CE-SEC1-EXP1993-N2280

SERVICIO PUBLICO DE TRANSITO / AUTORIDAD DEPARTAMENTAL DE TRANSITO - Funciones / AUDITORIA MUNICIPAL DE TRANSITO - Funciones La función atribuida a las autoridades (Direcciones) departamentales de tránsito corresponden exactamente a las otorgadas a las Inspecciones Municipales de Tránsito Clase A, razón por la cual si los servicios que allí se contienen se encuentran comprendidos en la relación que se hace en el artículo lo. del acto acusado, sólo respecto de ellos habría de aclararse por el Tribunal la nulidad de la frase que hace parte de dicho precepto y cuya nulidad se pide. CONFIRMA LA NULIDAD del Decreto Departamental 0008 de 1991, en su art. 1 que se ha exceptuado en la parte motiva de esta providencia, a saber: cambio de empresa, licencia de conducción, licencia de funcionamiento de taller, y expedición de fotocopias de documentos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá, D.C. cuatro (4) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 2280

Actor: STELLA MORALES LOZANO Demandado: GOBERNADOR DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 30 de Octubre de 1.992 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la parte demandada contra la sentencia de 30 de Octubre de 1.992, proferida

por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. l. - ANTECEDENTES 1.1. - La ciudadana y abogada STELLA MORALES LOZANO, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca tendiente a obtener la nulidad del artículo lo. del Decreto 0008 de 11 de Enero de 1.991 "Por medio de cual se reajustan los valores de las tarifas por servicios al Tránsito en el Departamento del Valle", expedido por el Gobernador del Valle del Cauca, pero sólo en la parte que dice:"...en los municipios que tengan Inspecciones de Tránsito Clase A ....... 1.2. - Como norma violada se señala en la demanda el artículo 6o. del Decreto Reglamentario no. 1147 de 1.971. Para fundamentar el cargo de violación la demandante aduce, en síntesis, lo siguiente: El Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Valle no puede ejercer sus funciones donde existan Inspecciones de Tránsito Clase A porque ello genera una dualidad de funciones que las normas superiores en todo momento tratan de evitar. El Decreto 0008 de 1991 a través del artículo lo. pretende reajustar tarifas por servicios en el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Valle por funciones que ya cumplen las oficinas locales de tránsito. Dicho artículo hace una relación de los trámites o clase de servicios, clasifica los vehículos y señala la tarifa. Entre los trámites cita matrículas, cambio de color, tipo, servicio, etc. Pero resulta, dice, que el Decreto 1147 de 1.971 señala como función de las

Inspecciones de Tránsito Clase A, en el artículo 3o. - Literal j) - , la expedición de la licencia de tránsito conforme a los trámites y procedimientos que prevé el Capítulo 4o. del título 2o., del Código Nacional de Tránsito, o sea, la misma función señalada para las direcciones departamentales en el artículo 2o. literal k). Y la función del artículo 2o. literal n) es igual a la función descrita en el artículo 3o., literal I) en lo que se refiere a modificaciones de licencias de tránsito (llamadas también tarjetas de propiedad). Si el D.A.T.T. - Valle - liquida y recauda en los municipios que tengan Inspecciones de Tránsito Clase A, por concepto de servicios de tránsito, es obvio que viola el artículo 6o. del Decreto 114 7 de 1.971, que dice que las oficinas departamentales no pueden cumplir las mismas funciones que las Inspecciones de Tránsito de Clase A, B, o C. 1.3. - A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión de demanda, fijación en lista, probatoria, alegaciones y concepto fiscal. Al admitirse la demanda se denegó la suspensión provisional solicitada, decisión que apelada fue confirmada por el superior La primera instancia culminó con el proferimiento de la sentencia de 30 de Octubre de l. 992 que accedió a la pretensión de la demanda, habiendo sido oportunamente apelada por la apoderada del Departamento del Valle del Cauca.

II. - LA SENTENCIA RECURRIDA En la parte resolutiva se dispuso: "DECLARAR NULA la parte del Artículo Primero del Decreto 000819 i, expedido por el Gobernador del Departamento, por medio del cual reajustan los valores de "fas por servicios en el DATT que dice: "...en los Municipios que tengan

inspecciones de Tránsito Clase A". Para fundamentar su decisión, el a quo consideró, en esencia, lo siguiente: Después de relacionar las funciones que el artículo 3o. del Decreto 1147 de 1.971 le asigna a las Inspecciones de Tránsito Clase A, concluye diciendo que dicha norma otorga a estas inspecciones la facultad amplia para dirigir, organizar y controlar todo lo relacionado con tránsito municipal, lo cual significa que cuando el Gobernador regula mediante el Decreto 0008 los servicios de tránsito en los municipios que tienen Inspecciones de Tránsito Clase A - servicios referentes a transportes, placas, licencias, permisos, chequeos, etc. - , claramente se establece que dicho Decreto en esa parte viola el artículo 6o. del Decreto 1147 de 1.991, pues ciertamente se configura la dualidad de funciones que fue lo que quiso evitar este último Decreto. Además, dicha regulación hecha por el Gobernador, toca también con el establecimiento de tarifas. o mejor de gravámenes que al tenor de la ley son de carácter municipal, tributos cuya creación corresponde a los Concejos, respetando lógicamente las autorizaciones legales. No son de recibo las argumentaciones de la demandada en cuanto a que el Decreto impugnado tiene un asidero legal en la unificación de las tarifas, toda vez

que ello no salva la violación de la ley expuesta en la demanda.

III. - FUNDAMENTOS DEL RECURSO La parte demandada manifiesta su inconformidad con la sentencia apelada, en los términos que a continuación se condensan: En sentencia 035 de 22 de Abril de 1.991, proceso 16.266, el Tribunal se pronunció sobre la legalidad del Decreto 1397 de 20 de Octubre de 1.989, denegando su nulidad con el argumento de que no comporta una doble tribulación ya que se limita su texto a señalar el valor de los servicios que paralelamente a los del municipio puede cobrar el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Valle, sin que invada la competencia municipal puesto que no legisla acerca del impuesto de circulación y tránsito, que sí es materia reservada a los Concejos según el artículo 214 del Código de Régimen Municipal.

El artículo lo. del acto acusado es idéntico al artículo lo. de aquel Decreto a cuya nulidad no se accedió en esa oportunidad. El Gobernador del Departamento al dictar el Decreto 0008 de 1991 está cumpliendo con las normas de tránsito que le competen, concretamente con lo ordenado por el artículo 2o. del Decreto 1147 de 1.97l, el cual dice que a él le corresponde "Dirigir, organizar y controlar todo lo relacionado con el tránsito, dentro de su territorio, velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre la materia, vigilar Y coordinar las actividades de las inspecciones municipales de tránsito y demás oficinas subalternas y rendir los informes que le solicite el

Instituto Nacional del Transporte". Anota que además se suscribió entre el Departamento del Valle y el Municipio de Cali un acta de conciliación, correspondiente a la audiencia que se llevó a cabo el 2 de Septiembre de 1.991 en el recinto de la Fiscalía 3a. del Tribunal Administrativo del Valle, de cuyo contenido se desprenden obligaciones de una y otra parte: El Municipio se compromete principalmente a seguir recaudando para el Departamento y entregarle a éste, sin perjuicio de los derechos municipales, los valores por los derechos de los servicios de tránsito a que se refieren los artículos lo. y 3o. del Decreto acusado, y a reglamentar los valores a recaudar para 1.992, 1993, 1994, 1995, y 1996. A su turno el Departamento se compromete a invertir en el Municipio de Cali la totalidad de los recursos que por los servicios materia de la conciliación se recauden en el territorio del referido municipio.

IV. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación en su vista de fondo expresa como razones para solicitar la confirmación del fallo apelado, las que a continuación se resumen: De conformidad con los artículos 214, 218 y 219 del Código de Régimen Municipal, corresponde a los municipios el recaudo del gravamen por concepto de circulación y tránsito.

El artículo 6o. del Decreto 1147 de 9 de Junio de 1.971 es claro y determinante cuando señala que las autoridades departamentales de tránsito no desarrollarán funciones dentro del territorio de jurisdicción de las Inspecciones Municipales de

Tránsito de Clase A "cuando a estas dependencias corresponden las mismas funciones, según este Decreto u otras normas.", funciones que se encuentran señaladas en el artículo 3o. del mismo decreto y comprenden los conceptos básicos inherentes a la materia que regula el tránsito, conceptos que también se encuentran dentro de los artículos que el Decreto acusado pretende reajustar y que se refieren a las mismas materias. Por último, agrega, que de la cuidadosa lectura del Decreto 1147 de 1.971 es fácil colegir que al señalarse en él, en forma separada, las funciones que le corresponden a cada una de las entidades de tránsito, se estaba buscando con ello el manejo autónomo de cada función con el fin de evitar la coexistencia de gravámenes, unos a favor de entidades de índole departamental y otros a favor de los municipios.

V. - CONSIDERACIONES DE LA SALA La frase cuya nulidad se pretende hace parte del párrafo inicial del artículo lo. del Decreto Departamental número 0008 de 11 de Enero de 1.991, que se transcribe a continuación: "El Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Valle, liquidará y recaudará a través de las oficinas de Rentas de la Secretaría de Hacienda Departamental en los municipios que tengan Inspecciones de Tránsito clase A sin perjuicio de los derechos Municipales establecidos por los respectivos Concejos, los siguientes derechos por servicios de tránsito".(La subraya es de la Sala y corresponde a la frase cuya nulidad se solicita), servicios que enseguida se

relacionan, a la vez que se clasifican los vehículos (automotores, motos y similares) y se fijan las tarifas.

Tales servicios o trámites son: "Matrícula inicial, matrícula provisional, rematrícula, traslado de cuenta, registro de cuenta, traspaso, cambio de color, cambio de tipo, cambio de servicio, cambio de empresa, cambio de placa a única nacional, cambio de motor, cambio de chasis, regrabación de número de motor, regrabación de número de chasis, regrabación plaqueta de número de serial, reconstrucción de vehículos, aumento de capacidad, legalización matrícula provisional, cancelación licencia de tránsito

(matrícula), registro o cancelación de prenda (limitación a la propiedad), pignoración o despignoración. Duplicado de placa, duplicado de licencia de Tránsito. Revisado de Calcomanía (Certificado de movilización) en el Departamento. Revisado de Calcomanía (Certificado de movilización) en Cali. Traslado de cuenta dentro del Departamento. Traslado de cuenta fuera del Departamento. Licencia de conducción en Cali, Licencias de conducción en el Departamento. Tarjeta de Operación. Chequeo técnico certificado (trámites). Licencia de funcionamiento de Taller. Permisos especiales - Ref. 92 artículo 103 Decreto 1809 Agosto 6/90. Expedición fotocopia de documentos (cada uno). Certificado de tradición y/o propiedad. Refrendación de Licencia de Tránsito Provisional (1 mes)". El artículo 6o. del Decreto 1147 de 1.971, reglamentario del Código Nacional de Tránsito Terrestre (Decreto Ley 1344 de 1970), estimado por la actora como

infringido por aquella preceptiva, es del siguiente tenor: "Las funciones de las autoridades departamentales, intendenciales y comisariales de tránsito no se cumplirán dentro del territorio de jurisdicción de las Inspecciones de Clase A, B y C, cuando a estas dependencias correspondieron las mismas funciones, según este Decreto u otras normas." La acusación, como atrás ha quedado reseñada, consistió en que el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte del Valle del Cauca no puede a través de las oficinas de Rentas de la Secretaría de Hacienda Departamental liquidar ni recaudar los derechos por los servicios de tránsito que igualmente se prestan por las Inspecciones de Tránsito de Clase A en sus respectivas jurisdicciones. Al precisar el cargo, la demandante afirma que esa dualidad o paralelismo de funciones se da en los casos contemplados en los literales J) y l) del artículo 3o. en relación con los literales k) y n) del artículo 3o., normas todas del Decreto 1147 de 1971, por lo cual al cobrar el D.A.T - T - Valle - por los servicios Previstos en estas normas, es obvio, concluye la actora, que se viola el artículo 6o. del mismo Decreto. El a quo juzgó que teniendo las Inspecciones Municipales de Tránsito de Clase, A la facultad de dirigir, organizar y controlar el tránsito de sus respectivas jurisdicciones, el artículo lo. del Decreto 0008 de 1991, en su frase acusada, infringía el artículo 6o. del Decreto 1147 de 1971, sin reparar que esta norma

establece la prohibición a las autoridades departamentales de tránsito de ejercer sus funciones en las Inspecciones Municipales de Tránsito (Clases A, B y C) sólo en cuanto tales atribuciones estuviesen adscritas igualmente a dichas Inspecciones. Al revisar los textos legales correspondientes a los aludidos eventos de paralelismo funcional, la Sala constata, ciertamente, que en ambos casos la función atribuida a las autoridades (Direcciones) departamentales de tránsito corresponden exactamente a las otorgadas a las Inspecciones Municipales de Tránsito Clase A, razón por la cual si los servicios que allí se contienen se encuentran comprendidos en la relación que se hace en el artículo lo. del acto acusado, sólo respecto de ellos habría de declararse por el Tribunal la nulidad de la frase que hace parte de dicho precepto y cuya nulidad se pide. En otro giro, en tal circunstancia, la frase cuya nulidad se demanda y que reza: "en los municipios que tengan inspección de Tránsito Clase A", habría de declararse por el a quo únicamente con respecto a los trámites o servicios cuya liquidación y recaudos haya previsto en el artículo lo. del Decreto 0008 de 1991. Las funciones que paralelamente se le atribuyen en los casos señalados por la actora a las autoridades departamentales y a las Inspecciones Municipales Clase A por el Decreto 1147 de 1971, son literalmente idénticas y se transcriben a continuación: 1a. "Adelantar los trámites y procedimientos que prevé el Capítulo 4o. del título U del Código Nacional de Tránsito acerca de la licencia de tránsito de los vehículos

distintos de los enumerados en el literal anterior (artículo 2o. - J - y artículo 3o. - k - del citado Decreto 11 47 de 1.97l)." El "literal anterior" se refiere en ambos casos a la función de "Expedir y modificar licencia de tránsito para bicicletas y similares, motocicletas, vehículos agrícolas e industriales y vehículos de impulsión humana." 2a. "Autorizar las modificaciones en las licencias de tránsito, los cambios de vecindad de los vehículos, informando de ello al Instituto Nacional del Transporte, según lo ordena el artículo 15 del Decreto 2169 de 1.970 y tramitar lo relativo a las reconstrucciones de vehículos de acuerdo con el artículo 107 del Código Nacional de Tránsito". Para la Sala, pues, la apreciación del Tribunal en cuanto a que las autoridades departamentales de Tránsito no podían regular los referidos servicios en las jurisdicciones de las inspecciones municipales, resulta ser cierta sólo en la medida en que sus funciones específicamente relacionadas en el artículo 2o. del Decreto 1147 de 1.971 se hallaren también comprendidas dentro de las funciones otorgadas en el artículo 3o. ibídem a aquellas inspecciones. Ahora bien, como se puede apreciar en los pretranscritos literales de los artículos 2o. y 3o. del Decreto 1147 de 1.971, la función común a ambas autoridades se refiere a los trámites y procedimientos relacionados con la licencia de tránsito previstos en el Capítulo 4o. del Título 11 del Código Nacional de Tránsito, modificado por el Decreto Ley 1809 de 1.990.

Conforme a estas normas, la licencia de tránsito contendrá los siguientes datos: 1. - Características de identificación del vehículo. 2. - Destinación y clase para el cual fue homologado por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito. 3. - Nombre del propietario, documento de identidad, domicilio y dirección. 4. - Limitaciones de la propiedad. 5. - Número de placa asignado. 6. - Los demás que determine el INTRA (cuyas funciones están hoy asignadas al Ministerio de Transporte, según Decreto 2171 de 30 de Diciembre de 1.992). Las características que identifican un vehículo, según las mismas normas, son: número de motor, número de chasis o serie, línea, clase (de vehículo), marca, modelo tipo (de carrocería), color, clase de servicios y capacidad. En esas normas se estatuye también que los vehículos automotores deberán someterse anualmente a revisión técnico - mecánica con el fin de verificar por lo menos: su estado general, el correcto funcionamiento de los sistemas de frenos (capacidad de frenado), dirección, luces, suspensión, dispositivo acústico, emanación de gases y de los instrumentos de control y seguridad, para así obtener el certificado de movilización que es el comprobante de que dicha revisión se ha efectuado, el cual es requisito imprescindible para poder transitar por las vías públicas o privadas abiertas al público. Igualmente se establece para los vehículos de servicio público la obligación de llevar además la tarjeta de operación. Todo lo anterior significa que los servicios insertos en el artículo lo. del Decreto 0008 de 1.991, relacionados al comienzo de estas consideraciones, quedan

comprendidos dentro de los trámites previstos en el Código Nacional de Tránsito Terrestre a que aluden las funciones duales o paralelas a que se ha hecho referencia, salvo las siguientes: cambio de empresa, licencias de conducción, licencia de funcionamiento de taller y expedición de fotocopias de documentos. Podía entonces el Tribunal válidamente deducir, como lo hizo, la nulidad decretada pero haciendo la advertencia de que dicha anulación (la de la frase acusada) no tendría efectos (anulatorios) respecto de estos últimos servicios, por no estar ellos comprendidos dentro de los paralelismos funcionales señalados por la demandante, razón por la cual habrá de confirmarse el fallo impugnado, pero con esta salvedad. Desde luego que el argumento de la recurrente relativo a la conciliación efectuada entre el Departamento del Valle y el municipio de Cali, aún admitiendo que ella hubiese sido procesalmente probada, no desvirtúa ni tiene siquiera incidencia alguna en el fallo impugnado ni el los razonamientos aquí expuestos, ya que tal instrumento jurídico es viable utilizarlo en esta jurisdicción, solo cuando se controvierta la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 6o. del Decreto 2651 de 1.991, que no es precisamente el objeto de la acción aquí incoada. Tampoco, por supuesto, es de recibo el argumento cimentado en un fallo anterior del a quo, que denegó la nulidad pedida, aunque hubiese versado la acusación en aquella oportunidad sobre una norma de idéntica redacción a la que ahora se

impugna, ya que basta advertir que el debate que allí se dio fue alrededor de sí se daba o no una doble tribulación y en relación con el impuesto de circulación y tránsito, enfoque diferente al que en el presente caso se ha planteado. Claro que aspecto diferente es que las normas sobre este gravamen, cuyo origen se remonta a las leyes 97 de 1913 y 60 de 1939, y consagrado con mayor y más claro desarrollo en la Ley 14 de 1983 (Capítulo IV, artículos 49 y ss.), cuyas disposiciones pertinentes se codificaron en el Decreto Ley 1333 de 1986 (artículos 214 a 219), en un esfuerzo por cristalizar la tendencia política de otorgar mayor autonomía a los municipios, en orden a lograr una adecuada prestación de los servicios públicos a su cargo, prevengan que el comprobante sobre el revisado de que trata el Código Nacional de Tránsito Terrestre (certificado de movilización) no podrá ser expedido sin la cancelación previa del impuesto de circulación y tránsito, cuya base gravable es el valor comercial del automotor, a voces con el artículo 214 del Decreto Ley 1333 de 1986, de cuyo claro contenido, y de las otras normas a que se acaba de hacer referencia, no queda duda alguna de su carácter municipal. Concordante con esta disposición y consecuente con ella, el mismo Estatuto de Régimen Municipal manda en su artículo 219 que en los municipios en donde no existan Secretarías de Tránsito Clase A, recaudarán el impuesto municipal de circulación y tránsito a que se refiere aquella norma por intermedio de sus

tesorerías. Téngase en cuenta, además que el artículo lo. del Decreto 0008 de 1991, deja a salvo los derechos municipales establecidos por los respectivos Concejos. Dicho argumento que, mutatis mutandi, es uno de los esgrimidos por la señora Procuradora Delegada ante esta Corporación para solicitar la confirmación de la sentencia apelada, refuerza, si se quiere, aún más las apreciaciones anteriores, pero no alteran en lo más mínimo la salvedad que esta Sala ya atrás advirtió. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia apelada, pero excluyéndose de los efectos de la frase anulada a los servicios o trámites incluidos en el artículo lo del Decreto Departamental No. 0008 de 1991 que se han exceptuado en la parte motiva de ésta providencia, a saber: cambio de empresa, licencia de conducción, licencia de funcionamiento de taller y expedición de fotocopias de documentos. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en sesión del día 3 de junio de 1993. - Miguel González Rodríguez Libardo Rodríguez Rodríguez Presidente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Yesid Rojas Serrano