ce-SEC1-EXP1993-N2262

PROMULGACION DE NORMAS / VIGENCIA DE NORMAS La promulgación no es requisito indispensable para la vigencia de disposiciones que deban ser cumplidas por la misma administración. JURISDICCION ROGADA / COSA JUZGADA RELATIVA / CONCEPTO DE VIOLACION Si el artículo 137 del código Contencioso Administrativo exime en el numeral 4 que "cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación”, está demarcando el campo jurídico del proceso administrativo, impidiéndole a las partes y, particularmente al juez, explayarse en especulaciones ajenas a lo pedido y a la fundamentación legal de lo pedido. Eso conlleva, como es lógico, a que la decisión que se tome tenga el carácter de cosa juzgada en relación con el acto demandado y las normas señaladas como violadas por el mismo, ya que siendo la jurisdicción contencioso administrativa rogada, no puede el fallador extenderse al examen de toda normatividad susceptible de haber sido violada con dicho acto en la pretensión, que no le corresponde, de dictar una sentencia que tenga tránsito de cosa juzgada en forma absoluta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: YESID ROJAS SERRANO

Santafé de Bogotá, D.C. treinta (30) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2262

Actor: CARLOS FERNANDO OSSA GIRALDO

Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE RISARALDA

Entra a resolverse el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 25 de noviembre de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en cuanto a la decisión contenida en el numeral segundo de denegar "las demás súplicas de la demanda". La acción ejercida es la pública de nulidad contra los artículos 2 y 5 de la Ordenanza N° 001 del 15 de diciembre de 1981, expedida por la Asamblea Departamental de Risaralda, por la cual se dispone el funcionamiento del área metropolitana conformada por los municipios de Pereira y Dosquebradas y se dictan otras normas complementarias, y contra el Decreto N° 57 del 1º de febrero de 1982, por el cual se dicta el estatuto para dicha área metropolitana. LA ACCIÓN El demandante, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó ante el a quo que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) Los artículos 2° y 5º de la Ordenanza N° 1 del 15 de diciembre de 1981, emanada de la Asamblea Departamental de Risaralda", por la cual se dispone el funcionamiento del Área Metropolitana conformada por los municipios de Pereira y Dosquebradas y se dictan otras normas complementarias". b) El Decreto 57 del 1° de febrero de 1982, "Por el cual se dicta el Estatuto del Área Metropolitana conformada con los municipios de Pereira y Dosquebradas", expedido por el Gobernador de Risaralda. La fundamentación fáctica hace relación a que en el artículo 2° de la

Ordenanza mencionada se autorizó "por un término de 3 meses, contados a partir de la sanción de esta ordenanza al Gobernador del Departamento para que con sujeción a lo previsto en el Decreto 3104 de 1979 emanado de la Presidencia de la República, dicte el estatuto del Área Metropolitana conformada por los Municipios de Pereira y Dosquebradas", y que según su último artículo, la mencionada ordenanza comenzará a regir a partir de la fecha de su sanción, la que a su vez se surtió por parte del Gobernador el 22 de diciembre de 1981. Manifiesta por otra parte, que el Decreto 57 de 1982 se expidió con base en las referidas facultades extraordinarias; que el artículo 25 del decreto determina que éste empezará a regir a partir de la fecha de su expedición y que, según certificación del Director Ejecutivo del Fondo Editorial del Departamento de Risaralda, la ordenanza no fue publicada ni en 1981 ni en 1982 y que tampoco lo fue el decreto demandado y, por último, que el decreto fue expedido cuando no había sido aún publicada la Ordenanza número 1 de 1981. Como normas superiores quebrantadas con los actos acusados, el actor señala el artículo 187 numeral 10 de la Constitución de 1886 equivalente al artículo 300, numeral 9 de la Constitución de 1991. Así también, los artículos 106 y 109 del Código de Régimen Político Municipal, vigente en la fecha de expedición de los actos demandados. EL FALLO RECURRIDO El Tribunal de primera instancia al decidir la demanda, decretó la nulidad del

artículo 5° de la Ordenanza número 001 de 1981 y negó las demás súplicas. Comienza el fallo explicando que "cuando se expidieron las normas que son motivo de análisis en el sub lite, en cuanto a requisitos para su promulgación, las únicas vigentes destinadas a ser atendidas eran: el artículo 109 del C. R. P. y M. y el artículo 43 del C. C. Administrativo". Se deja ello anotado, porque en las diferentes intervenciones en el presente proceso, se ha hecho referencia a disposiciones expedidas con posterioridad, tales como la Ley 57 de 1985 y el C.

R. Departamental de 1986, no llamados a ser aplicados con retroactividad".

Ya entrando en la materia objeto del litigio, se dice. en la sentencia apelada que, para la época en que se expidieron la ordenanza y el decreto acusados, por ser normas de contenido general, mas no particular, la promulgación sólo podía darse a través del Diario Oficial, o en diario, gaceta o boletín que se hubiere destinado a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio risaraldense, de acuerdo con lo preceptuado en el ya referido artículo 43 del C.C.A., no procediendo, por tanto, la publicación por bando y a través de una cadena radial. Afirma igualmente el proveído, que cuando se expidió la ordenanza acusada, estaba vigente el artículo 109 del C. R. P. y M. en el sentido de que en todo caso ninguna ordenanza podrá ser obligatoria antes de su promulgación, no pudiéndose ordenar entonces lo que en su artículo quinto se dispuso, esto es, que

la ordenanza comenzaba a regir a partir de su sanción. Tal avieso proceder, concluye el Tribunal, conlleva a la declaratoria de nulidad de tal artículo. No obstante, no se puede aplicar la misma medida al también demandado artículo segundo del mismo acto, según lo explica el Tribunal de la siguiente manera que, por no ser muy clara en su contexto, se transcribe en su original redacción: Pero esta misma suerte no la puede correr el impugnado artículo segundo de la misma ordenanza, ya que la norma no tenía como destinatarios a los administrados departamentales, específicamente los adscritos en el área metropolitana que se reglamentaba, sino al delegatario de la Asamblea Departamental, para que cumpliera función de aquella; lo que hizo una autoridad departamental, el señor Gobernador. Sólo a este (sic) le estaba señalando un término para que en su nombre atendiera una facultad constitucional, por permitirlo la Carta Política. Ya está dicho que a los administrados no se les podía exigir la norma general hasta que no se atendiera su promulgación; y ello naturalmente cabe para su consiguiente norma que estaba llamada a desarrollarla: El Decreto Departamental". Aclara más adelante el a quo que, no habiéndose publicado la Ordenanza en las gacetas oficiales del Departamento en los años 1981 y 1982, y diciéndose lo mismo del Decreto 057 de febrero 1º de 1982, la declaratoria de nulidad del artículo 5° de la Ordenanza, no afecta para nada el resto de sus normas y que ella

queda sometida a la regla general consistente en que rige sólo a partir de su publicación. Concretándose después el Tribunal en la demanda del Decreto 57 de 1982, manifiesta que éste no pudo haber violado el artículo 109 del C. de R. P. y M., habida cuenta que este texto está regulando lo atinente a las ordenanzas, mas no a los decretos y agrega: "Posiblemente tal artículo ha podido violar una norma diferente, pero sucede que la justicia contenciosa administrativa es rogada, lo que conlleva a que la decisión llamada a adoptar en a sentencia tiene que estar enmarcada dentro del señalamiento de las normas denunciadas como presuntamente violadas y de sus respectivos conceptos de violación". LA SUSTENTACION DEL RECURSO La señora apoderada de la parte demandante, al sustentar la apelación interpuesta contra el fallo relacionado en el capítulo anterior, se muestra en desacuerdo con la afirmación que en él se hace de que el destinatario de la orden allí contenida es el Gobernador y no la totalidad de los administrados, por lo cual si la información le llega a este funcionario, y es él quien debe cumplir el mandato, no es necesaria la publicación para la validez de la autorización de facultades extraordinarias". Expone la apelante, entre otras razones, las siguientes: "La inserción (sic) en el diario o en la gaceta oficiales que realiza la exigencia de la publicidad, no busca enterar, solamente, a la sociedad de la existencia de una nueva norma jurídica, sino que, como en el caso presente, persigue colocar un hito temporal, una marca a partir de la cual la facultad radicada en la

asamblea pasa efectivamente al Ejecutivo Departamental, en virtud de las autorizaciones que permite la Constitución. Esto tiene más claridad cuando la regla constitucional exige tanto la precisión en el revestimiento de las atribuciones al gobernador como su carácter pro tempore. Es decir, si las facultades no pueden trasladarse de la Asamblea al Gobernador de manera indefinida, intemporal y permanente, es necesario señalar el lapso de tiempo en que esas atribuciones pueden ser excepcionalmente ejercidas por el Gobernador, el período se inicia en una fecha cierta, y concluye en otra fecha cierta". Lo anterior, sobre la negativa del Tribunal a declarar la nulidad del artículo 2º de la Ordenanza sub judice. A este respecto, dice además la recurrente que "las personas que pertenecen a una sociedad políticamente organizada no pueden ser discriminadas en cuanto al conocimiento que pueden tener o no del orden jurídico o de la organización estatal. Todos los colombianos, así no tengan que cumplir la orden contenida en la providencia o en la ley a publicar, deben enterarse de los componentes normativos del orden jurídico. La ordenanza en cuestión no tiene el régimen de los actos privados, para los cuales las relaciones particulares, engendradas en ellos, los derechos y las obligaciones que originan y demás efectos, viven en el mundo de sus destinatarios, en el campo interpersonal que el negocio jurídico particular describe". Ya, sobre el Decreto 57 de 1982, trae el recurso varios argumentos que tienden a contradecir la sentencia cuando afirma que el artículo 109 del Código de Régimen Político y Municipal sólo se refiere a las ordenanzas mas no a los

decretos y que si esa publicidad se exige por otra norma superior, ésta no fue citada. en la demanda ni invocada para los efectos de la acusación en el proceso, por lo cual, siendo rogada la jurisdicción administrativa, el juez no puede remediar ese olvido de la demanda y que la falta de publicación no afecta la validez total del caso. Sobre lo afirmado por el Tribunal, arguye la apelante: Si en su conformación normativa los decretos dictados en uso de precisas facultades extraordinarias conferidas por la Asamblea, son idénticos a las ordenanzas, es de lógica primitiva que tengan el mismo régimen y que, por lo tanto, les sea aplicable, en cuanto a la orden de Publicidad el artículo 109 del código ya. citado. Por supuesto que esto es un análisis que reviste una sistematización en la interpretación de la ley, porque ésta para su correcta hermenéutica no puede leerse tal como lo hace la sentencia, sin lógica jurídica alguna. Es en el 109 donde debe buscarse la orden de la publicidad y no en otra norma que puede referirse a otro tipo de disposición de naturaleza y contenido diferente a la de un decreto que tienen la jerarquía de una verdadera ordenanza y sus efectos jurídicos, su aplicación, sus formalidades, etc. guardan esa entidad".

ALEGATOS DE CONCLUSION.

Siguiendo el curso normal del proceso de segunda por auto del 26 de marzo del corriente año se dio traslado a las partes y a la señora Procuradora Delegada ante esta Corporación por el término legal para efectos de alegar en conclusión.

Tanto las partes como la funcionaria guardaron silencio. PARA RESOLVER, LA SALA CONSIDERA: Las argumentaciones de la apelación apuntan a la negativa del Tribunal de declarar la nulidad del artículo 2º de la Ordenanza N° 1 del 15 de diciembre de 1981, de la Asamblea del Departamento de Risaralda y del Decreto número 57 de 1982 expedido por el Gobernador del mismo Departamento. Por medio de la Ordenanza se dispone el funcionamiento del Área Metropolitana conformada por los municipios de Pereira y Dosquebradas y se dictan normas complementarias. Por medio del decreto se dicta el Estatuto del Área Metropolitana conformada por los municipios de Pereira y Dosquebradas. El artículo 2° de la Ordenanza en mención, que es una de las disposiciones demandadas y cuya nulidad no fue decretada en la sentencia que se apela reza: "Autorízase por un término de 3 meses, contados a partir de la sanción de esta ordenanza al Gobernador del Departamento para que con sujeción a lo previsto en el Decreto 3104 de 1979, emanado de la Presidencia de la República, dicte el Estatuto del Área Metropolitana conformado por los Municipios de Pereira y Dosquebradas". A folio 31 del cuaderno principal, al exponer la parte actora el concepto de la violación, comienza afirmando que "Los artículos 2º y 5º de la ordenanza acusada, disponen que ella rige a partir de su sanción", lo que no es cierto en cuanto al primero de ellos. Según la transcripción que se acaba de hacer, lo que

el texto bajo análisis dispone es una autorización al Gobernador durante el término de tres meses, los cuales deben ser contados a partir de la sanción de la ordenanza. No se ve, sea dicho de una vez, cuál puede ser la razón válida para que se decrete la nulidad de esta disposición. El actor no hace observaciones sobre la legalidad o no de autorizar al gobernador para dictar el estatuto que le encomiendan. No discute tampoco el término de tres meses que para ello se le concede. Sobre el particular no se hace consideración de sustento ni se invoca ninguna norma superior que hubiere sido violada con lo prescrito. Pero como el actor hace una amalgama de este artículo segundo con el quinto de la misma ordenanza, invoca como norma común violada el artículo 109 del antiguo Código de Régimen Político y Municipal que hace relación directa a las ordenanzas, prescribiendo que éstas rigen en todo el territorio del departamento treinta días después de su publicación en el periódico oficial; es decir, es asunto exclusivamente relativo a los principios que regulan la entrada en vigencia de las disposiciones oficiales llamadas ordenanzas y que es aplicable, por razones obvias solamente al artículo quinto del acto acusado que reza: "La presente ordenanza rige a partir de la fecha de su sanción". Sin embargo, como la parte actora insiste en que no se ha dado cumplimiento a lo ordenado en el artículo 109 de la Ley 4ª de 1913 y que la exigencia de la publicidad no busca enterar solamente a la sociedad de la existencia de una nueva norma jurídica, sino que, como en el caso presente, persigue colocar un

hito temporal, una marca a partir de la cual la facultad radicada en la Asamblea pasa efectivamente al Ejecutivo Departamental, procede entonces hacer la siguiente reflexión: De las premisas consistentes en que los actos administrativos de carácter general, entre los cuales se cuentan las Ordenanzas Departamentales, no son obligatorios para los particulares, mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, y en que todo acto que afecte los derechos de los gobernados debe ser promulgado del modo como lo ordena la ley y no puede regir sin este requisito, se colige que la promulgación no es requisito indispensable para la vigencia de disposiciones que deban, ser cumplidas por la misma administración. Según jurisprudencia del Consejo de Estado contenida en sentencia del 15 de septiembre de 1943, Anales del Consejo Tomo LI, números 329 - 334, Pág. 184, no es nula la disposición de una Ordenanza que establece que ella rige desde su sanción, cuando ella se refiere a los poderes públicos para los cuáles la promulgación no es necesaria. No así cuando se refiere a las personas que están obligadas a cumplirla y obedecerla por virtud de la promulgación. Y en sentencia del 29 de octubre de 1946, esta misma Corporación sostiene que "Ha leyes y ordenanzas que se refieren a los ciudadanos y que éstos deben obedecer y cumplir en virtud de la promulgación, pero hay otras que se refieren a los poderes públicos y para los cuales es innecesaria la publicación"., Con relación al Decreto 567 de 1982 sobre el cual la sentencia del Tribunal afirma que según el artículo 25, rige desde. su expedición, ha podido violar otras

normas diversas al artículo 109 del C. R. P. y M., esta Sala considera que le asiste la razón toda vez que si el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo exige en el numeral 4 que "cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación", está demarcando el campo jurídico del proceso administrativo, impidiéndole a las partes y, particularmente al juez, explayarse en especulaciones ajenas a lo pedido y a la fundamentación legal de lo pedido, Esto conlleva, como es lógico, a que la decisión que se tome tenga el carácter de cosa juzgada en relación con el acto demandado y las normas señaladas como violadas por el mismo ya que, siendo la jurisdicción contencioso administrativa rogada, no puede el fallador extenderse al examen de toda normatividad susceptible de haber sido violada con dicho acto en la pretensión, que no le corresponde, de dictar una sentencia que tenga tránsito de cosa juzgada en forma absoluta. Es así como esta Sala, al respaldar la decisión del a quo de no encontrar que el decreto demandado viola el artículo 109 del código citado, se reafirma en lo que había precisado en su sentencia del 31 de enero de 1990 cuando expresó que, "Los fallos en esta jurisdicción no solamente están alinderados por las peticiones concretas de la demanda, sino principalmente por las normas legales que en ella se citan como violadas, y sustancialmente limitados al concepto de la violación que de tales disposiciones legales exponga el actor. Es tan

indispensable que el demandante exprese las disposiciones que considera vulneradas y el concepto de esa violación, que bien podría suceder que al fallar el juicio se encontrara que el acto no es ¡legal por el aspecto contemplado por el demandante y en cambio si lo fuera por violar otras disposiciones, o por violar las citadas por él pero en otro sentido no pudiendo en consecuencia el juzgador declararlo nulo. La sentencia no puede fundamentarse en disposiciones legales no citadas. O en conceptos jurídicos no alegados. De allí que la exigencia del numeral 4° del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo sea esencial en la demanda ante éstos tribunales". (Exp. N° 1175, Ponente, Dr. Samuel Buitrago Hurtado). En concordancia con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, sin haber contado con el concepto del Ministerio Público.

FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y EN FIRME ESTA PROVIDENCIA, DEVUÉLVASE

EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue discutida aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 29 de julio de 1993.

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

PRESIDENTE

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ YESID ROJAS SERRANO