, diarios" (fl. 12 ibídem), con su único fin de determinar la cuantía del proceso, la Sala considera que no hay lugar a ningún pronunciamiento sobre este aspecto, dado que, como se dijo, no fue pedido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto de la Agente del Ministerio Público y en desacuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de ley, FALLA: Primero. - REVOCASE la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 19 de noviembre de 1992. En su lugar se dispone: Segundo. - DECLARASE la nulidad de la Resolución No. 1992 de 13 de noviembre de 1991, proferida por el Alcalde Mayor de Ibagué. Tercero. - En firme esta sentencia, con envío de copia, comuníquese al Alcalde Mayor de Ibagué y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha trece de mayo de mil novecientos noventa y tres. Miguel González Rodríguez Libardo Rodríguez Rodríguez Presidente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Yesid Rojas Serrano