CE-SEC1-EXP1993-N2271

BIEN DE USO PUBLICO / EXPROPIACION - Improcedencia / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO Uno de los criterios que la Doctrina ha sentado para distinguir entre bienes de uso o dominio público y de dominio privado ha sido el de la naturaleza y afectación de los mismos. Así, cuando su uso pertenece a todos los habitantes o dichos bienes están afectados a un servicio público, se consideran como bienes de uso público. Tal es el caso de las vías férreas. Una cosa es el patrimonio propio e independiente que tengan las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y otra muy, diferente es que por gozar de tal autonomía, los bienes que la conforman pierdan la naturaleza que tenían al momento de aportarse por la Nación a la respectiva entidad. Siendo la vía férrea y su franja de terreno aledaña a la misma un bien aportado por la nación a la empresa industrial y comercial del estado EMPRESA COLOMBIANA DE VIAS "FERROVIAS", frente a dicho bien no tiene aplicación el fenómeno de la expropiación pues tanto en la anterior Carta Política (art. 30), como en la actual (art. 58), en el capítulo correspondiente a "Los derechos civiles y garantías sociales" se está haciendo referencia obviamente a los particulares y es a estos a quienes se les exige que su interés privado deberá ceder paso frente al interés público, lo que precisamente constituye la filosofía que informa la figura de la expropiación. De tal suerte que si bien es cierto a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado les es aplicable el Régimen del Derecho Privado, para efectos del desarrollo de su actividad comercial e

industrial, ello no las convierte en particulares y menos aún cuando la nueva Carta Política las incluye como parte de la Rama Ejecutiva dentro de la estructura del Estado (art. 115).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2271

Actor: FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE SANTA MARTA Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 23 de octubre de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena Se decide el recurso de apelación interpuesto por la Empresa Colombiana de Vías Férreas - FERROVIAS - a través de apoderado, contra la sentencia de 23 de Octubre de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que denegó las pretensiones de la demanda incoada en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. contra los artículos lo., 1º., 3º. y 9o. del Acuerdo No. 004 de 13 de junio de 1.990, expedido por el Concejo Municipal de Santa Marta "POR EL CUAL SE DECLARAN DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES

SOCIAL UNOS LOTES DENTRO DEL AREA SOCIAL".

I - . FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA.

Para no acceder a las pretensiones de la demanda, consideró el juzgador de primer grado, en síntesis, lo siguiente:

1 - . No cabe duda que los bienes que la Nación traspasó y enajenó a los Ferrocarriles Nacionales de Colombia están afectados a un servicio público y no han perdido su carácter de bienes patrimoniales o de uso privado del Estado, dado que los Ferrocarriles Nacionales son una Empresa Industrial y Comercial del Estado, destinada a la explotación de una actividad comercial, como lo es el servicio de transporte de carga y pasajeros de los cuales la entidad deriva beneficios económicos. No puede hablarse en rigor de bienes del Estado porque las Empresas Industriales y Comerciales tienen su patrimonio propio e independiente y el uso de sus bienes no pertenece a todos los habitantes del territorio, sino que está reservado a la empresa demandante, al igual que el abuso de ese derecho porque nada impide a esta transferir la propiedad de sus instalaciones, e incluso variar el curso de la línea férrea. 2 - . El Código de Régimen Municipal se ocupa del "Urbanismo" y al efecto dota a los Municipios de diversas facultades como las de señalar el área urbana; disponer lo concerniente al trazado, apertura ensanche y arreglo de las calles de las poblaciones; señalar como motivos de utilidad pública e interés social la ejecución de planes de desarrollo urbano y la constitución de reservas para futuras extensiones de la ciudad, más concretamente la expropiación de predios urbanos para la construcción de obras de ornato, embellecimiento, seguridad, saneamiento, etc., todo lo cual conduce a tener como postulado o como condición para el urbanismo la facultad expropiatoria de los Concejos Municipales, sin que sea menester en cada caso la expedición de una ley. Por esto no es cierto

afirmar que al declarar de utilidad pública una zona aledaña a la vía férrea para construir una Avenida, se haya extralimitado el Concejo o usurpado en sus funciones el papel del legislador, pues el ensanche, la ampliación o la apertura de nuevas líneas constituyen motivo de utilidad pública e interés social previamente definido por el legislador.

3. Las franjas de terreno aledañas a la vía férrea forman parte del espacio público, y el Concejo Municipal que tiene a su cargo lo atinente al urbanismo, tiene la facultad de cambiar el destino de los inmuebles de uso público incluidos en él el espacio público y no hay lugar a considerar que exista prevalencia del interés de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, frente al interés del Municipio sobre su espacio público para el ordenamiento de la ciudad.

II - . FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION.

El recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Empresa Colombiana de Vías - Ferrovias - , actual propietaria de los bienes que fueron de la demandante, se sustenta con base en los siguientes argumentos que pueden resumirse así: 1 - . En virtud del Decreto - Ley 1588 de 1989, el patrimonio de la Empresa Colombiana de Vías Férreas - Ferrovias - está constituido, entre otros bienes, por la "zona o corredor férreo con sus anexidades y los demás bienes muebles e inmuebles que le transfiera la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia en liquidación". 2 - . Los bienes de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia en liquidación son bienes nacionales de uso público. Los artículos lo., 1º. y 11 de la Ley 29 de 1931 muestran claramente que los ferrocarriles y bienes de la empresa

pertenecen a la Nación y que aquella deberá administrarlos, así como los demás que adquiera, sin perjuicio de su autonomía administrativa y régimen jurídico. 3 - . Del contenido de los artículos lo., 1º. y 5º. del Decreto - Ley 3129 de 1954, surge la idea de que los bienes de la empresa son todos nacionales y que el propio Gobierno Nacional vino en su ayuda para asumir el pasivo con recursos del presupuesto nacional. 4 - . Contrariamente a lo que da por sentado el fallo de primera instancia, los bienes de la Empresa Ferrocarriles Nacionales tanto en su actividad plena como en liquidación, son bienes adquiridos con recursos de la Nación, son bienes nacionales y están vinculados al servicio público de transporte, por lo cual son bienes públicos de uso general de los habitantes del territorio nacional, pese al yerro doctrinal que asienta el fallo al considerar que dicho carácter proviene exclusivamente del uso permanente, indiscriminado e irrestricto de tales bienes por todos los habitantes del territorio, para que tengan dicha característica. 5 - . De la lectura del artículo 25 del Decreto - Ley 1588 de 1989 se infiere cómo no podrían destinarse las zonas anexas al tendido de la red férrea a fines distintos de los allí contemplados, y por ello el acto acusado no se ajustó a las finalidades de las leyes que autorizan la expropiación, limitadas como resultan por el ameritado texto legal. 6 - . La Ley 9a. de 1989 no autoriza la expropiación de bienes nacionales de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y el artículo 6º. de la misma no

puede entenderse en el sentido de que las entidades públicas municipales o intendenciales, hoy departamentales, puedan variar por sí el destino y afectación de los bienes de uso público de las entidades nacionales, y para reforzar este entendimiento, coherentemente el inciso 1º. del citado artículo 6º. dispuso que el retiro del servicio de las vías públicas continuará rigiéndose por las disposiciones vigentes al momento de expedirse la Ley 9a. de 1989. 7 - . El contenido del artículo 11 ibídem apunta a la expropiación de la propiedad privada y no de las entidades públicas, cuando advierte que son éstas las que pueden proceder a decretar la expropiación, pero no que unas puedan decretárselas a otras y menos que los municipios puedan expropiar bienes nacionales o en todo caso bienes de uso público de propiedad de empresas públicas nacionales, como es el caso del corredor férreo de la Nación.

III - . LA DECISION.

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes CONSIDERACIONES: El Acuerdo No. 004 de 13 de Junio de 1.991 del Concejo Municipal de Santa Marta, que constituye el acto acusado, declaró de utilidad pública e interés social la franja de terreno paralela a la red férrea comprendida desde la instalaciones del Centro de Convenciones de Pozos Colorados y la Quebrada del Doctor en los límites con el municipio de Ciénaga, que tiene un ancho de 31.50 metros, medidos a partir del eje de la red férrea' así: 16.50 metros en el costado

occidental y 15.00 metros en el costado oriental, para destinarla al trazado y construcción de la Avenida Luis Carlos Galán Sarmiento (antigua avenida Tamacá). La sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena descansa sobre los siguientes argumentos: 1 - . Los bienes de la demandante tienen el carácter de uso privado del Estado, pues las Empresas Industriales y Comerciales del Estado tienen patrimonio propio y por eso no es posible hablar en rigor de bienes del Estado, además que en este caso el corredor férreo no pertenece a todos los habitantes, sino que están reservados a los Ferrocarriles Nacionales. 2 - . La franja de terreno aledaña a la vía férrea forma parte del espacio público, respecto del cual el Municipio puede expropiar atendiendo a razones urbanísticas. La sentencia de a quo habrá de ser revocada por las siguientes razones: l - . Nuestra codificación civil al hablar de los bienes de la Unión, los clasifica en: de uso público, cuando su uso pertenece a todos los habitantes, siendo su característica esencial la de ser inembargables, inenajenables e imprescriptibles, ejemplo las calles, puentes, caminos, etc. y, bienes fiscales cuando su uso no pertenece generalmente a todos los habitantes. 2 - . Uno de los criterios que la Doctrina ha sentado para distinguir entre bienes de uso o dominio público y de dominio privado ha sido el de la naturaleza y afectación de los mismos. Así, cuando su uso pertenece a todos los habitantes o dichos bienes están afectados a un servicio público, se consideran como bienes de uso público. Tal es el caso de las vías férreas.

3 - . Una cosa es el patrimonio propio e independiente que tengan las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y otra muy diferente es que por gozar de tal autonomía, los bienes que la conforman pierdan la naturaleza que tenían al momento de aportarse por la Nación a la respectiva entidad. Dentro de los bienes que la Nación transfirió a la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia (Escritura Pública No. 3.958. de 30 de Agosto de 1.956, folios 27 a 51 cuaderno Nº1) y que a su vez fueron transferidos por ésta a aquella (Escritura pública No. 6819 del 31 de Diciembre de 1.992 - folios 139 a 159 ibídem - ), para que fueran aportados a la Empresa Colombiana de Vías "FERROVIAS", creada con el objeto de mantener, mejorar, extender y explotar la red férrea nacional, sus anexidades y equipos, son y seguirán siendo bienes afectados al servicio público de transporte de pasajeros y de carga, y la franja de terreno anexidad de la vía férrea, necesariamente conserva la naturaleza del bien del cual forma parte, y no puede afirmarse que ésta sólo se destina al uso de la demandante, pues por los avances de la técnica que día a día debe adaptarse a las necesidades del servicio público que se presta, bien puede utilizarse para el ensanche de aquélla, como sucede con la berma en las autopistas o avenidas. 4 - . Siendo la vía férrea y su franja de terreno aledaña a la misma un bien aportado por la Nación a la Empresa Industrial y Comercial del Estado Empresa

Colombiana de Vías "Ferrovias", frente a dicho bien no tiene aplicación el fenómeno de la expropiación, pues tanto en la anterior Carta Política (artículo 30), como en la actual (artículo 58), en el capítulo correspondiente a "Los derechos civiles y garantías sociales" se está haciendo referencia obviamente a los particulares y es a estos a quienes se les exige que su interés privado deberá ceder paso frente al interés público, lo que precisamente constituye la filosofía que informa la figura de la expropiación. De tal suerte que si bien es cierto a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado les es aplicable el Régimen del Derecho Privado, para efectos del desarrollo de su actividad comercial e industrial, ello no las convierte en particulares y menos aún cuando la nueva Carta Política las incluye como parte de la Rama Ejecutiva dentro de la estructura del Estado (artículo 115). Por las razones expresadas encuentra la Sala que se ha vulnerado el artículo 30 de la Constitución Nacional de 1.886, vigente cuando se expidió el acto que se acusa, y por ello habrá de accederse a la pretensión primera del libelo demandatorio. No se accederá a la condena al pago de perjuicios de que trata la pretensión segunda por no haberse demostrado su existencia ni el monto de los mismos que dé lugar al pago de una indemnización. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º)REVOCASE la sentencia de 23 de Octubre de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, y, en su lugar se dispone: lo): DECLARASE la nulidad de los artículos lo., 1º., 3º. y 9o. del Acuerdo No. 004 de 13 de Junio de 199 1, expedido por el Concejo Municipal de Santa Marta. 2º) DENIÉGASE la pretensión segunda de la demanda consistente en la condena al Municipio de Santa Marta al pago de perjuicios, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia. Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 20 de mayo de 1993. Miguel González Rodríguez Ernesto Rafael Ariza Muñoz Presidente Libardo Rodríguez Rodríguez Yesid Rojas Serrano